新常态下块状经济地区城乡转型发展策略研究以浙江玉环为例

1、2000人432529468，潛限试！尤其是随着“新常态”阶段的到来，以往基于城镇大开发背景下的块状正着空间资源紧缺、城市产业层次偏低、人口吸引能力下降等严峻问题。以城乡规划的视角来看，必须首先从空间发展路径着眼，扭转以往块状驱动下空间组织模式的弊病。本文以浙江省玉环县为例，对块状地区的城乡规划空间策略予以研究，以期提出诸类地区在“新常态”下的规划新范式。2研究区概况玉环县位于东经 12105381213229，北纬 280132281924，隶属于浙江省台州市，是全国 13 个海岛县（市、区）之一，位于浙江东南沿海、黄金海岸线中部，距宁波、福州、诸港均在 180 海里之内，区位条件比较优越。

2、玉环县由半岛、玉环本岛和 135 个岛屿组成，陆地面积 378 平方公里，海域面积 1900 多平方公里，下辖 9 镇3 乡。2012 年末，玉环县户籍人口总数 42.55 万人。2013 年，玉环县实现生产总值 400.47亿元，人均地区生产总值 93834 元，财政总收入 60.01 亿元，城镇居民人均可支配收入 44081最具综合实力中小城市百强评选中名列第 30 位。元，玉环县共有工业企业 11879 家，其中公司 2692 家，合作企业 2518 家，规模企业 629 家，超亿元企业 116 家打造先进特色业基地目标，玉环形成了汽摩配、阀门水暖、金属制品、家具、眼镜配件、药械包装、机

3、床等特色产业集群，机械装备、海洋生化、新能源等新兴产业迅速发展，成为浙江省重要的业基地，先后被授予阀门之都、汽车零部件产业基地、新古典家具精品生产（采购）基地、欧式古典家具生产基地等 10 大国字号区域品牌。玉环图 1 玉环县位置及浙江温台地区城镇体系结构图3“新常态”下玉环城镇发展的主要问题3.1 建设发展模式仍显粗放，县域建设未成空间合力玉环依然处于道路等基础设施建设为主的阶段，城乡建设的规模、速度与特色、品位还不能有效兼顾，现有建设模式仍制约着城乡建设的发展。图 2 玉环重点建设项目投资在各领域分布比重2011-2013 年全县重点建设项目投资额约 135 亿元，其通和基础设施建设占到

4、40%，事业类和公共服务类分别仅占 14%和 6%，几乎没有涉及环境建设和城市特色塑造的重点项目。图 3 玉环重点建设项目数量在各片区分布比重在“诸侯”的惯性影响下，几块仍有各自完善的倾向，玉环新城建设中缺乏对县域人口、空间集聚有明显拉动的项目，发展动力被耗散。在 2011-2013 全县 84 个重点建设项目中，布置在玉环新城的仅 19 个，尤其缺乏县级的公服配套项目。3.2 城市生活品质有待提升，对高端吸引力不足原有发展模式导致玉环老城地窄人稠、消费层次低下，缺少大型超市、商业综合体等高端商业服务设施。大部分外来人口的消费主要是在工业区内解决。如下陡门工业区的外来务工聚居在下陡门旧村村舍中

5、，自发形成零售店、小吃店、路边摊等低端商业设施。玉环新城建设目前以基础设施先行，以产业商贸配套为主要功能，生活服务性设施严重不足，直接影响现阶段的城市生活品质和综合服务水平，使得新城聚集人气尚需时日。老城消费低端新城基础设施先行新城服务配套不足图 4 玉环县城市建设情况统计数据表明，在“”日渐消失的同时，玉环对高端的吸引同样不容乐观。2013 年玉环县举办各类交流活动，共推出岗位 10276 个，而接待人数仅 3850 人。2013年接收年高校毕业生1133 份，签订高校毕业生就业协议书仅只有 636 份。3.3 土地利用效率仍待提升，城市存量改造亟待创新与相比，玉环产业用地地均产出还有大步提

