社区成员代表大会不能取代社区居民会议

1、    社区成员代表大会不能取代社区居民会议以中办发200023号文件为标志，我国社区建设步入了新的发展时期。同时也意味着，原本定位不一的社区建设所指“社区”，最终依法定位在微型社区，亦即城镇居民委员会辖区共同体。它是以现行的中华人民共和国城市居民委员会组织法为依据，进行区域调整并组建社区居民委员会为前提的。也就是说，根据中办发200023号文件和中华人民共和国城市居民委员会组织法调整组建的社区居民委员会，是依法组建和运作的。只有依法建立了居民委员会的社区，才能形成有法定辖区面积、法定人口规模、法定性社区管理机构的微型社区，也只有这样的微型社区才适宜成为

2、现阶段社区建设的最基础的操作单位。    社区建设这一新的发展态势因此昭示我们，如果说，在中办发200023号文件下发前，各地进行社区建设实验、试点尚可各显神通、各创模式的话。那么，在中办发200023号文件下发后，理所当然应按中办发200023号文件加以依法规范和完善，特别是由点到面推广试点经验时，更应该学习借鉴好的实验区成功经验，避免重蹈部分试点走过的弯路，把社区建设真正引导上依法、规范和完善之路。而不应以现有法规已过时、不适应、不完善、要修改等为由，在事关社区居民自治大局上忽视中华人民共和国城市居民委员会组织法的有关规定，一味强调以体制、制度创新而

3、忽略依法行政和依法自治。    基上认同，社区居民委员会是城市基层自我管理、自我教育、自我服务的群众性社区自治组织，必须依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。而目前在社区自治组织建设中首先亟待纠正的误区有：一是社区自治组织名称不规范，虽然中办发200023号文件已明确规范社区自治组织为社区居民委员会，但有些地方仍旧沿用一些实验区以往不规范的做法，组建社区委员会、社区管理委员会和社区居民代表大会等，既忽视社区自治组织性质，也无相应的法律法规依据，一味以体制创新为名行不依法依规规范社区居民自治之实。如果由点到面这样创新，中办发200023号文件还要

4、不要全面贯彻落实就成了问题。二是有的以社区自治组织名义上依法选举产生社区居民委员会成员，但多数未按居民委员会组织法组织选举，而是按机关选聘或公开招聘公务员一样选定甚至派定居委会干部，甚至对干部的任免等管理基本照搬机关干部管理那一套。居民委员会成员年轻化选配不是靠引导、民主，而公然明文规定50岁、45岁以下才有资格，法律赋予这些年龄段以上的选民被选举权哪儿去了？特别是把选聘任免社区居民委员会成员的权力授予无法可依的社区成员代表大会，使绝大多数社区居民的民主选举权利如此这般被剥夺了。以民主选举为前提和基础的社区居民自治“四个民主”因此首先受到挑战，并使社区民主决策、民主管理和民主监督产生诸多负面影

5、响，日益成为社区居民自觉自愿投入自治的一大障碍。只有依法把社区居民委员会选举好、建设好，社区居民自治乃至整个社区建设才会有个好的基础，才会有个强有力的自治组织保障。    同样的，建立健全居民委员会组织，完善与法律法规相配套的决策、议事、管理等社区自治制度和形式，也应遵循有法可依、有法必依的原则。因此，社区一旦依法划定并设立相应的社区自治主体组织-社区居民委员会后，依照中华人民共和国城市居民委员会组织法规定，社区居民委员会的决策、议事权力属于社区居民会议或居民代表大会，而不是有些社区建设实验区自行界定的社区成员代表大会和社区议事委员会，更不能以“社区成员

6、代表大会”取代居民会议。中华人民共和国城市居民委员会组织法第九条规定：“居民会议由十八周岁以上的居民组成。居民会议可以由十八周岁以上居民或者户代表参加，也可以由每个居民小组选举代表二至三人参加。居民会议必须有全体十八周岁以上的居民，户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行，会议的决定，由出席人的过半数通过。”第十条还规定“居民委员会向居民会议负责并报告工作。居民会议由居民委员会召集和主持。有五分之一以上的十八周岁、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议，应当召开会议。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民讨论决定。”由此观之，社区居民委员会依照中华人民共和国城市

