我国金融监管体系中的问题与完善(共11页)

1、精选优质文档-倾情为你奉上论文摘要金融监管是一个由准入监管，运营监管及市场退出监管所组成的一个体系与立体性的工程。在这个工程的构建中，立法者不仅要考虑到各法律规则之间的一致性，规则的相对稳定性，而且还要顾及法律规则的创新性与整合性。同时，立法者更应考虑到所给的规则之本土资源性。虽然，我国银行监管法律体系已经历了一个从无至有的过程，但是规则所体现的本土资源性少，借鉴或者说移植的成分多。因此，公正而客观地评价目前银行监管法律体系具有重大意义。另外，中国已加入WTO，所以建立与WTO的基本规则相一致、与金融业对个开放的承诺相一致的金融法律制度，是保证我国金融业顺利与国际接轨，保持金融业稳健发展的重大

2、问题。关 键 词：银行；金融；法律；监管前  言金融监管体系,又称监管体系,是指一国在中央政府领导下,对商业,专业金融机构经营行为进行宏观调控,监督,管理的制度,机构和组织,属于上层建筑范畴,在我国行使监管职权的机关有中国人民银行、证监会、保监会等。其中,人民银行是监管体系中的主体。中央银行是银行的银行,不以盈利为目的,负责制定国家金融政策、货币发行,代表国家行使对商业银行、国内外资银行和其他金融机构的监管权利。完善的金融监督体系对国家发展、降低失业率、抑制通货膨胀、完善出口创汇、增强国际收支,具有决定性的作用。比较完善的、理想的金融监管体系,应是一种独立、开放、统一的体系,即完全脱

3、离中国人民银行等部委和地方政府领导的直属国务院的金融监管体系,与货币发行、政策制定、资金清算、代理金库等业务彻底脱钩,避免其他方面的干预和干扰,可以自由开放地监管不同行业和部门,成立统一的完备的非条块分割的金融监管委员会。 随着我国金融业的发展,我国已形成了一套对银行业实施监管的法律体系,该体系具体由1995年中国人民银行法及2003年修正案、银行监督管理法、金融资产管理公司条例及商业银行资本充足率管理办法等组成。这些法律法规对商业银行的监管提供了法律依据,对维护金融业的稳定与促进银行业的健康发展造就了一个比较系统的法律平台。但是我们并不能由此断定我国银行监管法律体系已无创新的空间。实际上,我

4、国银行监管法律体系的构建还是一个任重而道远的问题。 一、现有银行法律体系存在的问题（一）银行监管权责不明确尽管我国在银行监管法律制度的构建方面已有了一些实质性的突破，但是若从条文进行深入的考察，不难发现其存在的一些不如人意之处。从实质上看，银监会的确立及银行监督管理法的核心主旨在于两点：一是实现银行监管权的重新配置与分离；二是根据国内金融业的发展状况进行银行业监管法的融合与协调。那么，这两个目的达到了么？答案并非完全的肯定。目前仍然存在银行监管权责不明确的现象。如：修改后的中国人民银行法将央行的职责定位为制定与执行货币政策、开展业务、从事金融服务职能的冲突制造了一定的可能性。这种对央行职能的定

5、性可能就会造成银监会在监管实践中监管权的落空，且由于央行所具有的多年监管的历史传统的影响，这种局面也可能会导致银监会处于一种从属型的地位。（二）银行监管欠缺完整性和系统性从学理上说，一国的法律体系应该是一个体系化的相互联系的有机整体，法律部门内部也要形成一个基本法律和与之相配套的一系列法规、实施规则组成的严密体系。然而，尽管现行的银行监管法律体系经过了整合，但是其协调性差。此外，最后银行法的修订或立法也只是针对前面所提及的三部法律，而没有涉及到其他的法规与部门行政规章。这种局面就有可能导致新法既定的价值的失，因为许多部门规章在很大程度上只是直接沿用了原来的商业银行法的规定。此外，银行业务规章彼

