中国普惠金融体系的构建与最新进展-戴宏伟

1、DOI:10.14110/j ki -37-1059/d.2014.05.0222014 年 5 月理论学刊May 2014第 5 期 总第 243 期Theory JournalNo 5 Ser No 243中国普惠金融体系的构建与最新进展*戴宏伟，随志宽( 中央财经大学经济学院，北京 102206)摘 要普惠金融表达一种公平观念，特别强调对农村地区和弱势群体的金融服务。全面建成小康社会迫切要求我国建立一个多层次、广覆盖、可持续的普惠金融体系。经过长期的探索和实践，我国普惠金融发展状况显著改善，但是依然面临从宏观、中观到微观各个层面的挑战: 宏观层面，法律法规和政策环境不健全; 中观层面，金

2、融基础设施和相关服务不完善; 微观层面，供给主体有待多元化，公益性小额信贷被无视。我国应直面挑战，不断完善法律法规和监管系统; 加强金融基础设施建设; 坚持适度竞争; 拓宽小额信贷资金来源，加快普惠金融体系建设。随着党的十八届三中全会的明确提出，普惠金融得到了社会各界的充分重视，最新发展重点主要表达在村镇银行、互联网金融和小额贷款公司的发展上。关键词普惠金融; 小额信贷; 村镇银行; 互联网金融中图分类号F832 1文献标识码A文章编号1002 3909( 2014) 05 0048 06学习文档 仅供参考农村金融不仅是“三农”问题的重要组成部分，而且是现代农村经济的中心。农村金融一直是我国整

3、个金融体系的薄弱环节，农村地区普遍存在着资金短缺、金融机构功能定位不准确、金融服务供给不足、农民贷款难等问题。农村金融发展滞后加剧了城乡二元结构，扩大了收入差距，影响我国经济可持续发展。加快农村金融发展，解决“三农”问题任重而道远。普惠金融体系的提出为我国解决“三农”问题提供了有益启示。2005 年是“国际小额信贷年”，联合国提出了普惠金融概念，即构建一个全方位、有效惠及社会各个阶层和群体的金融体系。传统金融是“嫌贫爱富”的，而普惠金融则表达了一种公平观念，让每个人都拥有享受金融服务的时机，参与经济建设，并分享到经济发展带来的福祉。普惠金融体系的主要任务是使被传统金融所无视的城乡低收入群体、小

4、微企业、农村地区均可以享受到有效的金融服务，改变大规模弱势群体被排斥在金融服务之外的现状，使社会绝大多数人从金融发展中获益，实现社会的共同富裕。逐步缩小地区发展差距，实现社会经济协调发展，最终实现共同富裕，是社会主义的本质要求。然而，随着改革开放和社会主义建设的不断深化，我国收入差距呈现逐渐扩大趋势。正规农村金融机构服务能力不足，覆盖面低，低收入群体和小微企业只能通过非正规金融途径获得所需金融服务，这部分人或组织通常只能以比较高昂的代价获得有限且不具有可持续性的金融服务，并导致他们陷入贫困的恶性循环当中。党的十八大提出全面建成小康社会的奋斗目标，迫切要求建立与中国国情相适应的普惠金融体系，把被

5、边缘化的群体纳入金融服务范围，将具有可持续发展潜力的小额信贷纳入到正规金融体系中，改善农村地区金融供给不足的状况，推进社会主义新农村建设，着力建立一个多层次、广覆盖、可持续的金融服务体系。一、普惠金融发展的国内外述评国外对于普惠金融的研究起源于 20 世纪 80 年代，随着实践的发展，产生了大量关于普惠金融理论的研究成果。国内则是由焦瑾璞于 2006 年最早出的，相比国外，国内对普惠金融的研究起步较晚，研究成果相对较少。( 一) 国外研究现状1 关于普惠金融方面。普惠金融组织的经营有双重目标，即社会发展目标和财务可持续目标，与传统的仅强调社会目标的补贴贷款机构和仅强调财务学习文档 仅供参考*

6、本文系教育部人文社科项目“经济刺激计划的陷阱、财政风险及其应对策略”( 项目编号: 12YJA790008) 、山东省金融产业优化与区域发展管理协同创新中心课题“金融产业优化支持山东省重点区域经济发展研究”( 项目编号: 2014007) 的阶段性成果。学习文档 仅供参考48学习文档 仅供参考目标的盈利机构有着本质区别，因此普惠金融组织对载体有一定的要求。按照经营目标的差异，普惠金融组织可以分为福利主义和制度主义，这种目标差异主要是程度上的，而不是本质上的。福利主义组织强调普惠金融组织类似于福利机构，制度主义组织则侧重于强调普惠金融组织经营追求可持续性。Marguerate Sobinson

