嘉兴和苏州统筹城乡综合配套改革考察报告

1、嘉兴和苏州统筹城乡综合配套改革考察报告 为学习借鉴嘉兴、苏州两地在统筹城乡发展方面的先进理念和做法，11月4日-6日，市委副书记陈秀仙率领市委办、农办、发改局、国土局、人劳局等相关部门负责人，前往嘉兴、苏州两地进行了学习考察，与嘉兴、苏州、嘉善等地农办、国土、劳动等部门进行了座谈交流，并实地参观了嘉兴湘家荡区域（七星镇）、苏州市吴中区尧南社区、旺山村等新农村建设典范。一、嘉兴和苏州在统筹城乡综合配套改革中的主要做法(一)嘉兴市“宅基地置换城镇住房”主要做法今年7月嘉兴和义乌一起被省政府列为统筹城乡综合配套改革试点。8月初嘉兴市制定了改革试点实施意见，试点工作全面铺开，全市共设立了9个

2、试点镇，其中下辖五个县市各设1个试点镇，两个区各设2个试点。嘉兴市改革的核心内容是“两分两换”，即宅基地与承包权分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障，其中“宅基地置换城镇住房”又是“两分两换”的重中之重，既加快了土地流转，又盘活了土地资源，更带活了改革试点的“整盘棋”。1、南湖区湘家荡区域“宅基地置换城镇住房”的操作办法。湘家荡区域位于嘉兴市郊，由七星镇和湘家荡旅游渡假区组成（主要是七星镇），地理位置非常优越。湘家荡区域是嘉兴市重要的改革试点单位，具有良好的试点基础。试点开始之前，湘家荡区域就已经实施土地承包经营权流转1109.5公顷，占耕地面积的47%

3、；完成5个行政村2899家农户的宅基地置换，占应置换农户数的40%。目前，湘家荡农村公寓三期工程也已启动，共涉及505家农户，房屋建筑面积约10万平方米。具体工作由嘉兴文化名城投资集团进行运作，并分别成立两个公司负责宅基地置换城镇住房和土地流转工作：（1）宅基地置换城镇住房。嘉兴市政府将事先规划好的湘家荡居住区土地征为国有，由政府出资统一建造一个大型的住宅小区，主要是多层公寓房，设80、100、120三种户型（便于组合）。按建筑面积拆一还一的标准，由农民用农村的宅基地和房屋置换小区内的水平公寓，置换的面积为户均180220。农民搬入新住宅后，可办理国有土地使用证和房屋所有证。农民原有宅基地全部

4、收归政府，多出的建设用地由政府用于二三产业开发。（2）购房标准。小区内的水平房，按1600元/的成本价售给农民。以户均安置面积约200计算，每户的购房款为32万元。（3）实行房屋拆迁补偿。农民自愿放弃原有宅基地后，政府对原有房屋及其他附属物进行补偿，标准为：合法建筑面积补偿340-600元/，超过安置面积部分补偿300元/，每户拆迁户补偿1.5万元。据测算，政府的各项补助额达到每户38万元，比农户购房款还多。（4）土地承包经营权流转办法。由嘉兴文化名城投资集团将全部土地承包下来，现在价格为700元/亩，之后每年递增50元/亩，流转期限统一到2028年，届时每亩租金将达到1700元/亩。然后由该

5、公司再将承包地转包给农业经营大户，实现规模经营。（5）医疗和养老保险优惠政策。为推动村里100%农户搬迁和100%承包地实现流转，嘉兴市制定了优惠的医疗、养老等保险政策。对16周岁以上的农民政府补助1.2万元/人用于参加城镇居民养老保险，16周岁以下政府直接发放补助4000元/人，60周岁以上的农民一次缴纳21374元，可享受175/月的待遇；70岁以上的老人，政府还给予80元/月的养老金。2、嘉善县姚庄镇“宅基地置换城镇住房”操作办法。姚庄镇是嘉善县“两分两换”试点镇，改革以农村住房、农村非住宅房屋和附属物置换城镇房产为重点。目前已完成姚庄镇规划编制和相关置换政策的制定，下一步将进入具体实施

