加快农村土地流转 推进现代农业发展

1、加快农村土地流转 推进现代农业发展    【内容摘要】家庭联产承包责任制的确立使我国农村经济取得了巨大成功。但近年来，家庭联产承包责任制的土地分散经营已严重制约了土地规模效益的发挥，成为制约我国现代农业发展的瓶颈之一。因此，近年来国家的法律政策都在鼓励农民进行土地流转。保定市作为农业大市，人多地少，土地的分散经营更是制约了保定市的现代农业发展，因此，加快保定市农村土地流转，推进现代农业发展已刻不容缓。【关 键 词】土地承包 土地流转 现代农业家庭联产承包责任制的确立使我国农村经济取得了巨大成功。但近年来，家庭联产承包责任制的土地分散经营已严重制约了土地规

2、模效益的发挥，成为制约我国现代农业发展的瓶颈之一。因此，农村土地承包法、农村土地承包经营权流转管理办法、物权法、中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定、2009年中央“一号文件”等一系列法律法规及政策都对合理流转土地承包经营权做出了规定，目的就是杜绝土地浪费，实现土地的规模化、集约化经营，推动我国现代农业的发展，以保证13亿人吃饭这个最大的民生问题。随着这些法律法规及政策的出台，各地农民陆续探索出了一些适合本地土地流转的形式并取得了较好的效果，但总的来说，与国家的要求、目标还差得很远。下面我们以保定市耕地承包经营权流转（以下简称土地流转）为例，探讨一下保定市农村土地流转情况，为推动保定

3、市进而为推动全国现代农业的快速发展尽我们的绵薄之力。一、保定市农村土地流转取得的成效（一）流转主体多元化、流转形式及用途多样化。保定市农村土地流转的主体有农户与农户之间、农户与企业之间、农户与专业合作社之间等多方参与的流转，并由原来仅限于本村内的自发流转，扩展到组织化、有序化的外村、外乡甚至外市流转；流转形式由早期的农户间的代耕、转包（无偿、倒贴）等形式，逐步发展到有偿转包、出租、转让、互换、股份合作等多种形式；流转的用途从种粮为主转向发展优质高效农业、养殖业和建设农业龙头企业等。（二）充分发挥了土地的资源效益，增加了农民收入，提高了农业生产效率。土地流转的最直接、最明显成效是提高了土地的利用

4、效率。流转前土地撂荒、种一季撂一季现象比较普遍，现在这种现象很少了。土地流转对出让和受让双方都有利：对于转出土地的承包户来说，不仅可以获得稳定的土地流转收益，还能安心外出打工，增加劳务收入；对于转入土地的经营者或合作社来说，土地资源占有量的增加，可以通过规模化、集约化经营，提高农业生产效率和经济效益而增加收入。这种“双赢”的做法越来越受到群众的欢迎，有利于我国现代农业的发展，也提高了我国农业的国际竞争力。（三）促进了农业产业结构调整。保定市的土地流转在种植大户、农民专业合作社的示范下，农业产业结构调整步伐进一步加快。流转后的土地主要以大棚蔬菜、草莓、西瓜、麻山药、辣椒、中药材等经济作物和以磨盘

5、柿、大枣、桃、苹果等水果以及花卉苗木基地为主，从而使保定市的农业朝着高效、生态、外向以及观光休闲等现代农业方向发展。（四）促进了农村剩余劳动力的就地转移。经过土地流转，农村专业合作社的兴起，需要大量的农民工，为当地农民创造了大量的就业机会，而且大多数合作社与村集体签订协议时，均将“优先使用当地劳动力”作为必要条款列入了协议。而且用工范围广泛，没有年龄限制，当地老百姓既照顾了家庭又增加了收入，可谓一举两得，因此，现在保定市土地流转区域扩展到了保定市的25个县（市、区）。（五）增强了农产品的质量安全。现代农业对农产品的质量安全提出了较高的要求，而千家万户的生产因其用药、用肥、生产技术的差异性等使得

6、农产品的质量安全难以保证。土地流转后，形成了适度规模经营，有利于对农产品生产过程中的监管，也为栽植抗病高产优质农作物、标准化用药施肥、标准化生产提供了条件，减少了大量农药化肥的施用及残留，从而提高了农产品的质量。二、保定市农村土地流转存在的问题（一）流转规模小，致使农业的规模化、集约化经营程度不高。尽管全市25个县（市、区）都存在土地流转，但流转规模仍很小。据统计，2010年全市家庭承包经营的耕地面积约有992万亩，家庭承包耕地流转面积为40.3万亩， 流转耕地占耕地总面积的4.06%。这种结果与发展现代农业规模化经营、标准化生产的要求很不适应。    