6、此之间的重叠现象则更为严重，如1997年的支付结算办法就大量重复了票据法与票据管理办法中的内容。因此，银行法律制度之间重叠与冲突的现象亦使我国在整合银行法中所必须深思的一个核心问题。（三）缺乏系统性的市场退出机制金融监管是一个包括市场准入监管、运营监管及市场退出监管所组成的一个体系与立体性的工程。然而，在我国银行法律的构建方面，却缺乏系统性的市场退出机制，如没有相应的存款保险制度及比较可行的破产法律制度。在实践中，对有问题银行的处置措施往往是采取接管、关闭等做法。这种局面无疑与金融法治的要求相差甚远。二、我国银行监管法整合的难点分析（一）银行业监管面临的主要问题1监管理念落后。目前，金融监管部

7、门往往重合规性监管，侧重机构“准入性”管理，轻风险性监管。人民银行在注册金融企业时，首先很重视银行的将来盈利预期，而对风险性监管力度不足。在具体操作中侧重于自身如何工作，重查轻处，只是建议，不重视后续监管，忽略或忽视被监管的内控自律。2非现场监管不力。人民银行通过非现场监管可以全面掌握辖内机构的经营情况和风险状况，同时，还可以预警可能出现的问题，并对其经营活动进行必要的指导和管理。但目前的状况是非现场监管和非现场监管为主的监管手段不能有机结合，如对各金融机构的经营管理的全过程不能进行监测。监管手段落后，工作效率偏低，非现场分析仅仅是停留在表面上，不能及时准确判和发现被监管单位的风险状况，深度和

8、高度明确不够。3现场监管频率低。现场监管能够发现非现场监管不能解决的隐蔽问题，能够监测金融机构内控制度的有效性。按照国际惯例，每隔14-19个月将对金融机构进行一次全面检查，而我国监管部门相隔4-5年也不能对所有的金融机构进行一次彻底的全面检查，不能全面掌握被监管单位的风险状况，不能有效地规避风险。4金融监管责任制落实不够。按照金融监管责任制的要求，监管对象的第一监管人应对被监管机构的市场准入、营运、退出全过程进行全方位监管。但由于受多种因素制约和影响，一些制度落实不到位。如：监管人员不足，有些监管工作过于表面化；没有严格按照金融监管责任制的具体操作规程办；监管人员的考核不落实，由于缺乏具体的

9、奖罚办法和考核措施，使监管人员觉得干好干坏一样，工作热情不高。5再监督不够，缺乏机制的约束和规范。金融行业是一个特殊的行业，风险性、专业性很强。监管人员在工作中具有较强的独立性和自主权，为此，要给监管员一定的约束力。但是，从目前监管上看，一些基层行虽然制订了监管责任制，签订了目标责任书，一旦紧急任务到来，监管人员往往缺乏监督和考核的有效办法。6监管人员素质不适应形势发展的需要。目前，我国中央银行监管人员大都来自基层，习惯于操作性和常规性的监管，金融理论水平较低，缺乏风险性监管意识，特别是县行监管人员大多是操作型人才，缺乏复合型人才，人才的结构和人员的思想观念，知识水平还不能适应市场经济条件下的

10、监管工作需要。7监管体系不完善。“大监管”是多个监管部门协同实施监管的一种新形式，是人民银行强化监管力度的主要措施。但目前中央银行内设监管部门较多，造成很多工作重复，监管力度分散，无法准确把握监管重心，削弱了对监管政策的实施力度，而且在“大监管”的具体实施上也是简单的多个监管部门联合，职能不清，责任不明，使“大监管”流于形式。没有发挥出应有的合力效应和作用。（二）我国银行体系所内生的问题1对我国银行业体系结构的分析。在银行体系中，靠国家信誉资本维持公众市场信心的国有银行与农村信用社占有绝对的比重。与新兴的股份制银行比较，其改革存在有滞后性与管理的外部性，这在一定程度上必将导致在相当时期内银行业

11、监管还停滞在以现场稽核为主的传统监管模式上。这两类银行机构将是日后银行监管中的重点和难点。2从所有制形式上考察。我国的存款型银行机构依所有者的类属可以划分为以下几种：国有独资银行、股份制商业银行、城市商业银行、外资银行、城市信用社与农村信用社等。由于内生的所有制形式不同，银行公司的法人治理结构与效果、风险监控的动力与效应也不同。如股份制商业银行其股权资本构成符合现代企业制度的要求，资本具有内在的约束与激励，其抗风险力较强。因此，对此类银行就可以依现行的比较可行的金融监管规则进行监管。相反，对于国有银行与农村信用社而言，由于历史原因，其资本结构中国家信誉资本占有支配性的地位，股权资本已在一定程度

