环境污染第三方治理发展现状及相关建议 20140210

1、环境污染第三方治理发展现状及相关建议目 录一、环境污染第三方治理的概念1二、环境污染第三方治理的运营模式4三、国外环境治理市场化运营现状7四、我国环境污染第三方治理的发展12五、实施环境污染第三方治理存在的问题17六、实施环境污染第三方治理的相关建议18十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。环境污染第三方治理是环境管理制度的重大创新，将我国环境污染治理的政策导向由“谁污染、谁治理” 转变为“污染者付费，专业化治理”，这一方面将促进我国环境治理行业的市场化，另一方面将促进我国环境治理企业的快速发展

2、。一、环境污染第三方治理的概念1.第三方服务的定义及特点第三方服务是指交易双方以外的其他专业机构，以独立身份, 以契约为载体，为交易双方提供附加的专业性增值服务。第三方服务的定义最早出现在1987 年美国海军对物流运输业的市场调查, 随后运用于物流、物业管理、IT 等行业。 第三方服务具有以下特点：独立性：第三方服务商独立于供需双方，与双方之间没有上下游的价值关系和组织上的直属关系。专业性：第三方服务商是具有专业技术能力的公司或机构。契约性：第三方关系受到法律的保护和约束，服务提供商与服务接受方共同在契约的框架内进行活动。增值性：第三方服务商根据客户要求，以较低的成本，为客户提供定制化服务。2

3、.环境治理第三方服务根据第三方服务的定义和特点，环境污染第三方治理是指环保部门和排污企业委托独立的环境服务商进行污染治理，为企业提供专业化服务，为政府提供监管依据。 环境污染治理是污染者需要承担的重要责任。环境污染第三方治理是通过引入市场机制，把排污者的直接责任转化为间接的经济责任，相应的治理任务由专业机构负责，并实行社会化有偿服务、管理和运行，实现环境治理的社会化、市场化和专业化。 实施环境污染第三方治理将实现环境污染治理责任由污染排放者和作为公众法定环境治理受托方的市政部门转移到第三方环境治理企业。同时也体现了环境治理责任转移的集中性原则，即引导污染治理能力不足、不成规模、数量众多的污染产

4、生者将环境污染治理责任转移给专业性的环境污染治理者，使最有能力承担责任的主体承担环境治理责任。3. 环境污染第三方治理应用领域根据环境污染治理设施运营资质许可管理办法，我国环境环境治理设施运营服务分为生活污水、工业废水、除尘脱硫、工业废气、工业固体废物、生活垃圾、自动连续监测七个专业。而根据环境责任不同，上述专业可以分为以下三类：（1）市政型污染源市政型污染源主要是指生活污水（包括污泥）、生活垃圾等，污染者通过付费将环境治理责任转移给政府，政府作为环境治理责任主体选择环境污染第三方服务主体。园区型工业废水也具有市政型的责任特征。（2）独立污染源独立污染源主要是指工业废水、工业废气、畜禽废水、除

5、尘脱硫和工业固体废物等，这类服务中，污染者直接作为环境治理责任的主体，选择环境污染第三方服务主体。（3）环境评估及监测环境评估及监测主要指环境管理部门将其对环境的评估、监测等职能委托给环境第三方服务商，是其环境管理职能的社会化。4. 环境污染第三方治理的优势（1）有利于环保部门监督管理 实施专业化治理，治污责任通过合同方式向环保机构转移和集中，环保部门监管对象大为减少；排污企业与治污企业之间的合同关系会促使双方互相监督，相互制约，避免污染超标排放。 （2）有利于提高治污效率 实行规模化环境治理，可降低治污成本，提高治污效率；治污设施由掌握专业设施、技术及人才的专业治污企业进行运营管理，可推动治