6、阶段。姚庄镇的“宅基地置换城镇住房”采用联体别墅和水平公寓两类。（1）水平公寓置换办法。由政府在姚庄镇镇区统一规划建造住宅小区，全镇4805户统一规划一个1.2平方公里的住宅小区，农民放弃原有住宅和宅基地后，可以置换具有国有土地使用证（划拨）和房屋所有权证的水平公寓房，置换面积为户均180（现有户均住房面积为187，基本上是1：1安置）。农民原有宅基地全部收归政府，多出的建设用地由政府用于二三产业开发。（2）联体别墅置换办法。联体别墅的土地性质仍为集体建设用地，安置标准为占地60(1-2人)、75（3-4人）、85（5人以上）三种户型，低于以往75、110、125的宅基地安置标准（约打7折），

7、实行统一规划设计、统一施工。农民原有宅基地全部收归政府，多出的建设用地由政府用于二三产业开发。（3）对原有房屋和新建房屋实施补助。政府对拆除原有住房及附属物、新建房屋的建房及基础设施等配套建设进行补助。据测算，政府户均补助标准达21-22万元。农户选择水平房置换的，只要自己再拿出1万元就可以入住新房；选择联体别墅置换的，也只要拿出7.6万元就能入住。（4）置换操作过程中存在几个问题。一是新住宅小区建设周转用地指标无法解决。启动用地的指标现在还没有落实。二是整村一起置换与零星置换的矛盾。要实现宅基地复垦必须要求整村一起置换，而实现整村置换有相当的困难。三是农民生产和生活之间的矛盾突出。把全镇农民

8、都集中到镇区，对一些仍然以农业生产为主的农民来说，耕种更不方便了，尤其是一些年纪较大者、刚造新房者和纯农民不愿离开原来村庄。（这个问题可能在湘家荡区域的置换中也存在）（二）苏州统筹城乡发展改革试点情况今年上半年，苏州市到我省嘉兴、义乌等地进行了考察，发现两地正准备开展省一级的统筹城乡综合配套改革试点。回去后，苏州市立即向江苏省委、省政府打报告，要求在苏州开展江苏省的统筹城乡综合配套改革试点。8月份，江苏省委、省政府正式确定苏州为江苏省开展城乡一体化发展综合配套改革试点区。目前，苏州正在开展改革试点的前期调研，各项改革政策措施正在加紧酝酿和起草中。苏州是全国最发达的地区之一，下辖的5个县市全部进

9、入全国综合实力排名前10位。苏州也是统筹城乡发展水平较高的地区，城乡基础设施完善，农民社会保障水平较高，村级集体经济发达，农村新社区建设成效显著，具有良好的基础。考察团一行考察的吴中区横泾街道尧南社区，是由原尧南村和马家村撤并组成的，居住小区按社区的模式统一规划、统一建造，功能配套，服务设施完善，社区服务中心、活动中心、医疗室等一应俱全。同时，该社区还拥有14670的标准厂房，参与横泾街道工业坊二期建设，组建了尧南葡萄股份合作社、物业股份合作社、置业股份合作社、资产股份合作社、横泾街道物业合作总社尧南分社等五大股份合作社，增加了居民的收入。旺山村则是依托原有山水、农业等资源，发挥离上海、苏州比

10、较近的区位优势（苏州市里过去只要20分钟、上海过来也只要1个小时），就地开展生态自然型的新农村建设，重点是发展农业观光、休闲旅游和餐饮业，增加农民收入。2006年人均收入已达15600元。二、嘉兴改革试点工作中的几个特点1、指导非常有力。如嘉兴市委主要领导非常重视改革试点工作，经常听取试点情况汇报，经常到试点乡镇指导工作。又如嘉善县，为推动试点工作的顺利开展，从今年6月份开始，就成立了以县人大常委会副主任、农办主任为组长的指导组，抽调人员组成了16人工作小组，3个多月来到每户农户进行了走访调查，掌握详细情况，制订有针对性的政策。姚庄镇也成立了“两分两换”工作领导小组，并成立规划建设组、政策法规