12、上失去了内在的风险规避与激励功能。因此，对这类银行的内在风险控制的效果主要是取决于外部的监督与管理，对其还不能完全援用市场化成熟的监管法律规则。3银行分布区域与发展程度上的考察。我国的银行业在地域、城乡分布及发展上存在有不均衡特点。一般来说，东部沿海地区与城市，特别是大中城市银行分布较多，业务量较大，同时业务创新的速度也较快。实际上，这种不均衡性也存在于城市与农村、我国的东西部地区之间。另外，国有银行普遍资产质量较差，包袱过重，业务创新滞后。相反，新兴股份制银行资产质量较好，业务创新较快，但相对缺乏国家的信用支持。这种局面所导致的后果是：相对而言，欠发达地区银行也存在的主要问题是内部控制制度不

13、健全、风险监管水平落后及信用风险严重等，发达区域的银行除存在以上风险外，还有市场风险、操作风险、表外业务风险等。因此，它们各自所要求的监管水平、程度与侧重点也不同，同时这也导致了统一监管手段在不同区域、不同发展程度的银行进行监管时所产生的效果也不一致。这无疑影响了我国银行监管法的实际效应。以上分析表明，中国银行业是建立在国家垄断信用基础上。银行制度的经济基础是国有经济、国有金融。因此，笔者认为在我国银行法的构建中，借鉴与移植固然是一种比较可行性的、具有经济性的办法，但是中国的法制之路必须注重利用中国的本土资源，注重中国法律文化的传统与实际。这对我国金融法律制度也是很实用的。三、现行的金融监管体

14、制存在的矛盾与缺陷除银行以外的金融机构如银监会，保监会虽然也做了大量的工作，也防范和化解了不少金融矛盾和问题，但从近几年的金融运行效果来看，我国金融监管的绩效仍是不尽人意，一些消极金融现象屡禁不止，时有泛滥和反复。如出现了证券回购、高利吸存、账外账、假数据、非法金融活动、违章违规行为十分猖獗，不良资产比例居高不下，非法金融资现象严重。因此，改变目前较为低效的金融监管现状，面临的任务和形势艰巨而迫切。从现行的金融监管体制运行的实践看，金融监管体制存在着诸多矛盾和缺陷，主要表现在以下几个方面：（一）业务主管与业务监管同为一个机关，职权混杂业务主管与业务监管同为一个机关，同是一班人马，业务政策与监管

15、办法同出一“炉”，前者主宰和领导后者，造成了根本无法发现问题，或是即使发现问题也无法解决的局面。如此两难的境地，得过且过的思想，势必造成不思进取和无所作为，从而使监管起不到任何防范和化解风险的作用。主管机关主宰监管机关，结果必然是业务监管处于次要地位，相对于被主管、被监管单位来说，业务主管机关总是正确的，这就容易形成“一言堂”。实质上是弱化了业务监管。这种“家长制”的复杂混乱的工作关系，不仅存在于金融体制，而且存在于纪律检查委员会、审计、会计等领域，使监管者与被监管者之间沟通和联系更加困难，在当前金融危机一触即发的形势下，这种状况极不利于有效地控制金融风险确保经济秩序的稳定，没有建立起一个完整

16、健全的金融监管体系，人民银行一统天下的问题根本无从解决。这不利于发挥独立的监督优势。需要从体制改革中加以解决。（二）监管内容过于狭窄，不能实现完全有效地监管金融监管的内容应该涵盖所有从业的银行和非银行金融机构，从市场准入到市场退出的所有业务经营活动。我国目前的监管内容主要是市场准入监管中还存着重审批、轻管理、重传统的存贷业务。轻表外业务及其他创新业务，重国有银行，轻其它银行和非银行金融机构等问题。监管内容的狭窄，势必影响监管工作的有效性，会使监管无的放矢。（三）监管的方式和手段较为单一，主要是金融当局的外部监管自我管理及控制虽然有，但由于银行国有化，缺乏自主权和独立性，缺乏自我约束、自我管理的