6、污技术改造。 （3）有利于推动环保产业的快速发展 污染治理专业化可以扩大环保企业的经营范围，开拓污染治理设施运营服务的新市场，推动环保产业的快速发展。二、环境污染第三方治理的运营模式目前，环境污染第三方治理主要有委托运营、特许权经营、公私合作伙伴关系等几种运营模式。1.委托运营委托运营是指排污企业将污染治理设施以委托运营合同的形式，交由专业化环境服务公司运营。根据环境治理设施的产权归属不同，委托运营可以分为两种运营模式，一种是适用于新、扩建项目的委托治理服务型，另一种是适用于已建项目的托管运营服务型。委托治理服务型模式下，环境治理企业拥有或者部分拥有环境治理设施的产权，而在托管运营模式下，环境

7、治理企业不拥有产权，只接受排污企业托管，负责其治污设施运营管理。（1）委托治理服务委托治理服务是指排污企业以签订治理合同的方式，委托环境服务公司对新建、扩建的污染治理设施进行融资建设、运营管理、维护及升级改造，并按照合同约定支付污染治理费用。在合同期内，环境服务企业通过专业化运营确保达到合同约定的减排要求，并承担相应的法律责任。如上海化工园区委托苏伊士环境对园区污染治理案的设计、工程施工、调试到建成后的运营管理提供综合有偿服务。（2）托管运营服务托管运营服务是指排污企业以签订托管运营合同的方式，委托环境服务企业对已建的污染治理设施进行运营管理、维护及升级改造等，并按照合同约定支付托管运营费用。

8、在合同期内，环境服务企业通过专业化运营确保达到合同约定的污染减排要求，并承担相应的法律责任。威立雅水务承担的米其林公司位于上海的工业水及废水处理设施运营，包含了运营、维护和设备更新。2.特许经营特许经营是指政府按照有关规定，通过市场竞争机制选择投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务。特许经营包括BOT、TOT、BTO、ROT、BOO等多种运营模式。（1）BOT （建设-营运-移交）BOT模式是指政府部门通过特许权协议，授予签约方承担公共性基础设施项目的投融资、建造、经营和维护，并且签约方可以向设施使用者收取适当费用，由此回收项目投融资、经营和维护成本

9、并获得合理的回报。（2）TOT (移交-运营-移交) TOT模式是指政府通过公开招标方式，向投资者出让已建成的市政公用设施的资产和特许经营权，中标者在合同期内拥有该设施的所有权和经营权，合同期满后将设施无偿移交给政府。采用这种模式的项目包括珠海香洲水质净化厂一期TOT 转让及二期扩建BOT项目等。 （3）BTO（建设-移交-运营）BTO模式是指企业为环境设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府，政府通过授予该企业经营该设施的长期合同，使其通过向用户收费，收回投资并获得合理汇报。BTO 模式适合于有收费权的新建设施，譬如水厂、污水处理厂等终端处理设施。（4）ROT（改扩建-运营-移交

10、）ROT模式是指政府部门将既有设施移交给企业，由后者负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，当约定期限届满后，将全部设施无偿移交给政府部门。ROT 模式适合于需要扩建/改建的环境设施。 （5）BOO（建设-拥有-运营）BOO模式是指企业在政府授予的特许权下投资建设环境设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，除被收回特许经营权，否则该企业将一直拥有并经营该设施。BOO 模式适合于收益不高，需要给投资人提供更多财务激励的新建项目。BOO 模式在国内固废类项目使用较多，如常熟垃圾焚烧项目BOO。3.公私合作伙伴关系（Public-private partnerships）

11、 公私合作伙伴关系（PPP）是指政府部门与其他企业或投资者合资建设和经营公用事业项目。PPP概念在上世纪90年代开始使用，但各国对PPP的界定不同。部分国家PPP的概念仅限于特许权项目，另有部分国家，PPP则包括各种类型的服务外包、公共部门与私营企业之间各种形式的合作。目前，PPP是发达国家公共管理的重要工具。欧洲PPP市场最为发达，澳大利亚、美国、西班牙、德国、法国等发达国家PPP项目的规模和管理水平处于领先地位。 三、国外环境治理市场化运营现状经过长期发展，多数发达国家环境治理都经历了无序市场经营、政府管制等阶段，并通过不同方式实现了环境治理市场化运营，并取得了良好的实际效果。1.部分国家

