惠农政策中政府过分集权问题

1、惠农政策中政府过分集权问题孙佳乐 周批改【摘要】惠农政策中存在的政府过分集权问题主要表现在：惠农政策制定中政府过分集权，忽视农民意愿；执行中政府过分集权、缺乏非营利组织的参与；监督机制不完善和信息反馈机制尚未建立。惠农政策中政府过分集权导致惠农政策浪费严重，效果欠佳，农民满意度不高等诸多问题。解决惠农政策中政府过分集权问题的基本途径是：坚持公开、竞争、“还权于农”的原则，政府、农村非营利组织和农民合理分权；建立供求平衡机制、绩效评估与奖惩机制；完善惠农政策信息传输与反馈机制。Abstract: The centralization of government power which consi

2、st in agriculture policy mainly exists in the process of making policy that ignore the inclination of farmers, in the course of execute it which lack the participation from non-profit organizations and the absence of supervise and feed back system. It always leads to a series of problems such as was

3、te, inefficiency and disaffection from farmers. In accordance with this problem, the basic solution is taking the justice, competence and separation of government power as the first priority. Moreover, the government, rural non-profit organizations and farmers should cooperate harmoniously. Furtherm

4、ore, Establishing the demand and supply, performance appraisal, supervise and feedback systems are very necessary. 【关键词】惠农政策；政府；非营利组织；农民Keywords: Agriculture policy, government, non-profit system, farmer 惠农政策作为我国公共政策的重要组成部分，实践中取得了显著成绩。自2004年国家加大惠农政策投入以来，粮食产量逐年提高，农民收入水平不断上升；农村社会事业明显加强；惠农政策机制本身也不断完善。但

5、是在当今全球公共服务多元化供给的大背景下，我国的惠农政策还存在一个重要的问题，即政府过分集权。如何顺应公共政策的多元化发展趋势，解决惠农政策中政府过分集权问题，进一步完善惠农政策机制，是当前三农研究领域的一个重要课题。 本文分析惠农政策中政府过分集权的表现和危害，并对解决途径进行初步探讨。1.惠农政策中政府过分集权的表现 改革开放以来，我国惠农政策经过了减轻农民负担、费改税，到取消农业税和加大农业农民补贴的发展过程。2004年2月，中央发布了新世纪以来关于三农问题的第一个一号文件，此后每年都以三农发展为主题连续发布了六个中央一号文件。2008年中共十七届三中全会作出了进一步推进农村改革发展的决

6、定，支农惠农强农的措施越来越多，力度越来越大。根据湘潭市的统计，光是取消农业税、“四项补贴” （粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、农业生产资料价格补贴）、农村低保制度、“两免一补”、新农合作医疗、大病救助等六项农村支农惠民政策，从2003年到2008年6月底止，涉及中央财政转移支付投入就达13.27亿元，湘潭地方配套2.06亿元。1但是如此大规模的投入，其效果如何却缺乏研究。笔者通过调查曾提出“惠农政策怎样才能真惠农？”等重大而尖锐的现实问题。在调查中，我们发现，我国惠农政策有一些亟待完善的地方，其中的突出问题是政府过分集权的问题。政府过分集权表现在惠农政策的制定、执行、监督等各环节上。1.1

7、惠农政策制定中政府过分集权，忽视农民意愿 我国实行高度集中的惠农政策制定体制，惠农政策主要由中央政府制定，地方政府自主权小，农民参与程度不高。一方面，政策资源主要集中在中央，地方政府处于被动地位。以农机具补贴为例，我们在走访湖南省财政厅时了解到，2008年，中央安排给省里的农机具补贴金额为1.9亿元，省自主安排的农机具购买补贴为700万元，共计1.97亿元。省级财政基本上是给中央制定的惠农政策进行少量的配套，县、乡因为财政紧张基本没有制定惠农政策的自主权。另一方面，惠农政策制定过程中农民处于被动地位，农民参与度不高。据湖南省农业厅的有关负责同志介绍，农民的需求通常只反映到乡镇一级，而乡镇并没有