6、升的空间。玉环工业园区平均产出水平 36 亿元/平方公里。上海“十一五”期间工业区土地产出门槛为 60 亿元/平方公里，玉环仅大开发区能达到。与国内领先园区苏州工业园工业用地产出 200 亿元/平方公里相比，更是相距甚远。玉环老城更新改造对城市发展提升意义，但在相关配套善和制度创新不足仍是“疏”重于“导”，执行阻力较大。至 2014 年全县共完成拆违背景下，当前在733.54 万平方米，其中旧住宅区 128 万平方米、城中村 74.28 万平方米、旧厂区 127.58 万平方米。在更新改造中主要采取以市场为主导的大规模拆建的城市更新模式，其后果是城市空间容量大幅提高，导致老城超负荷运行，而城市

7、面貌也未能在更新改造中得到协调与改善。同时，高强度的开发导致城市住房供过于求，在整体放缓甚至下行的情况下，即使在未来较长一段时间内也难以全部消化，这种缺乏和引导的更新改造行为也会给房地产市场带来一定的冲击。3.4 交通条件未得根本，市政设施配套不足“外不畅，内不快”的交通问题尚未完全。缺乏与城市空间特征相一致的综合交通体系，干道路网 X 型布局使得港北港南两城区受制于漩门瓶颈；港口集疏运网络尚未形成，货运交通缺乏组织对产业发展的支撑不足；城乡公共交通尚处于起步期，场站设施和公交车辆投入不足；城关区停车供需突出，主要体现在配建停车不足、路边占道停车多和停车管理滞后等问题。淡水和能源设施供应不足。

8、水资源总量较低，可用优质水对外依存度大，城市集中供水设施规模普遍较小；管道气化率偏低，燃气供气多，缺乏统一的管理和调度，安全隐患多。污水治理、环卫设施布局问题严峻。工业污水排放带来的水体污染问题较为严重；环境卫生机械化作业水平低，中转站、公厕缺少，收集转运系统不健全。图 5 玉环县现状主要交通问题3.5 城市特色塑造缺乏重视，海岛、渔民不突出玉环的自然景观丰富而独特，山、海、岛、岸线、海湾、滩涂湿地等各具特色，但城市建设与自然环境脱离，对海景、山景，资源梳理和景观价值挖掘明显不够，整体未能形成海岛特色，成为城市的靓丽名片和竞争品牌。近年来玉环城市迅速扩张，向海洋要地，填海用地多用于发展生产功能

9、，受传统观念和固有建设理念的影响，海滨仍属于城市的背面，部分沿海区域和岸线建设以功能开发为主，缺乏个性特色，坎门渔港等滨海岸线的生活休闲功能未得到有效开发，海洋渔业、渔民未能充分展现。图 6 现状海岛特色资源利用情况与此同时，快速的空间拓展与新建使得原有的小城镇面貌正在被打破，尤其在趋同的设计方案与近乎标准模板化的建设模式下，新的城市特色并未相应形成，致使缺少与其他城市、地区的特色识别与吸引竞争。尤其是海岛以北的镇东西大街历史街区和历史资源的保护、利用也未能形成明显效果，古镇肌理有待进一步梳理，传统也需要延续和展现的舞台。整合优化自然资源与人文资源，使玉环从背海到临海发展是将来城市特色塑造工作

10、的重点。图 7 玉环县域总体规划（2006-2020）风景名胜区与旅游规划图3.6 城市管理模式有待创新，拓展融资仍需努力目前，玉环撤县设市已经省转报至，这意味着在的将来，玉环就很可能在行政架构上实现从县城向中等城市的转变。相应的，玉环的城市管理也应及时跟上发展的变化和需要，改变过去县城式的管理模式。但从“十二五”期间的某些现象来看，城市发展重建设轻管理的情况仍未得到根本改变，城市管理还比较落后，化管理水平不高，以城乡接合部为主的城市环境整治工作还有待加强，城镇社区发展还不够成熟，交通市政等公用设施的管理、养护问题时有发生。城市管理资金投入不足，长效管理机制尚待加强。城乡建设仍然处在直接投资为

11、主的建设阶段，民营资本优势未得到很发挥。近年来，由拨款建设项目的投入与财政收入的缺口逐渐变大，财政也日渐增加。融资多元化局面尚未完全形成，目前城乡建设项目资金主要依赖拨款和银行贷款，自行解决的相对减少，筹措资金的能力略显不足。图 8 玉环县近年城乡建设资金利用情况“十三五”时期是深入贯彻落实、三中全会精神，全面深化，进一步提升的五年。随着新型城镇化理念的提出、“新常态”阶段的到来、以及我县向“海上都市、美丽玉环”建设目标的迈进，可以预见，“十三五”期间玉环从发展的理念、模式到动力、路径，都将进入一个全面转型升级期。作为宏观调控的重要抓手之一，规划也应紧随形势变化，及时调整思路，创新理念，优化机