12、环境治理模式演变（1）英国水务行业治理模式演变目前，英国水务行业实行的是由政府引导、公共管理机构监管、私有水务公司市场化运作、社会团体参与的运行机制。二战前后，英国水务行业水务行业呈现高度分散的格局并拥有超过1000 家的供水实体和大约1400 家排水实体，导致水资源规划非常散乱。上世纪6080年代，英国政府对水务行业进行了重组，全国形成10个地区性水务局，由中央政府统一管理。1989 年，英国开始水务行业市场化，将水务局改组为10 个大型流域性水务公司，提供供排水服务，同时保留部分供水型小型水务公司。1995 年，政府出售水务公司股份，实现水务公司民营化和市场化运营。（2）法国水务行业治理模

13、式演变目前,法国水务行业是在环境设施产权公有的前提下，通过委托经营合同引入私营公司参与水务设施的建设和经营模式。二战前后，为解决工业发展和城市化进程导致的水需求的迅速增长和水污染的急剧恶化，在地方政府负责供水及排水情况下，开始向私营委托部分税务运营业务。1982年分权法案和1992年水法颁布后，水务行业推广委托经营模式，吸引私人资本进入水务行业。经过整合，目前形成以苏伊士、威立雅和萨尔3私营水务公司为主的格局，这3家企业垄断除市镇公有水务公司控制以外所有市场。（3）荷兰水务行业治理模式演变目前，荷兰供水务行业采取的是公有控股和商业运营模式。1854-1920年，荷兰水务行业采用的是完全私有管理

14、模式。1920-1975年，逐步改变为完全市政府管理模式。1975年之后，通过修订相关法律，荷兰水务行业变为水务公司公有制，市场化运营的经营模式。并且在1997年发布文件明确供水特许经营权只能授予国有企业，特许经营权享有者在该特许权相应的区域内垄断供水水务，但工业供水必须引入竞争机制。2.部分国家环境治理行业市场化现状（1）美国环境监测市场化运营美国环境监测是由国家环保局( EPA) 、其他政府部门、民间团体、甚至个人共同完成，采用市场化运作方式。目前，400多个监测站点，主要由专业的第三方商业机构投资运营。 目前美国的环境监测机构主要包括：EPA 所属环境分析实验室：只承担少量的监测任务，主

15、要负责发展分析监测技术、协助质量管理、进行技术指导、解决疑难分析问题、验证新的分析方法及技术等。 其他部门和地方政府环境分析实验室：主要从事特殊项目的分析及本地区的部分常规及应急监测分析任务，很少承担日常的监测分析任务。环境工程单位及环境分析实验室：负责绝大部分样品采集及分析任务。美国政府对商业实验室设立了完整的标准，实验室达到某一级别，可以通过投标等形式获得政府委托的监测项目,其运营受政府监管。（2）法国水务处理设施委托经营管理 法国政府对水务行业拥有专营权，实行“谁污染、谁付费”市场化运营机制。规定工农业废水排放量及污染程度收取费用，达到排放标准不付费；家庭用水水费中增加污水治理费、水资源

16、保护费等，所得资金全部用于水污染治理。各级政府负责相关政策制定及监督、项目立项、水价确定委托企业及水质监测等。目前，法国水务行业主要有三种运营模式，一是地方政府对水务系统直接管理；二是邻近市镇间建立联合经营的水务企业，共同运营；三是地方政府采取委托经营的模式，委托私营企业对供水和污水处理运营管理，并按出租合同和特许合同进行监管。目前，法国全国共约3万个供水和污水处理系统，其中政府直接管理及联合运营的水务设施占供水系统48%、污水系统处理62%，承担全国供水及污水处理量的20%左右；采用委托经营模式的水务设施占供水系统的52%，污水处理系统38%，承担全国供水及污水处理量的80%左右。 根据合同

