高速公路项目建设全过程跟踪审计研究与探讨

1、高速公路项目建设全过程跟踪审计研究与探讨 赵华 杨自拱   （湖南省高速公路管理局  长沙 410001） 【摘要】  当前，我国高速公路建设正处于快速发展时期，高速公路建设项目具有投资大、工期长、环节多、涉及面广等特点，因此，对高速公路项目建设审计尤为重要。事实表明，传统的事后审计，在有效控制项目建设投资、提高项目建设效益方面存在一定局限性。国际上现普遍推行对建设项目全过程的跟踪审计，已取得较理想的效果。本文就我国高速公路项目建设全过程跟踪审计进行了分析研究，以期推动高速公路项目建设审计工作的进一步改进、发展和完善。【关键词】 高速

2、公路项目建设  跟踪审计 研究与探讨  一、中国高速公路建设发展的良好势态与审计服务高速公路面临的新课题中国过去十几年来基础设施，尤其是交通基础设施发展取得了举世瞩目的成就。20多年前，中国的高速公路一米都没有。至2005年，中国高速公路总里程达到4.1万公里， 2006年末，达4.5万公里，2008年底达6.03万公里，创造了世界高速公路发展的奇迹。高速公路里程数仅次于美国，稳居世界第二。高速公路的建设和发展是国家经济发展水平的风向标，加快高速公路建设是中国经济社会发展的需要。中国高速公路行业正处在产业的扩张期，正面临着持续繁荣的契机：（1）随着国民经济的快速发展，物流、

3、人流大幅度增加，提高运输效率、降低运输成本的要求日益迫切。到目前为止中国所修建的高速公路仅满足了所需高速公路的30%多。需求仍然迫切。（2）为抵御全球性金融危机对我国的不利影响，2008年底，国家开始实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台十项扩大内需、促进经济增长的措施,到2010年底中央财政将投资4万亿元。在十项措施中，有三项措施与交通运输密切相关。而交通运输部的规划是，2009和2010年继续保持基础设施的建设力度，特别是加大高速公路和农村公路的建设，力争2009和2010年交通固定资产投资规模年均达到1万亿元水平。中国现行高速公路项目建设的经济监督控制多以内部审计（包括地方政府审计

4、部门）为主，但内部审计有一定的局限性：（1）内部审计部门缺乏独立性，审计作用的发挥客观上受到限制；（2）现阶段内部审计人员大部分存在着专业知识不全面、实际建设审计经验不足等缺陷，缺乏建设项目审计必需的，同时具备财务和工程技术两方面知识的复合型人才，分析、解决和处理问题的能力已很难适应项目审计的发展要求。（3）大多采用传统的事后结（决）算审计方式，即便名义上是跟踪审计，但大多效果不明显。投资控制在实际工作中显得被动和滞后。项目建设中造成的损失浪费情况，只能是秋后算帐，难以挽回。因为包括审计工作在内的监督管理不能及时到位，容易导致高速公路建设过程可能存在如下的主要问题及风险：1、项目的可行性研究不

5、是十分科学、完整、严密及独立。在可行性研究中，环境影响评价、财务评价、国民经济评价、社会评价、风险分析的力度和深度不够，缺乏一套完整科学的论证。政府或领导意愿往往影响了论证的科学性和严肃性，客观上左右了论证结果。容易造成项目建成后实际经济效益达不到预期的要求，浪费了国家宝贵的投资资源。2、项目设计有可能相对粗糙。设计方案和设计标准的确定缺乏多套优化比选和十分严谨、科学细致的论证，技术和经济分离，没有充分发挥设计挖潜有效控制投资的作用。部分工程内容甚至存在着“边设计”、 “边修改”、“边施工”的三边现象，容易造成实际施工变更内容多，实际工程量变化大。设计质量（隐患）问题客观上成为了预算超概算、结

6、算超预算的祸病源头。3、一些招投标过程缺乏十分有效监督。暗箱操作，串标围标现象不能完全杜绝，个人、组织违纪、违法行为时有发生。4、工程材料设备采购缺乏十分有效监管。采购价格虚高、质量达不到设计要求并造成损失的情况时有发生。部分业主单位管理人员明为推荐材料设备，实为强制选用，材料设备采购环节成为了部分人谋取个人私利的重要环节。5、设计变更随意性存在可能。设计变更缺乏多方案比选和优化，变更前不做经济效益分析，盲目提高建设标准，没有平衡好技术先进和经济可行的关系。设计阶段缺乏工程造价人员的真正参与，投资管理让位于技术管理，争取对已有利的设计变更成为了施工单位赚取超额利润的主要手段。设计变更的管理者很