8、分析、制定惠农政策的权力和能力。制定政策的中央政府难以了解基层政府和农民的意愿，往往根据一些部门对形势的研判制定政策，而政府部门常常基于部门利益形成有利于部门的规则，有意无意地忽视农民的意愿。1.2惠农政策执行中政府过分集权，缺乏非营利组织的参与 政策制定出来以后，只有通过有效的执行，才能保证政策目标的实现，否则，再好的政策也只是一纸空文。我国惠农政策的出发点都很好，问题往往出在执行上，主要的症结点也在政府过分集权。我国惠农政策执行，往往由块块（地方政府）和条条（政府部门）共同执行。一方面，具体执行惠农政策的县乡政府大多负担着沉重的债务，甚至出现一些基层政府机关靠惠农经费维持运转的局面。另一方

9、面，“政府权力部门化、部门权力利益化”的现象在惠农政策执行中表现特别突出。由于惠农政策资金大多由中央政府提供，块块（地方政府）与条条（政府部门）都争夺惠农政策的执行权，互相之间存在着博弈。同时，两者也互相团结，紧紧把握惠农政策的执行权，排斥非营利组织的参与，使惠农政策执行成为纯粹的“官方”行为。1.3惠农政策监督机制不完善，信息反馈机制尚未建立 我国惠农政策一直存在重制定和执行环节，轻视监督环节和反馈环节的问题。监督方面，虽然政府规定了一系列的监督措施，但这些监督基本上是政府内部的监督，社会监督机制没有建立起来。政府内部的监督，往往是“自己人”监督“自己人”，监督随意性强，且并不一定能保证监督

10、的目的是为了农民的利益。信息反馈是公共政策的重要环节，但我国惠农政策有意或无意地忽视了反馈机制的建设，反馈机制的缺位使农民的价值、利益、观点不能传递到惠农政策上来，使得政策制定、实施和监督的好坏都缺乏鉴别依据，导致惠农政策出现脱离实际和背离农民利益的可能。2.惠农政策中政府过分集权的危害 公共政策是政府实施公共管理的一种基本手段，无疑应该由政府来主导。但我国惠农政策各环节都由政府集权，没有与非营利组织合作，缺乏农民的参与，成为了政府的“独角戏”。这种模式带来了一些问题，妨碍了惠农政策效应的发挥。2.1浪费严重由于政府“垄断”惠农政策的制定、执行和监督，缺乏竞争，使得各级政府尤其是地方政府缺乏动

11、力去提高惠农政策的效益。在制定和实施惠农政策的过程中，政府往往不计成本，有些部门甚至故意抬高惠农政策成本，从中获取利益。据审计，2006年，中央补助山西省的中央支农专项资金中有38项共19.50亿元存在项目交叉重复。2另据统计，我国政府财政对农业投资中有将近30%不能及时到位或根本不能到位。原审计署署长，现全国政协副主席李金华曾痛陈：“涉农管理中有法不依、有章不循的问题还比较严重，浪费资源，跑滴漏油的现象比较普遍，严重影响财政资金的投入效益和各项惠农政策的执行效果。”3 2.2效果欠佳 惠农政策政府过分集权，使得一些政策缺乏针对性，脱离实际，失去应有的效果。譬如粮食直补政策，这是支持和鼓励农民

12、进行粮食生产的一项惠农政策。按规定是依据种植的田亩面积发放，由于现实中村集体按人头平分田地，在实际操作中演变为按人口平均分配粮食直补款。不种粮的人也得到了粮食直补款，使得粮食直补变为一种对所有农民的福利，这种“大锅饭”不能起到鼓励种粮的作用。所以，袁隆平院士也痛批粮食直补没补到点子上。4根据我们对农机具购置补贴的调查，农机具享受补贴优惠后都抬高了价格,基本上是国家补贴多少,农机具价格上涨多少。对此，政府并不是没有规范措施，湖南省2007年制定了农业机械购置补贴产品目录，但该目录对享受补贴的农机具只制定了一个最高限价和补贴额，没有对产品价格进行具体规定。这为经销商抬价提供了一个较大的空间,享受补

13、贴政策的农机具的销售价并没有超过最高限价(基本上都是最高限价)，但很可能比平时的市场价高出许多。国家对购买农机具的优惠政策没有落到农民手上,农民有时只是得了个感觉而已。52.3农民满意度不高 现在一些惠农政策并非是根据农民的需求来提供的，而是根据政府及其部门的自身意愿与利益来提供。这使政府对惠农政策的供给判断不正确，与农民需求发生矛盾。我们在调查中发现，在惠农政策不断加大的近几年，农村的公共服务却出现了滑坡，一些农民一边领钱，一边抱怨政府不管事。6宁波大学课题组于2008年，在浙江省宁波市鄞州区9个镇（或是街道）的53个村委会中选取265户农户进行了调查。调查表明, 对基本公共产品供给满意度，