12、制。为此，我们主要从城乡建设的角度出发，结合当前玉环发展的和问题，就做好“十三五”期间的规划引导提出如下建议。4当前玉环空间规划的和应对思路4.1新常态下，城市发展动力、路径转变的2014 年工作会议指出，我国发展已经进入新常态，“中高速、优结构、新动力、多”是今后发展的主要特征。而就在 2013 年，玉环的人均 GDP了 15000大关。按照 H里提出的工业化规律，玉环正处于工业化挺进的关键阶段。哈佛大学的城市学教授（Edward Glaeser）在城市的胜利（Triumph of the city）一书中提出，工业的城市发展模式是“人跟随产业（people followbusiness）”

13、，产业是吸引的第一要素，产业的引进成为城市发展的重点；而进入后工业化，则转变成了“产业跟随人（business follow people）”，谁能通过环境、设施、配套、服务的打造，吸引高素质的，谁就能吸引到与之相配的产业。所以，如果说在过去阶段城市发展的首要工作是招商引资，那么今后则招才引智。如何依靠人力资本质量和技术进步，使得创新成为驱动城市发展的新引擎，保持增长的持续动力是玉环的新。4.2 优化城市空间结构，打破块状低效模式的原有“块状”的发展模式导致了玉环县域的均质化发展，在空间结构上表现为城镇无序蔓延和中心体系不明显。大部分城镇已陷入“产业层级低端劳动力素质偏低环境品质不佳服务提升乏

14、力”的低效循环过程中。图 9 现有城镇建设发展陷入低效循环在当前形势和土地资源瓶颈的约束下，要摆脱这种发展惯性，必须优化城市空间结构，提升城市空间品质。一方面，在县域层面，按照城市总体规划确定的“一城、两区、两翼、两小镇、多点”的整体空间结构，遏制蔓延式增长，集中建设重点地区，避免因分散建设而耗散动力。另一方面，内部，以提供更高品质的公共服务为抓手，有序有重点地推进空间品质提升，形成服务集中、集聚的规模化效应，进而加快全县城心体系的形成与完善，提高城市运行效率。4.3 城乡规划和建设管理的思维及制度落后带来的新型城镇化的提出和向现代城市的转型给玉环的城乡规划与建管模式带来了新的。长期以来玉环对

15、规划编制工作十分重视，已有规划覆盖的范围和品类已较丰厚，规划编制单位的水平也普遍较高。但在新型城镇化的要求下，规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，这就要求规划建设管理要及时转变观念，顺应城市发展阶段，建立起思维，在规划中正确把握发展和保护的平衡，将工作重点朝结构规划、存量规划、提质规划等方向转型，探索符合新发展阶段需求和现代城市建设要求的规划管理新机制、新。尤其是要加强城市规划与土地利用规划、主体功能区规划、交通规划、环境规划等的衔接，理顺玉环的空间规划管理体系，必须在各类规划的化管理、规划成果的实施与评估等方面建立长效的管理机制，保证规划的连续性。4.4 空间规划思路

16、资源于中产生价值。在当今以区域竞合为主要形式的全球化，资源要素（包括资本、劳动力、技术、市场）的及其相互作用是带动地区发展的根本动力。从这一原理出发，畅通通道、搭建平台、汇聚动力是地区发展的三个基本步骤。通道决定着资源的成本，平台影响着资源作用的效率，因此拓宽通道、打造平台对动力的形成放大起着关键性作用。在“十二五”期间，玉环已经将大部分的重点建设投资都用于“通道”上，其效应也将在“十三五”期间逐步凸显出来。因此，“十三五”要在巩固“通道”的基础上，更加重视“平台”的搭建，使发展机遇有所凭寄，使发展动力有所承载。也就是说，在全面深化、新型城镇化、新常态、撤县设市等种种内外机遇和的综合影响下，玉