7、容易成为了施工单位主要的公关对象，在此过程中甚至容易引发各方共同炮制的虚假变更，违法乱纪行为、损失浪费情况不能完全禁绝。6、工程管理没有完全到位。业主随意指定分包或分割工程为个人和小集团谋取利益的事时有发生，事实上的工程挂靠、层层转分包的情况，成为工程质量下降、工程进度严重滞后的一个直接原因，给项目带来了巨大直接和间接的经济损失。7、合同管理欠规范。合同管理过程中缺乏专业指导和有效监督，违背招投标文件、投标承诺和合同条款多支付工程款的情况时有发生，有时甚至出现部分工程内容重复计量的情况。8、征地拆迁资金管理不严，使用不实，存在着截留、挪用、转移，甚至虚报冒领情况。 所有这些，都使得高速公路建设

8、全过程跟踪审计显得十分必要和需要。二、高速公路项目建设全过程跟踪审计的必要性分析1、跟踪审计是项目建设管理模式国际接轨的需要，有利于中国高速公路建设和管理水平的提高全过程工程咨询服务是国际上通行的项目管理模式，其先进性、科学性已得到了实践的检验。中国的工程咨询行业目前正快速地与国际接轨：监理制的成功引入开创了建设项目管理的新模式，提高了建设项目管理的水平和质量。监理制的引入不但没有弱化项目法人单位的管理，反而使整个行业的项目管理有了质的飞跃，使建设项目的资金、进度和质量得到了较好的控制。国内的一些大中型建设项目已开始引入跟踪审计，跟踪审计使建设单位得到了既可节省很多精力，又可控制造价的诸多实惠

9、，正越来越受到建设单位的欢迎与认可。如某些大型国有电力企业，将建设项目管理的大部分具体事务都委托给了市场中介机构，管理理念是“小监理、大咨询”，充分发挥监理和其它中介机构的专业优势，实现项目管理目标。其执行效果，在例行的内外部审计中都得到了良好的评价。国际、国内的成功案例对中国高速公路建设全过程跟踪审计具有很好的借鉴作用：跟踪审计利用社会中介审计人员的力量可以实行第三方监督，从而对工程监理形成一定程度的制约；引入跟踪审计后，业主也可以增加一个意见来源，不至于被监理和施工单位的意见所左右，有利于提高工程决策水平；引入跟踪审计后，有利于建设项目总体目标的实现，有效阻止 “三超”现象（概算超估算，预

10、算超概算,决算超预算）的频繁出现。2、跟踪审计有利于监督制约机制的进一步完善，从源头上遏制工程建设领域的腐败，会对廉政建设产生积极的作用事后的惩处是必要的，但更重要的是事前的防范、事中的控制。完善制度的设计（好的制度可以使好人不致变坏、坏人不致更坏）、公开有效监督机制的建立是根本。跟踪审计是一种全过程的审计，其审计关口前移、全程监控方式可极大发挥预防、监督的作用，有助于控制项目腐败的目标的实现。3、跟踪审计便于缩小与国家审计的差距，有利于降低或化解高速公路建设管理各方的审计风险（ 1）高速公路建设将是国家审计机关今后进行审计监督的重要领域高速公路是国家的基础设施，加强对国家建设项目的审计监督是

11、国家利益的需要，也是中华人民共和国审计法赋予审计机关的权利，今后一段时期高速公路建设更是国家审计机关审计的重要领域。“今后五年，对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行将试行全过程跟踪审计。”继对四川汶川地震赈灾款物进行全过程跟踪审计后，审计署有关负责人2008年7月13日这样明确表示。 2008至2012年，审计署将关注对国家基础产业和基础设施投资、关系国计民生的重点投资项目和国家专项建设资金的审计，查处重大违法违规和严重损失浪费问题，这其中包括有高速公路在内的重大基础设施建设。（2）国家审计机关固定资产投资审计在逐渐转型，审计理

12、念日益趋同跟踪审计的要求随着国家审计事业的发展和成熟，审计机关固定资产投资审计已由过去单纯的事后审计逐步渗透到固定资产投资领域的各个环节。注重事前预防与事中控制，及时发现各个环节存在的问题，并及时查处、纠正、解决，避免因为监督管理缺失产生问题，酿成大损失，已成为国家审计工作必不可少的工作环节。审计机关固定资产投资审计领域的上述理念及变化趋势，与跟踪审计的要求不谋而合。高速公路项目建设引入全过程跟踪审计，将缩小与国家审计的差距，有利于维护国家、业主及相关单位的合法权益，降低审计风险。三、高速公路建设全过程跟踪审计应遵循的原则1、服从项目总体建设目标的原则工程项目建设管理目标包括进度、功能（质量）