11、组、征迁组、资金保障组四个工作小组，全力开展试点工作。2、实行统一规划。对于新建的住宅小区，湘家荡区域和姚庄镇都由政府实行统一规划、统一建造，彻底打破了原来的村庄布局，改变了农民自建房屋的传统，实现农民集中居住。如此一来，新住宅小区的公共基础设施和社区服务功能就非常完善。3、实行企业化运作。湘家荡区域的“两分两换”工作由嘉兴市文化名城投资集团有限公司（国有独资企业集团）具体操作，该公司于9月份成功发行了17亿元企业债券，有效解决了改革试点所需启动资金。姚庄镇则新注册成立了嘉善县姚庄新市镇投资开发有限公司，注册资本1亿元，由政府出资。4、补助力度大。嘉兴在推动“两分两换”试点中，对农户原有的住宅

12、和宅基地的补助力度都很大。如在湘家荡区域的试点中，预计要补助30亿元才能完成改革试点，而姚庄镇试点预计要拿出18亿元。5、可节约大量建设用地。嘉兴地区农户原有的宅基地面积都比较大，可置换的空间很大，通过集中安置，可以减少大量的建设用地。如湘家荡区域，通过置换可使每户农户的建设用地由原来的0.9亩（原宅基地面积）减少到0.3亩，每户节约0.6亩。而姚庄镇则由原来的1.3亩减少到0.5亩，每户可节约0.8亩。政府可以将节约的建设土地用于二、三产开发，筹集资金平衡以前的资金支出。三、几点启示嘉兴和苏州根据本地的实际情况，坚持改革创新，因地制宜，走出了一条各具特色的统筹城乡发展之路，探索了一些很好的经

13、验与做法。虽然义乌的改革重点与嘉兴的有所不同，但他们的做法对我们也有不少启示：1、确定改革重点项目。在统筹城乡综合配套改革试点中，嘉兴市明确以“两分两换”，特别是“宅基地置换城镇住房”为重点，任务明确，重点突出，针对性和操作性都比较强。我市的改革试点确定以“两转一保”（即转变农民生产方式、生活方式，实现社会保障一体化）为重点内容，接下来要进一步明确改革的重点项目，举全市之力重点突破，力求在较短时期内取得较大成效。如开展生产生活相分离的改革试点、创新城中村改造模式、农村建设用地流转试点、土地承包权流转的社会保障政策等。2、确立改革试点。在统筹城乡综合配套改革中，嘉兴市在每个县市都确定一个镇为试点

14、，举整个县、整个市的力量推进一个点，在短期内就可以见成效。如湘家荡区域已经有一个比较完整的社区可供参观宣传，嘉善县的姚庄镇也计划年内启动500户、1000套的住房建设，一年内建成可供参观。我市也可以对每项重点改革选择一个或几个点进行试点，集中全市的力量，力求在短内见成效，为全市提供几个可以宣传、可以参观的示范点。3、实行统一规划。嘉兴市对新建住宅小区由政府实行统一规划、统一建造的做法，提高了小区的档次，完善了小区的公共基础设施和社区服务功能。而义乌在以往的旧村改造和新社区建设中，都是以村为单位做规划，由农户自行建造住房，往往造成许多问题。如少批多建、公共配套设施不完善、小区规划与整个区块不协调

15、、建设档次低、村级自主权过大、村干部容易出问题等等。为此，在以后的旧村改造和新社区建设中，特别是建成区100平方公里以内的城中村和镇中村、园中村，一定要破除以往每个村自己作规划的做法，由市里或镇街按照城市社区的标准进行统一规划，有条件地方要实行统一建造，以便公共配套设施能够及时按照标准建设到位。4、加强宣传指导。统筹城乡综合配套改革试点工作任务重、难度大、时间紧，且涉及的部门多，业务技术性强，必须成立专门的指导组，加强对改革试点工作的宣传指导力度。如嘉善县指导组的指导力度就非常大，姚庄镇试点的所有前期调研、政策制订等都由县里的指导组来做。我市也一样，一旦几项重点改革的试点地方定下来，也要抽调骨干力量成立专门的指导组，与镇街一起开展调研、宣传和政策制订等工作，全力以赴推进改革试点，确保在较短的时间取得明显成效。