7、居民委员会组织法有关规定贯彻落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等“四个民主”中的民主决策时，必须召开社区居民会议或居民代表大会，由社区居民民主讨论，按多数人的意见做出决定。换言之，社区民主决策、议事的主要组织形式是社区居民会议或社区居民代表会议。    社区居民会议作为社区居民自治的最高权力决策组织形式和会议制度，具有以下法定权力：一是听取和审议社区居民委员会的工作报告；二是讨论决定本社区公益事业的发展规划和年度计划；三是选举、撤换和罢免社区居民委员会成员；四是讨论制定和修订社区公约；五是讨论决定涉及全体社区成员利益的其他重大事项；六是改变或撤销

8、社区居民委员会不适当的决定。因此，试图以“社区成员代表大会”取代社区居民会议或居民代表大会而进行社区居民自治决策、议事，是与现行法律政策相悖的，也是无法可依的。以往有些实验区不仅“社区成员代表大会”取代社区居民会议或居民代表大会，还制发社区成员代表大会职责、社区自治章程等规定“社区成员代表大会”职权类如中华人民共和国城市居民委员会组织法赋予居民会议的上述权力，明显与法规不相吻合，也是依法进行社区居民自治所难认同的。    第一，必须明确，迄今为止，所谓“社区成员代表大会”性质及其组织定位没有任何法律法规和政策界定及授权，更没有任何法规规定其可以替代居民会

9、议而成为社区居民自治的最高权力机构或决策机构。    第二，原来部分社区建设实验区架构“社区成员代表大会”时，是基于其所构建的社区是“在街道指事处之下、居委会之上”的一级“准行政组织”。因此构思既非行政决策形式又非居民自治决策形式，甚至不能类同社会团体决策形式的所谓“最高权力或决策机构-社区成员代表大会”。因为前三者毕竟有法规授权组织和运作，而后者却无法可依。特别是，不应以无法可依的“最高权力决策机构”取代有法可依的居民会议职权。    第三，以成立社区居民委员会为前提的社区成员代表大会一旦取代居民会议或居民代表大

10、会而主宰社区居民自治的决策、议事权力，就有意无意剥夺了中华人民共和国城市居民委员会组织法赋予广大居民的民主选举、民主决策、民主管理等权力，这是严重的违法行为。据1996年对全国12个城市300余个居委会抽样问卷调查，被调查的97.4%的居委会能按时换届选举，91.1%的居委会委员是经过全体居民会议和居民代表会议选举产生，参加过居民会议的人数占被调查者的72.9%。社区建设初衷之一是扩大基层民主，如果原有的民主层面都持续不了，扩大基层民主岂不是空谈或徒有虚名？特别有的地方以社区成员代表大会取代居民会议时，将众多纯居民、流动人口、高校学生等这一支社区建设生力军的选举权和被选举权，以及民主决策权剥夺

11、了，有些本是社区选民的大学生、研究生一旦为社区需要兼职，也因无权参与选举获任而只能聘为“居委会主任助理”。社区基层民主变成了少数人的民主或代表的民主，忽略了扩大基层民主的广泛性、直接性。    第四，成立社区成员代表大会作为居民自治的最高权力和决策机构，而将居民委员会仅仅定位为执行机构，是对居民委员会权力的肢解和分割。依照中华人民共和国城市居民委员会组织法第十条、第十一条规定，“居民委员会向居民会议负责并报告工作”，居民委员会召集和主持居民会议，“居民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。”由此可见，居民委员会的权力远不是执行问题，而且有一定的决定权和