17、环今后开始也将进入到建设发展的“新常态”以往低效的、规模扩张的块状模式必须被改变，今后可能不再会进行大规模的开发建设，而是从“扩容”转向“提质”，从做“量”转向做“精”，通过提升城市建设质量和环境品质来吸引，迈入城镇化与工业化良性互动、发展动力换挡提速的崭新阶段。图 10 “通道平台动力”的发展机制效应需要注意的是，畅通通道、搭建平台、汇聚动力三者都是城乡建设规划必须兼顾的方面，只是玉环城市发展阶段和内外环境的变化决定了“十三五”期间的重点工作是搭建有效地利用外部机遇的平台。再长期以来和“十二五”期间所的问题和不足，“十三五”城乡建设要从如下方面深入开展工作：一是开展全域空间管制，按照新型城镇

18、化的要求划定保护和城市扩张的边界，明确重点发展空间，引导城市建设和产业发展有序布局；二是加强城市塑形提质，抓住漩门二期和几个重点既有城镇，通过新建和改造提升城市功能，打破块状的均质模式，培育完善城心体系（尤其是商业、服务体系）；三是塑造城市特色，将其作为玉环长远发展的战略性举措，以旅游和发展为导向，在保护自然和历史人文资源的同时，做好资源价值挖掘和开发；四是明确各类城市设施的发展策略，交通、公共服务和市政公用设施，在落实前述三项规划意图的前提下，对“十三五”乃至更长时期内各类设施的空间布局和建设策略形成原则性。5玉环新时期城乡转型发展策略5.1 以空间管制为抓手，加强分级引导5.1.1严格，锚

19、定基本结构在城市总体规划所明确的空间结构基础上，结合其他规划，将具有价值的山体、岸线、生物栖息地、水源地、海岛和永久基本农田等划入基本线，永久性严禁开发。根据近期重点建设空间和主要项目安排，确五年内玉环的城市增长边界。“十三五”期间，鼓励各项建设向城市增长边界范围内集中，并在原则上不城市增长边界限定的建设用地总规模。图 11 基本线和城市增长边界空间示意图5.1.2明确重点空间，引导发展“十三五”期间，将漩门二期、海洋转型升级示范区和干港工业城列入重点建设空间，作为提升城镇化发展质量、推动产业转型升级、展现空间建设形象的重要平台。将玉城、坎门、列入重点优化空间，通过产业“退二进三”和多元化的更

20、新改造，提升城市形象和服务功能。将芦浦和漩门三期作为“十三五”期间主要的弹性空间，以应对五年内不确定的项目机遇和建设需求，对其使用条件设置相应门槛，施行限制性开发管制。将海山、鸡山、大鹿岛、漩门湾湿地公园和有特色的乡村地区（如芳斗山）置于城市增长边界之外，通过专项规划引导保护、开发和建设。图 12 基本线、城市增长边界及重点管控地区示意图5.1.3优化产业布局，提升发展质量以漩门二期为重点打造生产性服务业配套平台，提供面向温台地区和玉环本地企业的商务办公、商贸会展、研发设计、金融保险、企业孵化等服务功能。将漩门二期作为“十三五”期间外来项目落地和县级商贸服务设施部署的优先选择区，充分发挥平台集

21、聚效应。加快东翼滨海产业带建设，作为“十三五”期间老城产业转移置换的集聚目的地。以沙门滨港工业城二期和干港工业城为重点，完善基础设施配套，重点补充物流、银行、中介、餐饮等服务性功能，加强园镇联动和环境整治。以玉城为重点推动既有城镇产业“退二进三”。逐步推进对城区现有的低效率、高污染工业小区和家庭工厂的改造，在海洋转型升级示范区优先安排汽摩组团、机电组团、高新技术组团等工业项目，同时加强对汽摩园、机电园的规划引导，促进产业置换和集约发展。完善玉城、等城镇的商业中心布局，引入一批大中型商业设施，完善城乡商贸物流体系。结合更新改造和对城区闲置空间的盘活，培育扶持一批增值快、就业广、适应强、有税收、有

22、环保、有形象的都市型产业。择机扩大大港区开发。依托沿海高速公路、对台直航、图 13 玉环产业布局规划图一类口岸、保税仓库等条件，进一步通过“陆港联动”完善港口功能，提高港口竞争力。5.2 以塑形提质为重点，全面提升城市功能5.2.1大力建设漩门二期将漩门二期作为全县“十三五”期间建设投资的重点，引导城市空间结构优化，集中提升城市功能品质，展现玉环空间建设形象。优先布置具有县级影响力的公共服务设施，继续推进、博物馆、体育中心、馆、职业学校、新城九年一贯制学校、专科医院等项目的建设。重点加强产业配套服务功能和高新产业园区建设。高度重视环境保护，开展维护、景观改造提升工程，结合污水处理、河道开挖和水