7、认为普惠金融组织应为农民和中小企业设1( P256)计更多有针对性的产品 。Asif Dowla 和 Dipal Barua 等分析了普惠金融组织应具有的社会作2( P36)用 。国外学者如 Mark Schreiner 等通过研究证明，普惠金融组织对提高农民收入、减少农村贫3困、填补农村金融服务的空白具有重要作用。对于普惠金融组织载体，国外普惠金融组织实践主要存在以下四种模式: 正规金融机构模式、非政府组织模式、金融机构和非政府组织紧密联系模式、国家级小额信贷批发基金模式。国外普惠金融的发展逐渐呈现五大趋势: 服务机构和服务内容多元化，服务机构商业化，规模扩大化，服务对象多元化，信4( P1

8、52)贷管理方式多样化。2 关于小额信贷方面。普惠金融的主要实践者是小额信贷，小额信贷以信贷服务帮助低收入者摆脱贫困，这与普惠金融所倡导的理念是一致4( P17 19)的。小额信贷的可持续发展问题一直是学术界关注的重点。Christen，hyne and Vogel 认为，小额信贷可持续发展的判定标准是在没有国际机构、政府和慈善组织提供优惠和帮助的情况下，可以5独立存在并发展。这种判断标准主要是财务上的可持续，然后再从收入和成本角度对小额信贷可持续发展的影响因素进行分析，寻找可持续发展的路径。但也有批评者指出，小额信贷的可持续经营与社会目标有内在矛盾，追求自身利益最大化的商业性小额信贷将导致对

9、社会目标的偏离。20 世纪 60 年代，尤纳斯在孟加拉首先开展了小额信贷，并最终发展成现在的格莱珉银行。随后许多发展中国家也开始开展小额信贷，并逐步实现了制度化经营和可持续性发展，创造了不同的信贷模式。obert Peck Chisten 等充分肯定了小额信贷消除贫困5，的作用。在实践中 小额信贷模式也有许多成功的案例。福利主义小额信贷的成功实践有孟加拉国的格莱珉银行和农村就业支持基金会等。制度主义小额信贷的成功实践有印度尼西亚人民银行小额信贷部、孟加拉社会进步协会和玻利维亚阳光银行等。目前，国外小额信贷的发展趋势主要表现为: 从小额信贷向微型金融转变，即从单一的信贷服务提供者向多元化金融服务

10、者转变; 从福利主义向制度主义转变，即从扶贫性质向商业性质转变。( 二) 国内研究现状1 关于普惠金融方面。近年来，我国学者逐渐关注普惠金融的研究和实践，并取得了一些有价值的成果。杜晓山指出，我国建立的普惠金融体系应该是产权明晰、合理分工、优势互补、竞争适度、监管6。张春清指出，我国的普有效的可持续发展体系惠金融体系建设还存在很多法律、体制、政策、环境7上的问题和困难。国内很多学者通过普惠金融组织的财务数据研究其经营上的可持续性，但发现其运营成本高，财务上很难支持8。姜风旭认为，普惠金融组织的运行应充分发挥市场机制的作用，同时注重公平，注重业务创新、机构创新、制度创新，9。孙少妍提出，普惠金融

11、应走多元深化金融改革化发展模式，而且组织机构形式的创新要配合产品、10。张海峰认为，商业银行在参业务和制度的创新与普惠金融体系建设上要选择合适路径，找准自身位11。杜晓山指出，构建普惠金融置，并注意控制风险体系要求微观上降低金融服务者的交易成本，宏观上12;建立适宜的法律和政策框架政策性、商业性和合作性金融应充分发挥作用，形成合力、功能互补、优势13。郭兴平通叠加，才是普惠金融发展的理想状态过专题调研分析了信息技术对普惠金融体系构建的重要性，他认为电子化金融服务渠道是建立普惠金融14体系的重要突破口。2 关于小额信贷方面。20 世纪 90 年代，杜晓山将小额信贷引入我国，小额信贷经历了扶贫贴息