13、和投资，全过程跟踪审计紧紧围绕以上管理目标的实现开展工作，其审计目标和管理目标是一致的，没有冲突。目标的一致性成为了推广全过程跟踪审计具有可行性的首要前提。2、同时发挥监督功能和服务功能的原则作为审计部门，全过程跟踪审计仍然肩负有监督项目各项管理工作的神圣职责，其监督是全过程的、全方位的。作为促进项目管理目标实现的职能部门，全过程跟踪审计同时负有有效控制投资、控制风险、促进项目投资效益充分实现的职责。同时，在审计过程中充分发挥专家优势，增强其参与的深度和服务功能，促进审计成果的转化和利用，也是审计工作者应尽的义务。3、独立、适时、适度管理的原则作为项目管理的监督部门，审计职能的发挥客观上也需要

14、一定的独立性。同时全过程跟踪审计只是项目管理中增加的一个重要管理内容，审计不能代位其它各部门的项目管理，其作用是为管理决策提供依据和参考意见。因此，跟踪审计在开展工作时应遵循适时、适度管理的原则，抓重点环节的监督和管理，选择合适的时机进行事前监督，减少事后监督，不越位管理。4、审计程序规范化、制度化的原则为了有效发挥全过程跟踪审计的作用，必须对跟踪审计内容、职责和权限规范化和制度化，给审计一个正确的定位，并从组织上给予保障。各相关部门需要重新梳理管理程序、理顺管理关系，防止管理职能交叉或管理缺位。5、以投资效益管理为中心的原则建设项目审计的主要目标是控制投资，因此，在进行跟踪审计时应紧紧围绕这

15、个中心开展工作，监督建设资金的运用、投资的控制情况。同时，应用价值工程理论，对设计方案和施工方案进行优化，提出合理化建议，以最大限度地发挥投资效益。四、高速公路建设全过程跟踪审计应把好的关口1、统一思想认识统一的思想认识是有效开展跟踪审计工作的前提。目前，已经开展的跟踪审计工作还不规范，没有一个行业标准。高速公路全过程跟踪审计能否有效发挥，除了技术性因素以外，很大程度上取决于建设单位管理人员的意志、管理思路和协调能力以及监理、施工方的配合。首先，必须要统一建设单位领导和基建管理人员对全过程跟踪审计工作的认识，防止全过程跟踪审计成为一个幌子，甚至成为建设单位决策失误、管理混乱和个别人员违纪违规的

16、挡箭牌。其次，监理单位、施工单位也要积极配合，理解和支持审计工作。2、正确处理咨询与决策的关系高速公路全过程跟踪审计推崇专家管理，但专家管理丝毫不能减轻建设单位决策的责任。指望将所有的工作都委托给监理或者审计人员其实是一种逃避决策的行为，一种不负责任的行为。在基建实际中，由于监理偏重于质量，审计偏重于造价，设计偏重于安全保障，施工单位偏重于盈利，意见不统一是正常的，必须由建设单位进行决策和协调。如果有关委托单位的正确意见得不到支持，必然会挫伤其工作积极性，从而放弃委托责任，最终损害建设单位利益。3、慎重选择好全过程跟踪审计服务单位目前市场上提供审计服务的造价咨询公司虽然很多，但在服务理念、能力

17、和态度等方面良莠不齐，部分审计人员对全过程跟踪审计理论和方法缺乏了解，思想还停留在传统审计模式，使全过程跟踪审计工作往往流于形式。必须通过招(议)标的方式确定提供全过程跟踪审计服务的造价咨询公司。在招(议)标过程中必须将工作质量和信誉、服务理念和跟踪审计方案作为考察重点，报价高低只是参考依据之一。那些一味压低报价、不赚钱也提供服务的造价咨询公司，一般不能使用。因为价格过低有可能带来服务质量降低或互相勾结等其它风险。在审计服务单位确定后，必须通过合同明确跟踪审计的职责与要求，便于对审计工作进行检查和考核。全过程跟踪审计单位必须指定专门人员提供服务，一般在跟踪审计期间不得变换审计人员。在工程施工期