17、类型不同，法国委托经营可分为承租经营、特许经营、法人经营和代理经营四种。其中承租同经营业务占私营水务市场的60%，特许经营占30%，其他占10%。法国水务行业四种委托经营管理模式比较委托方式特许经营承租经营法人经营代理经营投融资负责方私有水务企业地方政府地方政府地方政府运营负责方私有水务企业私有水务企业地方政府地方政府所有制形式公有公有公有公有管理方私有水务企业私有水务企业私有水务企业私有水务企业委托期限15-30年10-12 年合同合同水价制定合同合同地方政府地方政府、私营企业企业报酬征收用户水费征收用户水费固定收入固定收入/绩效奖金法国水务行业在保持产权公有的基础上，通过引入私营企业提高运

18、营和管理水平，保证了竞争的层次和质量，取得了良好的效果，实现了供水服务质量的提高、供水覆盖率增强、污水处理率提高。这种运营体制也促进了法国环境治理产业和企业的发展，使法国环境服务业在全球都占有领先地位。目前，财富500强中仅有两家专业从事环境服务的企业，分别是法国的威立雅（20092013年）和苏伊士集团（20102013年）。（3）英国：水处理设施市场化经营 英国水务行业实行政府宏观引导、公共管理机构监管、私有水务公司市场化运作模式。环境署负责环境保护监管，水务办公室负责经济和社会监管，23家企业拥有水务经营许可，负责全国供水和水处理服务。英国水务行业市场化改革后取得了良好的效果，主要表现在

19、：水务行业总体绩效提高：水务公司服务质量改善，行业总体绩效明显提高，污水溢流率降低，用户服务逐步完善，用户账单查询和申诉等能够得到及时处理； 饮用水质量提高：2004 年水务公司的供水水质在289 万次检验中达标率为99.88%；环境质量得到改善：污水处理达标率从1990-1991年度的90%提高到2004-2005年度的98.6%；水务行业投资增加：市场化后的1990 年至2005年，水务公司共投资500 亿英镑，年均投资额33 亿英镑，增加了一倍。 （4）美国：城市生活垃圾市场化运营 美国城市生活垃圾处理采用的是市场化运营模式，由市政管理部门委托专业公司对城市生活垃圾进行回收和运输，部分企

20、业拥有垃圾处理设施。 美国固体废物行业共有27082家企业，公共部门占56%，私营公司占44%。私营公司加工处理的固体废物占处理总量的69%，公共部门占废物处理总量的31%。 美国城市生活垃圾采用市场化模式运营促进了不同成分垃圾的分类处理和资源循环再生。垃圾填埋从1980年的89%降为2007年的54%，垃圾资源回收再利用则从1980年的9.6%提高到了2007年的33.4%，垃圾焚烧处理从1980年的1.8%上升到了2007年的12.6%。四、我国环境污染第三方治理的发展1.我国环境治理市场化相关政策2002年12月，住建部发布关于加快市政公用行业市场化进程的意见，提出开放市政公用行业投资建

21、设、运营市场，推进市政公用行业市场化进程。2004年11月，环保总局颁发了环境污染治理设施运营资质许可管理办法，提出对环境污染治理设施实行许可制度，开启了我国环境治理市场化运营模式。此后，国务院、发改委、环保部等部门发布了关于落实科学发展观加强环境保护的决定、关于加强环境污染治理设施运营管理工作的通知、关于加强化工园区环境保护工作的意见等文件，推行环境污染治理社会化、市场化和专业化运营。2013年11月，十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定正式提出在环境保护领域推行环境污染第三方治理。我国环境治理市场化运营相关政策时间部门政策名称相关内容2002住建部关于加快市政公用

22、行业市场化进程的意见建立政府特许经营制度，推进市政公用行业市场化进程2004.11环保总局环境污染治理设施运营资质许可管理办法对环境污染治理设施运营活动实行运营资质许可制度。 2005.12 国务院 关于落实科学发展观加强环境保护的决定 鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营。 2007.6国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知推进污染治理市场化的政策措施，鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营。2007.11环保部关于加强环境污染治理设施运营管理工作的通知推动环境污染治理设施的社会化、市场化和专业化运营。2012.5环保部关于加强化工园区环境保护工作的意见鼓励园区委托