12、对决策运作的负责权。如果社区居民委员会无权召集和主持居民会议来依法履行有关社区居民自治的决策权、立约权、监督权、罢免权，居民委员会也就谈不上对居民会议负责并报告工作等问题，更谈不上带领社区居民组织实施社区自治权问题。    第五，竭力主张成立社区成员代表大会、社区议事委员会等决策、议事权力机构的始作俑者，一再强调非此驻社区内的机关、企事业单位不能、不便参与、支持社区建设，更不能调动这些单位的社区建设积极性。关键是中华人民共和国城市居民委员会组织法第二十四条已明确规定，“机关、团体、部队、企事业单位不参加居住区的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的

13、工作。”大少省、市、自治区实施办法也规定，居民会议“必要时，还可以邀请本辖区的机关、企事业单位、群众团体派代表参加。”如果法律规定都不足以调动驻社区单位参与、支持社区建设的积极性，难道无法可依甚至多少有违法之嫌的组织形式就足以调动驻社区单位参与、支持社区建设的积极性吗？真是令人费解。换句话说，如果依法要求驻社区单位支持社区工作，邀请社区单位派代表参加社区居民会议或居民代表会议的决策、议事还不足以调动驻社区单位参与、支持社区建设的积极性的话，也还可以用“社区工作联席会议”会议等形式进行多方面沟通和联系，但不能以后者取代前者。否则势必成为社区单位自治而不是社区居民自治了。  &

14、#160; 特别需要强调的是，倘若社区自治都主要由社区成员单位代表“全包代揽”的话，单位原有办社会的职能，包括家委会、工会、职代会以及行政后勤服务等等管理社会事务、服务的机构已一应俱全，社区还有无必要再调整组建社区居民委员会这一基层群众性自治组织来承接企业办社会的职能？此其一。其二，对于单位型社区而言，社区成员代表大会到底在多大程度上能区别于原单位已有的家委会、工会、职代会的职能？譬如，企业单位参与社区建设的最终目的是按现代企业制度要求改革运作，把企业办社会的职能剥离由社区承接。这意味着社区必须能胜任这一改革重任。否则不仅不能适应企业改革的需要为企业分忧解愁，还有可能变成企业的额外负

15、担或第二个累赘，始终走不出企业办社会的“怪圈”。诸如此类过份依赖机关、企事业等社区成员单位来开展社区居民自治，只能说明社区居民民主意识尚未自立自强，离社区居民自治目标尚远。进而言之，仰赖社区成员单位而不是绝大多数居民成为社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的主体，不仅有悖于中华人民共和国城市居民委员会组织法精神，亦有悖于机关、企事业单位改革和真正的基层民主政治建设初衷。正如广西有个企业集团到某省某市考察企业单位型社区建设后说，如果社区建设不能从根本上帮助企业解决办社会的问题，大大小小的社区事务都由企业拍板、企业负责才能办，不要社区居委会倒也罢了。有人甚至担心，社区会不会以资源共享为名，通

16、过主要由社区单位派代表参加的成员代表大会议决方式向社区单位要钱、要物，成为增加企业负担的新套套。    同样的，建章立制规范社区民主管理时也应依法进行。必须建立健全与法律法规相配套的决策、议事、管理等社区自治制度，亦即社区公约，使社区自治不仅有法可依，而且有章可循，逐步走上制度化、法制化轨道。目前亟需制定实施的社区基本自治制度有如社区居民会议制度、社区居民代表会议制度、居民公约或社区资源共享公约、社区居民自治章程、社区自治工作规范、社区居务公开制度等。社区应结合本社区的实际，在广泛征求社区居民和驻社区单位意见的基础上，由社区居民会议或居民代表大会讨论制订社区公约，社区成员共同遵守。订立的公约条款要通俗易懂、便于遵守和执行；公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。社区制订的公约应报市(县、区)人民政府或街道办事处(乡镇人民政府)备案，由社区居民委员会监督执行。并逐步完善政务、事务、财务公开等各项规章制度，促进和带动社区建设的各项工作制度化、规范化，设立“社区居民委员会公开