7、    （二）流转行为不规范。保定市家庭承包耕地流转签订合同的比例约为39%，61%的流转行为都没有签订合同，经过农业管理机关登记、备案或者公证机关公证的更少。有些签了合同的，内容也过于简单，对流转双方的权利义务、违约责任、流转土地上附着物处置、有关赔偿条款等也缺乏明确具体的规定。个别地方甚至存在违背农民意愿强迫流转而侵害农民利益的现象。（三）少数流转后的耕地缺乏保护或存在被非法侵害现象。少数土地流转后的经营者，缺乏对耕地的保护意识，为提高近期收益对土地实行掠夺式经营，导致土壤肥力下降。更有极少数承包户，擅自改变土地的农业用途甚至对土地进行非法侵害，如将

8、土地流转给砖瓦场以牟取更大的利益，将土地流转给其他农户建房、修坟，将耕地流转出去成为建设用地，等等，这被称作黑色流转，存在较大的危害性。（四）土地流转市场尚未形成。一是农民流转土地的意愿不强，影响了卖方市场的形成。虽然许多农村青壮年劳动力都外出打工了，平时地里的农活主要由妇幼老弱来完成，但大部分农民仍把土地作为“活命田”和就业“保险田”而不愿流转。特别是2005年国家全面取消农业税后，农民种地不仅不再缴纳农业税，还可获得各种种粮补贴，这大大提高了农民种地的收入和积极性，增加了农民珍惜土地的热情，也导致了农民不愿流转土地，影响了土地流转卖方市场的形成。二是法律对受让主体的身份规定限制了买方市场的

9、发展。土地管理法第15条第2款规定“农民集体所有土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营，必须经过村民三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准”。受让主体的这种身份规定造成土地流转的封闭性，使有受让意愿的非本集体经济组织成员不能平等地进入土地流转市场，不合理地限制了买方市场的发展。另外，农业投资存在的自然和市场“双重风险”，使得各种资本缺乏进行大规模农业生产经营的利益驱动，不敢接收流转土地，也造成了土地流转市场需求不足。（五）土地流转纠纷大幅增加。2010年保定市农业部门受理土地流转纠纷229件，而2009年仅为77件。引发纠纷的原因主要有：一是当初流转时双方没

10、有签订流转合同或合同条款不完备。随着国家一系列惠农政策的实施，流转的一方受利益驱动单方面撕毁合同；二是流转收益低。流转时双方约定了较低的流转金，随着种粮补贴政策的实施以及农资价格上涨，当时的约定明显偏低，转出方不愿继续流转而引发纠纷；三是取消农业税前，村集体组织为完成税费上缴任务，没有通过农户的书面同意，将农户的承包地转包给第三方经营，现在农民要求收回已转包的土地而引发纠纷，等等。（六）流转土地的用途多为经济作物和林木，对国家的粮食安全不利。粮食生产安全的保障必须以具有相当数量及质量的适宜于种植粮食的耕地为物质前提，而由于国家的农业产业化政策没有突出粮食安全的重要性，以及非粮农作物产业化的经营

11、效益明显高于粮食产业化经营，于是非粮农业产业化项目大量产生，这不但占用了大量耕地，而且对土地地力的更改程度是相当大的，以后要恢复到种粮的地力需要付出巨大的时间及金钱成本，这势必严重影响到我国的粮食生产安全。三、影响保定市农村土地流转的主要因素（一）传统思想观念的束缚。农民视土地为命根子，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕休耕，也不愿将土地流转出去；部分农民对土地流转政策心存误解，认为土地流转就是对承包地的重新调整，担心土地流转出去后，政策一变会失去承包经营权；多数农民小农经济意识仍然比较严重，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营的现状。（二

12、）土地流转机制不健全。虽然国家法律、政策允许土地流转多年了，但保定市不少县（市）对土地流转工作还没有引起足够重视，对规范土地流转停留在口头上的多，落实在行动中的少，土地流转的长效机制还不够健全。比如土地流转价格和土地投资补偿制度尚未建立，涉及土地流转双方的经济利益，还没有可操作的指导或参考的价格标准；缺乏土地流转中介组织，导致土地流出、流入信息不灵，往往出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户；没有形成土地流转的激励机制，乡村引导和服务不到位等。        （三

13、）农村劳动力转移就业空间小。一是由于劳动力就地转移量小。保定市二、三产业发展规模较弱，就业环境仍不宽松，平均工资水平较低，从而缺乏吸引力；二是由于农村劳动力文化素质偏低，转移就业能力较差；三是由于近几年农村生产力水平的提高，绝大多数农活实现了机械化，每劳力平均耕种六、七亩地，每年能收入个四、五千元，觉得在家务农出力不大，收入还可以，满足于现状，而不愿转移到其他行业。这些原因直接制约着保定市农村土地的流转。（四）农村社会保障制度没不上。目前我国农村的社会保障制度尚不健全，我国农村仍是典型的土地型社会保障制度，土地除担负着产出农产品的经济功能外，还担负着农民的社会保障功能。农民外出务工，没有享受到