12、贷款向商业化运作的转变。小额信贷是信贷活动与扶贫项目有机结合的一种特殊的金融扶贫活动，对我国普惠金融体系的建设具有重要的战略意义。目前，我国的小额贷款组织主要有政府和农行扶贫贴息投入资金的小额信贷公司、国际组织和国内公益组织援助的非政府小额信贷和商业性小额贷款公司。针对小额信贷对农村发展的作用，国内学者做了大量研究。何广文等通过实地调查得出小额信贷可以改善农民生产、收入和生活环境状况的结15。杜晓山、孙假设梅认为，小额贷款应主要服务论于低收入群体和弱势群体，并实现自身可持续经16营。杜晓山、刘文璞将为低收入群体提供信贷服务和可持续经营界定为小额信贷标准化的基本标17( P17)。钱水土、乐韵等

13、认为，要实现农村金融改志革的目标，小额信贷组织必须走商业化路线，实现大学习文档 仅供参考49学习文档 仅供参考规模可持续发展。利率市场化是小额信贷覆盖其高贷款额约在七八十万元到一百多万元，有的单笔贷17。款额超过百万，甚至千万，这已不是严格意义上的小昂运营成本，实现可持续经营的内在要求对小额信贷的监管问题，不同学者持有着不同的额贷款，而是小企业贷款。通俗地讲，普惠金融的范观点。Nout Wellin 认为与传统银行相比，小额信贷机畴等于传统金融服务加上小额信贷和小企业金融服1922。构建一个人人平等享受金融服务的普惠金构的风险更大，应对小额信贷进行审慎监管。而杜务晓山、王曙光则认为，遵守审慎监

14、管可能产生较高的成融体系具有重大意义，但却充满了困难和挑战。经本，从而加重小额信贷机构的负担，会扼杀这种有价值过较长时间的探索，我国的小额信贷取得了较快发而又繁荣发展的行业。对从事小额信贷机构应采取不展，但离普惠金融体系的要求和标准仍有差距。我20( P207)。国要建立完善的多层次普惠金融体系，更面临着从同监管政策，总体上应以非审慎性监管为主( 三) 简单述评宏观、中观到微观各个层面的挑战。相当长的一段时间，国内外对普惠金融的研究( 一) 宏观层面: 法律法规和政策环境不健全在操作上等同于小额信贷，在覆盖面上等同于小企我国有关非政府小额信贷的法律法规和监管措业融资或农村金融，直到普惠金融体系

15、的正式提出。施不健全，小额信贷机构法律定位不明确。尽管针对普惠金融的研究，展现的是一个从小额信贷到微对小额贷款机构，国家出台了一系列政策和文件，但型金融，再到普惠金融的研究过程。上述研究对我这些文件均未提升到法律层面; 为了防止系统性金国建立普惠金融体系起到了非常关键的作用。国内融风险，央行规定小额贷款公司不能吸收公众存款，外相关研究大多集中于普惠金融的性质、作用、目缺乏制度性融资渠道，由于法律地位问题又无法享标、功能、监管等，不同的是，国外研究侧重于可行性受相关金融优惠政策，后续资金匮乏; 而监管方面，分析和实践活动的开展，国内研究更侧重于完善金国家对小额贷款机构，尤其是非政府的小额贷款机融

16、基础设施的研究。相比而言，国外普惠金融的理构实行非审慎监管，大部分地区将监管任务交给县论和实践成果较为丰富，而国内研究较多停留在对级人民银行，缺乏相应的专业人才和完善的监管措国外经验的总结上，缺乏对中国模式的可行性分析。施，出现监管盲区。印度安得拉邦小额信贷危机中，二、我国普惠金融发展面临的困境小额信贷机构过度商业化，有关法律法规对消费者普惠金融包括小额信贷及微型金融，但又超越的保护不健全，政府监管不到位，事后地方政府处理了这种以零散金融服务机构为主的模式，强调建立不当，最终使弱势群体的金融服务受到严重伤害。一个完整的金融体系，以小额信贷为核心，并提供存( 二) 中观层面: 金融基础设施和相关

17、服务不完善款、理财、保险、养老金等全功能金融服务。由于我普惠金融体系的中观层面包括金融基础设施、国在普惠金融建设方面缺乏全面可靠的信息，获取信用管理服务、技术支持服务、网络支持组织等。虽相关数据存在难度。根据 2012 年国际扶贫咨询协然经过不断的努力和探索，我国农村金融基础设施商组织( 简称 CGAP) 和世界微型金融日内瓦论坛中建设及相关服务的发展取得了很大进步，但与国外国普惠金融工作组共同发布的中华人民共和国的的基础设施和服务相比，与农业、农村和农民的发展普惠金融状况，自 2005 年推出新的金融政策和监需要相比，与建设社会主义新农村和农村城镇化的管措施以来，我国的普惠金融状况出现显著改