17、机制，内部控制与监管流于形式，需要进一步完善。同时，行业自律组织及社会监督更是少见，会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对金融业的检查只是偶尔才会有，并没有形成一种真正意义上的制度，没有真正的权限。政府审计人员限制不能随时随地监督，金融机构的内容审计独立性又太差。市场经济条件下国家金融监管的手段主要有三种：经济手段、行政手段和法律手段。我国主要采用的是落后的行政手段，行政命令和干预是最直接有效的监管手段。近几年，我国虽然陆续颁布了人民银行法、商业银行法、保险法、证券法和外汇管理法等金融监管法律，但是并不能涵盖金融业的全部，且因规定比较原则在金融监管实践中难以具体操作。监管应是依法进行，而现

18、实中却有法不依，执法不严，操作随意性大，操作工具滞后，导致金融监管效率低下。（四）监管过程中地方化的问题依然存在某些地区的监管的分支机构在为所在地批机构、争信贷规模时不遗余力，但在金融监管上却低标准，敷衍了事，甚至是违规不查，违法不究，当事件暴露出来之后，他们往往不是细严查处，而是搪塞护短。造成这种局面的原因是因为中央银行的管理体制进行了改革，实行分业监管。分支机构虽然名义上接受人民银行总行和一级分行的直接领导，实际上他们的利益同地方政府有着千丝万缕的联系。导致其难以独立客观公正地行使银行监管职能。分业监管的弊病是使各监管机关自成体系，形成事权的条块分割，缺乏配合，导致监管领域出现真空，致使被

19、监管对象有机可乘，从而出现了分业监管与跨行业违规的矛盾。银行机构与保险市场之间，保险机构与证券市场之间，也存着类似的问题。另外，银行企业化与企业政府化的矛盾也很尖锐。企业仍是地方政府最主要的税收来源，地方政府为了完成税收任务，便通过种种手段来强迫银行向企业贷款，再由企业用来交税。这样一来，最终导致改革的成本绝大多数转嫁给银行，使银行企业化改革目标成为泡影。因此，银行在监管工作中，不仅降低了监管质量，增大了金融风险，而且干扰了银行公平竞争的环境，留下了严重的后遗症。（五）监管目标较高，监管人员执业素质相对较低，不能保证监管的高质量市场化金融监管的目标，既不同于计划性金融管理目标，也不同于货币政策

20、目标，其核心在于稳定金融秩序，规范金融活动。人民银行法规定，我国金融监管的目标是维护金融业的合法、稳健运行。这个目标虽然不能反应监管的全部内涵，仍然体现当前人民银行监管任务的艰巨性。在加入WTO后的新形势下，切实保护公众利益，维护国家金融秩序，保证货币政策的顺利实施都应作为重要的监管目标。然而，现有监管从业人员的知识准备、知识结构不合理，知识更新的速度与金融监管目标的高标准和任务的艰巨性相比之下，存在较大的差距，跟不上金融监管的步伐。四、完善中国银行监管法的建议改革激励机制、分配机制、以处理巨额不良贷款为核心的风险管理机制、以产权明晰为基础的发展机制，构建严格高效的符合国际标准化的金融监管体系

21、，优化金融结构，吸引国外资金和先进的管理经验，拓宽服务市场，提高监管绩效。针对以上分析所提出的问题，我们不难看出，我国的金融监管体系仍存在着严重的缺陷，要想高效的完成金融监管任务，必须调整金融监管思路，构建严格有效的监管体系，化解矛盾，提高金融监管效率，从而加强我国金融监管建设向市场化金融监管的目标迈进。加强金融监管建设，不时对目前的监管不足之处进行小修补，从根本上完善我国的金融监管体系，改革目前监管工作中的机构臃肿、不良资产比例高、业务单调、服务水平低等体制弊病，化解和防范金融风险，充分发挥金融监管的作用。面对以上这些急需解决的问题，加强我国金融监管应从以下几方面入手：（一）加强金融监管机构