23、有资质的单位对环境污染治理设施进行运营管理。2012.12环保部、发改委、财政部重点区域大气污染防治“十二五”规划探索在脱硝、除尘、挥发性有机物治理等方面开展治理设施社会化运营。2013.7 国务院 常务会议 政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务 2013.11十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。2我国环境污染第三方治理实施现状（1）第三方环境质量监控实施现状近几年，我国部分地区的环境监控已经交由第三方环境检测机构运营，第三方监测已经成为政府监管的有效补充，同时为产业发展提供了服务平台，并取得了良

24、好的效果。部分地区第三方环境质量监控实施情况时间地区实施内容实施效果2009.5江苏泰州污染源监控“第三方运营”监控设施在线率保持在98%以上，实时监控数据准确率达100%。2012.2吐鲁番推行污染源自动监控设施委托运营2012.8山东17地市144个空气质量监测站委托3家单位运营及比对，省市环保部门共同购买符合质量要求的监测数据环境空气质量监测数据准确率达到95%以上。 2013.6福建泉州重点污染源自动监控设施委托专业化运行维护2013.7江苏国(省)控重点污染源自动监控设施应当实施社会化运行，其他污染源自动监控设施鼓励实施社会化运行。2013.8克拉玛依将3座空气质量自动监测系统委托给

25、第三方专业机构维护运营2013.9唐山企业自动监控设施自验收后，全部强制纳入第三方运营管理。（2）我国环境污染第三方治理现状我国环境污染第三方治理的实践开始于本世纪初，并且随着市场化改革的发展，专业化运营服务企业初步获得市场认同。2004年以来，我国持有环境污染治理设施运营资质单位超过2100家。环境污染治理设施专业化、市场化运营在江苏、上海、山东、广东等东部地区得到了较快发展。 部分地区环境治理设施第三方运营情况时间地区实施内容及效果2001上海化学工业区与法国苏伊士集团合作，污水集中处理。2002重庆苏伊士集团与重庆水务在供水、污水处理、污泥干化等领域展开合作。2002浙江运用市场机制推进

26、污染治理产业化。实施第三方运营后，达标排放率达70%90%以上，与污染企业自行运营相比，达标率提高了3050个百分点，运营成本节约了10%20%。2009河北“财政出资、环保委托、社会运营”的管理模式，对24家30万千瓦以上电力企业自动监控脱硫设施装机实施第三方运营。2009.6广东梅山污水处理设施第三方运营。2010重庆长寿化工园区重庆水务与苏伊士集团进行污水处理设施第三方运营。2010.6河南安阳卫生系统污水处理设施实行第三方运营。2010.8常州要求滨江化工区部分企业水污染物防治设施实施第三方运营。目前，我国城镇污水处理设施的社会化运营比例已达50%左右；但工业污染治理设施的社会化运营比

27、例仍相对较低，只有5%左右。 目前，我国成规模的工业第三方环境治理企业较少，主要参与者为国外具有技术和资金实力的公司。如威立雅、联合环境、中法水务等。 主要工业污水处理运营企业及项目 公司 工业污水处理运营项目 规模（万吨/日） 威立雅 米其林、天津经济技术开发区、燕山石化、 鞍钢克虏伯 不详 苏伊士（中法水务） 武汉、上海、重庆工业园区 14 中节能 江西省28 个工业园区 34.5 新加坡联合环境 江苏、广东、山东、河北等省工业园区 66.5 创业环保 宁河现代产业区 2 中电远达 天津渤天化工中水回用，2.3 万邦达 煤化工水处理、中水回用、零排放等项目运营 不详 3.我国环境污染第三方治理实施效果实施市场化运营以来，我国环境污染治理领域在投资、运营、服务质量和环境质量等诸多方面的改善。（1）环境治理投资增加 19982002年，城市环境基础设施建设投资总量仅为2835 亿元，而实施市场化后的20032007年，环境基础设施建设投资总量达到6285 亿元，是之前5年