18、间，审计人员要坚持参加每次工作例会，每周到施工现场巡查不少于规定天数，以便做到对工期进展、施工材料和工艺心中有数，必要时必须现场拍照和签字，发现与合同不符和损害建设单位利益的问题要及时向建设单位提出意见与建议。平时建设单位有问题需要咨询时，审计人员应随叫随到。跟踪审计人员应及时做好各项跟踪审计记录，并及时让有关部门签字认可。4、准确定位全过程踪审计工作的角色正确处理好与施工、监理、建设管理等相关单位或部门的关系，明确各自职责和权限是跟踪审计顺利开展工作的重要条件，也是创造良好的审计环境必须注意的问题。作为工程项目建设中的一方，跟踪审计人员在建设过程中务必保持审计独立性，避免审计风险的发生。工作

19、中须防止两种倾向：一是越俎代庖，大包大揽，包罗万象，什么都要插一手，什么都要管。二是将跟踪审计工作等同于传统的事后审计，将工程造价审计工作与工程建设的其他工作隔离开，只关注工程造价，不能动态地监督项目周期内各阶段运作是否正常，也不能为工程建设提供合理、有效的审计建议。5、制定切实可行的全过程跟踪审计方案由于建设项目具有独特性、复杂性和多样性的特点，是一次性非重复性工作。因此，应从实际出发，根据不同项目特征、不同施工方案，有针对性地制定跟踪审计方案，使审计方案切实可行，真正对审计工作具有指导作用。如果生搬硬套，跟踪审计方案非但不能起到指导性作用，反而会让建设单位认为跟踪审计只是走走过场，搞形式主

20、义，降低了审计的权威性，达不到审计的目的。五、高速公路全过程跟踪审计的方法1、多专业协作法全过程跟踪审计，需要设计、经济、工程和财务审计等方面人员的广泛配合。加强各专业信息的沟通，通过多专业技术力量的系统整合，发挥各领域专家资源的最大协同力，提高服务工作的专业水平。2、例行管理监督法根据审计工作方案，对于不需直接参与的其它部门的工作进行监督和测评，确认其内部控制制度是否健全和有效，查找项目管理中的薄弱环节，提出管理建议。现场设置举报箱、公布举报电话、邮箱，增加信息的来源，从不同的源头了解真实的信息。3、投资管理过程参与法根据全过程跟踪审计工作方案，对于不便事后审计落实又对投资控制影响重大、需要

21、事前审计的工作，必须将此部分审计内容纳入日常的项目管理程序。首先从组织上落实各部门和审计部门的协作关系，明确分工和职责，编制确实可行的投资控制工作计划和详细的工作流程图。在投资控制的经济措施方面，审计有必要参与以下管理工作：（1）编制资金使用计划，确定、分解投资控制目标。对工程项目造价目标进行风险分析，并制定防范性对策。（2）进行工程计量控制管理。（3）复核工程付款账单，签发付款证书。（4）协商确定工程变更的价款，审核竣工结算。（5）对工程施工过程中的投资支出作好分析和预测，经常或定期提交项目投资控制及其存在问题的报告。在投资控制的技术措施方面，审计有必要参与以下管理工作：（1）对设计变更进行

22、技术经济比较，严格控制设计变更。（2）在设计阶段，寻找通过设计挖潜节约投资的可能性。在投资控制的合同措施方面，审计有必要参与以下管理工作：（1）做好施工记录，为正确处理可能发生的索赔提供依据，参与处理索赔事宜。（2）参与合同修改、补充工作，着重考虑其对投资控制的影响。4、内查外调结合法以工程审计和财务审计为两条工作主线，查阅和咨询了解有关项目资料、利用公共信息资源，通过内查和外调，对项目的有关情况深入了解、分析、评价、预测。（1）采取分析核对各项报表财务数据及实物数据的钩稽关系，理清资金管理的脉络。（2）通过分析程序，发现重要事项或异常现象，确定审计工作的重点方向和内容。（3）检查财务账薄、凭证，施工过程资料，评价管理内部控制的执行情况。（4）对外部及关联单位函证。（5）对有疑点的重要项目进行典型评价。评价时深入项目现场进行实地观察，对实物进行抽样测量或盘点，直观评价项目建设进度、质量、环保等配套设施建设情况。（6）计算各项指标，并与相关国家及地方的政策法规、行业平均水平进行比较核对，确定项目的合规性、合法性及效益性。六、高速公路建设项目管理全过程跟踪审计操作应注意的问题根据高速公路建设的特点，项目管理全过程跟踪审计时应着重抓好以下几方面的工作： 1