18、善，普要求相比，仍然存在很多不完善的地方。首先，我国惠金融总体水平有所提高，但在基本的商业银行服农村金融结算体系存在支付手段落后、结算网点少、务方面依然存在很大的改善空间，尤其是针对农村结算手段单一和清算滞后等; 其次，信用管理体系建21。设缓慢，由于存量信息不完全、技术水平落后等原贫困人口和小微企业的金融服务小额信贷作为各国普遍认同的解决贫困问题的因，我国尚未建立起完善的农村个人和中小企业征新型工具，是构建普惠金融体系的核心因素。我国信体系，金融机构难以全面掌握农户和企业的信用小额信贷由政府机构、金融机构和民间组织以多种情况。并且农民金融知识匮乏，信用意识较差，金融形式组合，根据孟加拉格莱珉

19、银行模式，并结合我国机构缺乏有效控制信用风险的手段，导致了大量不实际状况开展起来的。按照国际上小额贷款单笔放良贷款; 第三，一个相对成熟的金融体系需要大量金贷额度不高于本国或本地区人均 GDP /GNI 的融服务支持其发展，我国技术支持服务系统和网络2 5 倍的标准，我国小额信贷单笔贷款额不应超过支持系统等在农村金融中的应用相对较少，一般用七八万元人民币，而实际上我国小额贷款公司平均来满足稍高端客户的金融需求，审计、技术咨询服学习文档 仅供参考50学习文档 仅供参考务、评级机构、专业业务网络等中介服务缺位。融体系的构建创造良好的制度环境。有研究说明，( 三) 微观层面: 供给主体有待多元化，公

20、益性小额信贷在正式制度的嵌入程度越高，越有利于其小额信贷被无视24。同时，制定详细的市场准入制组织创新的发展普惠金融的需求主体有贫困人群、农民、中小企度和良好的监管体系，建立统一协调的双层监管机业、城市中低收入者和创业者，需求主体多样化决定制，不仅要对小额信贷机构的财务绩效进行监管，还了供给主体也将呈现出多样化。我国普惠金融体系要对其社会绩效进行监管，鼓励小额信贷机构的健康主要是建立一个多样化、多层次、全面的小额信贷供发展，注重对金融风险的防范和消费者权益的保护。给体系，然后逐步向微型金融阶段过渡，最终跨越到( 二) 加强金融基础设施建设，完善征信系统23。我国小额信贷的供给主体有政积极改善农

21、村地区金融基础设施，加快农村地普惠金融阶段策性银行、农村信用社、村镇银行、小额贷款公司等，区支付结算体系的网络建设，推广网上支付、 银形成了小额信贷的供给机构多元化，供给渠道多样行、 银行等金融工具的应用，提高农村金融服务化的局面，但像抵押、担保、外资银行等参与较少，农的覆盖率和服务水平; 信贷风险已成为制约农村金村地区和城镇地区的低收入群体金融供给仍然不25，要不断完善信用体系融可持续发展的主要障碍足，无法满足不同层次金融市场的需求。建设，实现信息共享，尽快建立一个统一完善的农村福利小额信贷对弱势群体的优惠扶持非常清信用体系，为农村地区营造良好的信用环境; 推广农晰，但这种模式以政府财政资金

22、和扶贫贴息等资金村技术和网络服务，为个人征信系统建设和金融电子来源为主，由于政府支出成本高，效率低，易发生寻化建设提供支撑; 在农村开展金融教育，不仅对金融租行为等缺陷，这种模式不具有可持续发展能力。管理及从业人员，也对金融服务接受者进行教育培因此，小额信贷的主流已逐渐过渡到制度主义小额训，提高普惠金融供给者的管理能力和金融服务的质信贷。近几年，我国商业性制度小额信贷获得快速量，提高金融需求者的道德水平，优化信用环境。发展，而公益性制度主义小额信贷的发展在一定程( 三) 引导多方参与，发展多种模式，构建多层次度上被无视了。小额信贷应该是一个带有社会发展普惠金融体系目标和商业可持续双重价值观的社

23、会产业，过于商从信贷补贴论到金融市场论，农村金融发展经业化的发展有忽略其承担的社会责任和社会发展目历了政府失灵和市场失灵，培育高效率的金融市场标的倾向，容易导致人们对小额信贷的误解和健康26( P137)。以市场仍需要政府、市场和社会多方支持发展势头的逆转，不可防止地影响我国普惠金融体和需求为导向，确定目标客户定位、细分业务是普惠系的有效构建。27。鼓励多种形金融体系持续发展的前提和基础三、我国普惠金融体系构建的路径选择式的金融机构参与到普惠金融体系的建设中，形成传统的金融减贫强调通过赋予资本来减少贫多方参与，多种模式互补发展，构建多层次的普惠金困，而普惠金融更多的是从能力角度出发，通过提供融