23、系整治提升玉环湖水质，继续推进湿地公园保护开发、环湖景观建设，打造绿色低碳发展示范平台。加快与玉城、楚门、等的通道建设，提高各城市片区间的交通度。图 13 “十三五”漩门二期重点建设项目示意图5.2.2逐步改造既有城镇遵循以人为本、谨慎更新的原则，有序推动玉城、坎门、沙门、干江等既有城镇的功能完善和品质提升。将玉城打造成为“繁荣活力的特色商业休闲区、精致宜人的山水小城生活区、彰显海岛特色的记忆体验区”，结合、沙门、干江等区的发展特质发展宜居、商业、旅游、生产性服务等功能，对周边乡村和工业园区形成辐射影响力。重点补充公共服务设施和绿地开放空间，完善基础设施配套，提升服务质量和环境品质。以保护城市

24、传统风貌和尊重居愿为前提，提供多样化的更新改造模式选择。对玉城地区谨慎拆除重建，适时综合整治，鼓励功能改变，按需保留维护，对其他区以综合整治为主。以重要节点和已成熟地块为抓手推动更新改造。加快玉城 60 号地块的开发建设，推动下陡门工业区的整体改造，引导商业和 2.5 产业发展。5.2.3完善综合交通体系，匹配城市空间结构择机启动大至温州（洞头县）第二通道的方案研究。着力整合县域交通体系继续建设完善“四纵五连一环岛”路网格局，构建与空间结构相适应的道路网络。在“十三五”期间重点建设区域通设施，继续加快推进甬台温沿海高速公路复线、温岭泽国至大疏港公路（228 国道）等对外交通工程建设，推进沙岙至

25、公路、漩门二期与漩门三期连接线、226 省道复线与疏港公路连接线、226 省道复线改建等工程，加强县域各组团之间的交通。尽快开展可行性研究，结合漩门三期的围垦选址建设漩门头至坎门的快速通道。积极开辟玉城、璇门二期与其他地区的快速公交线路，推动城乡公交。积极推进城区交通梳理以长兴路、长康路、南路为重点，优化线性商业设施布局，梳理背街小巷，规范支路街巷停车秩序。继续完善老城区停车供应系统，推进老小区地下停车场建设，新建改建一批停车场。图 14 玉环公路路网结构规划图5.2.4加强公服公建配套，明确设施布局原则明确不同类型设施的布局重点，提升型设施优先布置在漩门二期，普及型设施重点他地区补充。优先保

26、障博物馆、科学馆等县级服务设施建设，提升城市发展质量。积极优化卫生设施布局，新建玉环县公共卫生服务中心，推动乡镇级卫生设施迁建。重点完善教育设施配套，发挥职业教育优势，着力补充初中、小学教育设施，高度重视职业教育设施建设。积极开展保障房建设，尤其做好廉租房的建设和管理，按园区的原则重点向沙门、干江布局，做好产城融合发展。高度重视水资源和能源安全，重点保障楠溪江引水工程和 500千伏玉环至乐清输电线路（玉环段）工程供电工程的顺利推进。建议借鉴经验，开展相关研究，利用海湾修建大型蓄水库，以加强供水保障能力。探索开发潮汐能和风能资源。切实狠抓环卫设施建设，以新建设施调整布局，以改旧出新改变面貌，不断

27、提升城乡环卫保障能力，积极推进收集，扩大对城市废弃物的无害化综合利用。继续完善保障城市安环境的基础设施系统，加快城区综合和污水处理设施建设。5.3 以旅游为导向，积极塑造城市特色5.3.1强化城市特色研究和规划引导尽快启动玉环总体城市设计的编制，从整体层面强化景观轴带、历史、滨水空间、绿道节点等特色地区的识别和引导，从山水格局、空间景观、形态、城市色彩、设施配置等方面提出更为细致的规划建设管控要求，保证今后的开发建设与原有城市自然人文特征相协调。5.3.2保护和挖掘地方历史以东西街历史街区为重点，依托其他文保，积极挖掘历史资源价值。通过引导与市场相结合的模式，借助活化利用、历史场景复原、民间藏馆建设等再次展现，并重新发挥其功能价值，成为弘扬玉环历史的重要场所和历史旅游景点。以坎门