14、与城市工人同等的养老、医疗、工伤等待遇，仍仅仅是农民工，还不是真正意义上的产业工人。而且农民工子女进城入学与城市居民子女也未实现“一视同仁”，这些都导致农民离乡易“离土”难。很多农民最终还要回归农村，以地养老，这致使他们不愿把承包地长期转让出去。（五）农村承包地分散和基础设施薄弱。由于保定市农民人多地少，而且土地承包基本上是按地质好坏搭配的方法承包到户的，于是多数农户的承包地分散在几个地方，每个地块较小。而由于地块小而散，大户难以集中连片承包进行机械化作业，难以提高种粮的规模效益，造成承包大户望而却步。特别是分田到户后，农村基础设施建设投入不足，机井、水渠和机耕道等农田基础设施不同程度损毁，一

15、些土地甚至根本得不到灌溉，极大地影响了土地流转。因此，全市的土地流转都是水利条件好、有机耕道、地势平坦、田块较大的好农田。四、加快保定市农村土地流转的对策（一）加大土地流转宣传力度，提高思想认识。由于土地流转是转变农业增长方式，增加农民收入，发展现代农业的重要举措。因此，各级领导要真正把加快土地流转作为发展现代农业的重要切入点来抓，充分利用各种媒体，大力宣传国家有关土地流转的法律政策，让农民认识到土地流转的重要性，正确分清“流转”与“失地”的区别，鼓励引导盘活土地资源，把“命根子”变成“钱袋子”。同时，基层干部要抓紧做好二轮承包完善工作，如与农户土地承包合同的签订、土地经营权证的发放、土地承包

16、台账的建立健全等，引导农民增强土地集中以及运作土地的能力，以加速农业现代化发展。（二）建立健全土地流转管理机制，完善土地流转市场。一是规范土地流转程序。土地流转双方必须在平等互利、协商一致的基础上，签订书面流转合同，合同签订后，由村委会备案，乡镇管理部门登记，发现违法的，及时予以纠正；二是强化流转管理服务。乡镇要有专门的机构、人员和经费等管理农村土地流转，县级农业部门和土地承包仲裁委员会要及时向农民提供规范的土地流转合同文本，以从源头减少土地流转纠纷的发生；三是建立土地流转市场中介组织。重点培育以乡镇农经管理部门为主体的非盈利性土地流转中介组织，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨

17、询等服务工作，搭建起农地供给主体和需求主体之间的桥梁，使土地流转进入有序的市场化轨道；四是建立多元的土地流转纠纷解决机制。虽然保定市目前已形成了乡镇调解、村委会调解和仲裁土地流转纠纷的机制，但还有4个县未建立土地流转仲裁委员会，对此这4个县要尽快建立，要成立县级土地流转纠纷专门法律援助机构，为农民免费提供有关土地流转权利保障及解决纠纷的咨询和代理，土地部门要建立一套受理、审查、调解农民土地流转纠纷的机制，提高纠纷处理的效率。（三）加快推进农村富余劳动力转移。一要继续坚持招商引资，加大项目建设力度，更多地吸纳当地农村劳动力就业；二要鼓励扶持农民创业。通过大力发展农村二、三产业，加快农村富裕劳动力

18、从传统的自给自足的农村经济中解放出来，从固定在小量承包土地上解放出来，开辟新的就业门路和生产空间；三要切实加强农村劳动力职业技能培训，提高农民转移就业的能力，健全劳务协作机制和信息网络，切实保障农民工的合法权益。（四）制定鼓励土地流转的政策措施，加快推进农业产业化经营。加快农村土地流转，推动现代农业发展，在很大程度上取决于当地农业产业化程度的高低。因此，要进一步明确土地权属，允许农户把土地作为生产要素在市场上依法自由流转。要大力发展农民专业合作组织，支持专业户、专业村的发展，发挥专业合作组织推动土地规模化经营的辐射效应，推进农业产业化经营。要对通过采取土地流转方式集中进行规模经营，并能切实带动

19、农户增收的龙头企业和种养大户从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。        （五）完善农村社会保障体系，消除农民流转土地的后顾之忧。一是要创造必要的条件，对流出土地的农户统筹安排就业，并建立土地流转扶持基金，按转出土地的面积给予一定的补助，以用于购买失业保险，从而减轻市场竞争对这部分农户的冲击，最终解除转出土地的农户的后顾之忧；二是建立多层次的农业保险基金，发展农村保险事业，形成涵盖整个农村的灾害补偿体系以及风险规避和化解制度，如土地流转担保制度、土地财产保险制度、人身保险制度、金融保障制度等，以保障农户具有再生产的能力；三是逐步建立以村集体和农户自我保障为基础，政府予以一定扶持的社会保障制度，促进农民医疗