24、体系; 注意均衡分配，合理引导资源，特别加强对小额信贷、保险、理财等全方位、多功能的金融服务，农村和城镇低收入及中小企业的金融供给，努力将为贫困人群提供起步资本，使其拥有自我发展的能多样化的需求主体都纳入到普惠金融体系中; 商业力，为贫困人口提供一个综合性的支持体系，使他们性小额信贷注重收益，躲避风险，具有可持续发展的永久性走出贫困。普惠金融体系的构建对我国解决能力，但其对客户的资金要求比较高。小额信贷本“三农”问题，建成小康社会意义重大。目前我国正质上是社会发展和金融经济相融合的产物，其应该处于从小额信贷阶段推进到微型金融阶段，进而实表达社会活动和经济活动两者的特性。我国应均衡现普惠金融的关

25、键阶段，需要政府、市场和社会多方发展商业性小额信贷和公益性小额信贷，在坚持商积极参与和配合。业可持续的基础上，加强对公益性小额信贷这一( 一) 完善法律法规和监管系统，为普惠金融发“短板”的支持力度，推动普惠金融体系健全发展。展营造良好的宏观环境( 四) 坚持适度竞争，稳步有序健康发展完善的法律法规和监管系统是发展普惠金融的在现有政策基础上，始终坚定不移地推动小额学习文档 仅供参考前提。我国应特别加强农村普惠金融相关法律法规建设，明确普惠金融的主体和职责，明确小额信贷机构的法律地位，解决小贷公司的身份问题，为普惠金信贷和普惠金融的发展。适当放宽小额贷款机构的市场准入，本着全面覆盖、布局合理的原

26、则，通过适度竞争，淘汰一部分无法适应市场环境的金融企业，学习文档 仅供参考51学习文档 仅供参考保证小贷机构整体经营的可持续性，不断提高普惠金融服务的质量。近几年，我国小额信贷进入快速发展阶段，但市场化程度不够，发展深度不足，商业性机构发展不到位、公益性机构发展政策缺失，成为我国建设普惠金融体系面临的严峻问题。我国应注意把握小额信贷发展的节奏，稳定与健康并重，适度22。竞争，注意行业发展的健康和监管的有效( 五) 拓宽小额信贷资金来源，促进长效、可持续发展由于我国小额贷款公司不能吸收存款，只能依靠自有资金发放贷款，随着小额信贷的不断开展和信贷环境的相对宽松，市场竞争加剧，小额贷款公司的利润空间

27、逐渐缩小，由于缺乏有效的资金来源，发展前景堪忧。发展小额信贷应拓宽资金来源，建立长效机制，促进其可持续发展。譬如，通过金融创新，推动小额贷款公司与大型金融机构的合作，将小额贷款公司的网络优势与金融机构的资金优势有机28。同时，合理引导民间资金参与小额信贷业整合务，鼓励民间融资机构加入到普惠金融体系中来。四、我国普惠金融发展的最新进展党的十八届三中全会明确提出发展普惠金融，这标志着普惠金融在我国进入了一个全新的发展阶段。在新技术、金融机构创新、监管放松等多重因素的推动下，近些年我国普惠金融机构和业务发展迅速，其中最具代表性的有互联网金融、村镇银行和小额贷款公司。( 一) 互联网金融迅速崛起201

28、3 年互联网金融开启了一场金融业务模式的变革，给传统金融机构带来巨大挑战。第三方支付、P2P 网络信贷、众筹融资等新兴网络金融机构迅速崛起，业务范围包括了支付结算、投资融资、财务管理等。公开透明、大众参与使得互联网金融有着与生俱来的普惠性，互联网金融为我国普惠金融的发展提供了新的机遇与平台。互联网金融并不是仅仅把金融产品移到互联网平台上，改变销售渠道，而是用先进的网络技术来降低信息不对称和金融服务成本，改进服务效率，扩大金融服务的覆盖面，拓展金融服务边界。其把互联网作为资源，以大数据、云计算为基础。金融业是典型的数据驱动行业，互联网金融环境中，数据成为金融服务的核心资产，对传统客户关系产生了重大影响。虽然互联网金融目前仍处于发展阶段，尚未形成成熟模式，但互联网金融为金融体系带来了鲶鱼效应，以其平等、开放、透明的精神改