22、建设，完善金融监管组织体系我国金融服务业发展现状不容乐观，根据目前金融监管机构缺乏协调性、各自为政、条块侵害的状况，结合金融业内各行业间相互开放、相互进入的发展趋势，在现有金融监管机构的基础上，完善金融服务业的投资融资体制、汇率体制、信贷及保险服务体系，考虑逐步建立符合国际标准和我国国情的独立、统一和分级负责的金融监管机构体系。（二）加强金融立法建设，按照WTO金融规则，完善金融监管法制体系建立金融监管法规、监管指标体系及评价标准，颁布实施金融监管操作规程或办法和监管人员守则，主要需从立法和执法两个方面加强工作，努力改变目前存在的金融法律建设滞后和执法不严的现状。1立法方面建议全国人大加强调研

23、，尽快制定期货交易法、金融监管法、存款保护法、信托法、合作金融法、外资金融法、投资基金管理办法等新的法律，加快出台保险法、证券法等法律的实施细则，进一步加强法律的可操作性，真正解决当前金融监管过程中无法可依和有法难依及执法不严的一系列问题。2执法方面要切实做到有法可依、违法必究和高效执法和严格执法。从当前状况来看，金融执法方面是法制建设中最薄弱环节，迫切需要加大执法力度。一是，金融监管部门要充分发挥监督作用，对不严格执行国家金融法律法规的金融机构进行及时，严肃的惩处；二是，各级银行检察部门，要对金融监管部门适时进行检察，同时要定期组织对下级行开展执法大检查，对一些单位存在和暴露的问题进行严肃查

24、处，必要时追究当地行主要负责人的领导责任。要制定适合我国国情的非现场检查制度，将其中监管者与被监管者的责任与义务等方面的规定制度化和规范化，保证数据的真实性和实施性。要建立一整套非现场检查指标体系，主要包括资本充足性、盈利状况、资产质量、资产的流动性、时效性，坚持定量与定性分析，定期公布监测结果和评定风险等级，增加资料披露的透明度；三是，法院作为国家司法部门要严格执法，加大执法力度，严厉打击金融犯罪，保护国家金融秩序，维护金融机构的正当合法权益。3.加强金融工作建设，完善金融监管操作体系建立一整套符合各地区实际的、能充分控制金融风险的监管操作规程，适应持续性的银行业监管要求，各地区金融监管体系

25、相对独立运作正常之后，应有效协调现场稽核人员非现场检查各职能部门，全面地对银行业实施监管。根据各银行类机构的资产负债管理情况，对内部机构的控制情况和财务状况以及风险程序，综合考虑其网点设置和经营范围的限制、各项变更和高级人员任职资格等问题。各地金融监管机构应负有根据本辖区经济金融实际，制定各项监测、监管指标或过渡性指标的权力与责任，并根据市场变化随时随地做出动态调整。具体地说，主要从以下三方面入手：实现工作重心由合规监管向风险监管的转变根据当前金融发展的形势与要求，银行混业经营已成必然趋势，工作重心的战略性转变势在必行，使一切工作主要围绕风险监管展开，这就必须从监管的制度、手段、方法等方面进行

26、相应的调整，并逐步完善四个风险机制：即风险预警机制、风险评价机制、风险化解机制、风险隔离机制，逐步化解和减少各种金融风险。改进监管工作方式首先要实行委托监管，将金融机构的合规性监管过程，银行提交给部门的报表材料经审计师予以审计，保证其真实性，审计师也可以单独承担起一部分风险监督任务。其次要以非现场监管为重点开始风险监管。监管部门要将主要精力放在选定和完善风险指标体系上，要提高风险监测分析的准确性，提高风险预报能力和水平，以便及时采取措施，增加对金融风险特别是突发性风险的反应、应变能力，因为随着金融业发展的需要，局势变幻莫测，信用风险、汇率风险及流动性风险的逐步增加，必须要求强化风险监管。最后要

27、提高现场稽核的权威性和震慑力，提高监管的效率，防止出现屡禁不止和三会五申的局面。监管的技术装备和手段运用现代化的电子技术和监测分析手段和方法，提高监管决策的科学性、准确性、提高监管工作效率，从而提高金融的及时性和有效性。金融监管改革趋势和政策趋向一是支持商业银行设立专营票据业务的窗口，从事票据贴现专门业务；二是鼓励并引导企业在商品服务交易中推广应用商业汇票方式；三是规范票据承兑授信和贴现转贴现业务，发展票据融资；四是支持组建具有法人资格的票据市场评级机构；五是央行对票据市场依法监管，消化处理银行不良资产。六是对国有商业银行进行股份制改革；七是端正经营思想，强化内部管理，消除薄弱环节，坚持依法办