14、高收入农户的不满意率为35.6%，中等收入农户的不满意率为36.8%，低收入农户的不满意率为49.4%。7这表明农民对基本公共产品供给满意度总体上还不高，低收入农户的满意率尤其低。分析其中原因，低收入农民相对而言更依赖国家惠农政策，对惠农政策提供中的供求失衡矛盾感受最深，期望较大，不满就较大。3.解决惠农政策中政府过分集权问题的基本途径 公共政策中常常存在着一系列的计划特征，这是由于其制定主体政府，自身具有受益外部性、供给垄断性与特殊的平均主义原则等特征而造成的。但公共服务的不断发展亦表明，其市场化供给是可行的；公共政策中适当融入市场色彩是有益的，这也成为了一个全球性的发展趋势。8在发达国家，

15、早已大量存在政府补贴下由私人公司提供公共服务的实践，并由此引起了研究者的注意。9在中国，一些学者已经认识到公共产品多元化供给的重要性，并进行了初步的研究。10要解决我国惠农政策中政府过分集权的问题，有必要借鉴这些理论和方法，本着公开、竞争、“还权于农”的原则，合理划分政府、农村非营利组织和农民的职责和权限，不断完善惠农政策制定、执行、监督和反馈机制。3.1政府、农村非营利组织和农民合理分权 首先，要尊重农民在惠农政策中的主体作用。惠农政策是为了农民，也必须依靠农民。要“还权于农”，在惠农政策的制定、执行、监督和反馈的各个环节都保障农民的知情权、参与权。也要发挥农民在惠农政策和农村公共服务提供中

16、的作用，应对农民集体供给模式“一事一议”制度进行完善和强化。政府不仅应该积极引导“一事一议”，为其提供政策与法规支持，更应凭借自身掌握的资源使之付诸实践。要进一步推进村民自治的发展，为“一事一议”的实施创造更为有利的条件。11 其次，政府应承担惠农政策及资金提供者与管理者的责任。政府要转换观念，以社会管理和公共服务职能为中心，由经济建设型政府向公共服务型政府转变。下放权力给农村非营利组织与农民，并在此过程中，确保惠农政策的有效提供与公平分配，确保广大农民共享惠农政策的成果，杜绝损害人民群众利益的不良行动。12 最后，充分发挥农村非营利组织在惠农政策中的作用。各类农村非营利组织参与农村公共服务，

17、可以更加贴近农民的自身需求并有利于克服政府单方履行惠农政策产生的低效率、低质量等问题。除了少数涉及国家安全、经济和社会稳定的惠农政策应由政府直接生产与提供之外，对于受益比较明显、直接排他性比较强的惠农政策供给，应该由政府部门、农村非营利组织与农民共同行使惠农政策权力，共同承担风险和责任。政府可通过与农村非营利组织签订承包合同实现惠农政策项目上的相互合作，将国家下拨的补贴金额作为经费提供给非营利组织，非营利组织按合同要求提供服务。3.2强化对惠农政策的监督和考核 惠农政策中政府高度集权，是现存的事实，也是短期难以解决的问题。在现实情况下，需要强化监督和考核，以遏制政府在惠农政策中的机会主义行为，

18、激励政府提高惠农政策效益。一是为惠农政策提供充足的物质保障。应保障政府官员的正当利益，满足乡镇政府和村组织的合理利益需求，逐步取消一些重要民生项目的地方配套，保障惠农政策的有效实施。二是加强惠农政策的监督检查。各级纪检监察机关和财政、农办、负监部门，要经常性地开展明查暗访，对重要环节、重点部位进行重点监督。要创新惠农政策监督的方式，可考虑由专业研究机构或调查公司等第三方力量介入对政策落实状况的监督、检查环节，以提高监督、检查的有效性和真实性。三是建立惠农政策绩效评估机制。可考虑以县为单位进行绩效测评。对于惠农政策实施符合目标要求的，在今后继续提供支持资金；对于高于目标要求的，提供发展专项资金作为激励；对于不符合目标要求的取消继续投入；对于将惠农资金用于不良途径的，将利用法律进行严惩。这样就强化了县级政府的责任，也促进了县级政府之间的竞争，有利于发挥县级政府的积极性。3.3完善惠农信息传输与反馈机制 惠农信息的有效