28、事，查处高息揽储等恶性竞争行为，实行责任追究制度，鼓励其创新经营，拓宽业务空间，避免优质客户群的流失和人才流失；九是建立实施科学的金融人才管理和流动机制；十是运用“不对称”原则，适当控制外资银行的进入速度，逐步开放金融市场，同时鼓励国内金融企业兴办国外分支机构，保证内外资银行公平竞争。十一是学习和引进国际上先进的银行制度和监管技术，开拓新型金融产品，发展广阔的客源，提高抗风险能力。4加强金融队伍建设，完善金融监管人员素质体系要建立一支精干、高效并且适应监管需要的监管队伍，首先要立足现有人员培训，还要从商业银行和社会其它部门引进高素质的专门人才，充实监管队伍，促进中央银行监管水平的提高。当前，主

29、要做好以下三方面的工作；建立和建全金融监管人员资格考试和任职制度包括建立通过考试取得资格的资格考试制度和监管各岗位的任职资格制度，对所有监管人员，也必须先一律通过统一的资格考试，凭资格上岗，对现有监管人员也要参加考试并取得资格证才能继续留在原岗位。同时，对金融监管各岗位要实行任职资格制度，规定各岗位的任职条件和要求，确保能力与岗位责任相适应。加强现有人员的培训制度，不断提高监管水平首先要建立正常的轮训制度，不管工作忙闲，每个监管工作人员都必须参加上级组织的业务学习研讨，以更新知识，提高技能；其次要完善正常的岗位培训制度，包括岗前培训和在岗培训。交流制度和工作人员奖惩制度为了提高监管水平，防止职

30、务*，要实行监管岗位定期交流制度，实行跨地区同级岗位交流，对一些重要岗位，规定同一岗位的最长任职年限，其它岗位也要数年一换。同时，加强工作人员奖惩，对忠于职守、切实履行职责的人员给予应有的奖励，而对严重失职人员，坚决清出监管队伍并永久取消监管资格。（三）进一步加强我国金融内外部环境的建设要想使金融监管得到进一步的完善，必须适应经济发展的现状和要求，建设我国金融的内、外部环境，为金融监管提供坚强有力的后盾和保障。1转变政府职能，引入社会监督为了适应我国市场经济的发展，金融业正逐步向自由化迈进。当前，面临国企改革和金融改革，必须转变政府职能，放松对金融业过多的行政直接管制和不必要的行政干预，改变金

31、融业对政府的依附地位，保证信贷资金的优化配置和效率的提高，减少人为的风险损失。深化企业制度改革，牢固经济制度的基础，建立规范的现代企业制度，合理安排企业的治理机构，健全企业的委托一代理机制及激励一约束机制，从根本上扭转国有企业效益亏损面不断扩大的局面，也削弱了银行风险产生的制度基础。2适应国际金融自由化浪潮，加强国际金融监管合作中国已经加入WTO，国际金融服务贸易协定即将全面实行，各国都纷纷扩大金融领域对外开放，国际金融自由化、一体化程度日益加深。在这各新形势下，要提高金融监管水平，尤其是要提高本国的金融监管效果和效率，加强国际金融监管的使用与交流是大势所趋，也是金融监管当局的应有之举，从目前

32、看，我国加强金融监管水平的国际交流与合作，应做到以下三方面的工作：与其它国家的监管当局建立交流合作制度首先要与建立合作关系的外国金融监管当局定期开展金融工作情况的交流与研讨，共同制定防范有关金融风险的对策措施，同时相互交流战功的经验，促进两国共同提高金融监管水平。最后要加强监管政策与监管行动的协作和配合，尤其是在对跨国金融机构的监管和防止第三国金融危机波及本国，要加强合作以确保金融监管理的有效性和金融稳定。加强金融监管人员的国际交流首先，为提高我国的金融监管水平，可以聘请外国金融专家和金融监管方面的专家来帮助我国，具体指导监管体系的建设与完善，监管法律法规的制定，监管体制的改善以及帮助我国解决某些金融监管方面的技术性难题。还可以经常邀请外国金融监管专家给我国的监管人员讲课，或定期向某咨询。然后要有计划、有组