财政分权理论

1、2. 财政分权理论的容(1) 第一代财政分权理论的容其核心观点是，如果将资源配置的权力本身更多地向地方政府倾斜，那么， 通过地方政府之间的竞争， 能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税人的偏 好，从而强化对政府行为的预算约束， 相当程度上改变中央政府在财政决策中存 在的不倾听地方公民意见的状态。 这个论点实质上是强调地方政府的竞争机制的 作用。其中较有代表性的观点有：蒂博特 (1956)“以足投票”理论。 蒂博特通过一系列假设，论述了公民“以 足投票”，促进地方政府间竞争，并实现资源的优化配置的机制。他认为人们愿 意在地方政府周围是由于他们想在全国寻找地方财政支出与税收的一种精确组 合，使自

2、己的效用最大化， 人们之所以在某一区域工作和居住， 接受当地政府的 管辖，是因为政府服务与税收符合自己效用最大化的原则 。斯蒂格勒 (1957)最优分权模式菜单。 斯蒂格勒提出了地方政府存在必要性的 两条基本原则， 进而说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源， 以实现社 会福利的最大化。他在地方政府功能的有理围中提出了这两条原则：一是与 中央政府相比， 地方政府更接近于自己的民众， 地方政府更了解它所管辖公民的 效用与需求；二是一国国不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行 投票表决。 这就说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源， 进而实现社会 福利的最大化。布坎南(1965)

3、“俱乐部”理论。 布坎南运用“俱乐部”理论解释了最优地方 政府管辖围的形成问题， 并强调了公共产品提供的规模经济与消费拥挤状况在决 定地方政府最佳规模中的作用。奥茨 (1972)分权定理。 奥茨从地方政府组织的决策成本和集合的角度，论述 了政府组织结构问题。特里西 (1981)偏好误识理论。 特里西从社会经济生括息的不完备性和非确定 性出发，论述了由更了解本地区居民偏好的地方政府来提供公共产品， 以实现社 会福利的最大化。费雪 (2000)地方政府组织理论。 费雪的地方政府组织理论同时强调公共产品的需求差异、 公共产品成本与受益的外部性、 公共产品提供的规模经济效 应以及政府自身的管理成本和附

4、属成本在最佳的政府结构（包括政府层级、数量及规模 ）形成中的作用。按照费雪的地方政府组织理论，最优政府规模的确定 需要同时权衡这四种因素。第一代财政分权理论与新古典的厂商理论相一致，把组织 （政府、公司 ）视为 “黑箱”，忽视了政府官员为什么有激励去提供公共产品和维护市场秩序。第一 代财政分权理论围绕着如下四个因素： 地区间居民偏好的异质性、 辖区间竞争和 垂直分工、 规模经济和外部性以及地理和人口条件展开了讨论， 陷入了集权与分 权选择决策的两难境地。正是由于上述因素之间的相互对立和紧关系， 使得要得出一致的规判断相当 困难。因此，随着一些新问题的不断出现，财政分权理论也有了新的发展。2.第

5、二代财政分权理论的容沿袭了第一代财政分权理论的指导原则， 但在分析框架和分析方法上有所拓 展，引入了“公共选择理论” 、“ 委托代理理论”和“机制设计理论”等研究框 架，承认对政府本身有激励机制。公共选择理论研究选民、 政治家、 利益集团和政府官员们的行为， 假设他们 都是出于私利而采取行动的行为主体， 以此研究他们在体制或其它类似的社会体 制下进行的互动。委托代理理论的主要观点是： 委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大 生产的出现而产生的。 其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化， 权利的 所有者由于知识、 能力和精力的原因不能行使所有的权利了； 另一方面专业化分 工产生了一大批具有

6、专业知识的代理人， 他们有精力、 有能力代理行使好被委托 的权利。而无论是经济领域还是社会领域都普遍存在委托代理关系。【委托代理关系 】是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约， 指 定、雇佣另一些行为主体为其服务， 同时授予后者一定的决策权利， 并根据后者 提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。 授权者就是委托人， 被授权者就是 代理人。机制设计理论是由美国明尼达大学经济学教授 利奥·赫尔维茨 （LeonidHurwicz） 开创，并由新泽西普林斯顿高等研究院教授埃瑞克·马斯金 （Eric S. Maskin)和芝加哥大学经济学教授 罗格·迈尔森(Rog

7、er B. Myerson)所发展的 (为表 彰三人对机制设计理论的贡献共同获得了 2007 年的诺贝尔经济学奖 )。它所讨论 的一般问题是，对于任意给定的一个经济或社会目标，在自由选择、自愿交换、 信息不完全等分散化决策条件下， 能否设计以及怎样设计出一个经济机制， 使经 济活动参与者的个人利益和设计者既定的目标一致。 从研究路径和方法来看， 与 传统经济学在研究方法把市场机制作为已知， 研究它能导致什么样的配置有所不 同，机制设计理论把社会目标作为已知， 试图寻找实现既定社会目标的经济机制。 即通过设计博弈的具体形式， 在满足参与者各自条件约束的情况下， 使参与者在 自利行为下选择的策略的

8、相互作用能够让配置结果与预期目标相一致。 机制设计 通常会涉及信息效率和激励相容两个方面的问题。【信息效率 】(Informational efficiency) 是关于经济机制实现既定社会目标所 要求的信息量多少的问题， 即机制运行的成本问题， 它要求所设计的机制只需要 较少的关于消费者、生产者以及其他经济活动参与者的信息和较低的信息成本。 任何一个经济机制的设计和执行都需要信息传递，而信息传递是需要花费成本 的，因此对于制度设计者来说，自然是信息空间的维数越小越好。【激励相容 】(Incentive compatibility) 是赫尔维茨 1972 年提出的一个核心概 念，他将其定义为，

9、 如果在给定机制下， 如实报告自己的私人信息使参与者的占 优策略均衡，那么这个机制就是激励相容的。 在这种情况下， 即便每个参与者 (代 理人)按照自利原则制订个人目标， 机制实施的客观效果也能达到设计者 (委托人 ) 所要实现的目标。第二代财政分权理论认为政府并不是普济众生式的救世主， 政府官员也有物 质利益，官员有可能从政治决策中寻租。 一个有效的政府结构应该实现官员和地 方居民福利之间的激励相容。 从 20世纪 80 年代以来，财政分权在基础理论、 分 析方法等方面有了很大发展， 出现了一些新的理论问题， 主要涉及以下三个方面： 不同层次政府间职能分配、税收与支出划分和政府间转移支付。第

10、一，政府间职能分配。 奥茨(1999)回顾历史时发现， 20 世纪后 50 年财政 分权的趋势日趋明显，一些原本由中央政府所承担的职能下放到了地方政府。 1996 年在美国，长期以来联邦政府资助穷人的收入分配计划，被由州政府来决 定其资助规模与形式的新计划所替代。 在欧洲，财政分权倡导者所谓的补贴原则， 即公共政策及其执行应分配给能够达成政策目标的最低层次的政府， 已经被马斯特里赫特条约所采纳之所以出现财政分权的趋势， 是因为财政分权能够带来福利收益。 这首先是 因为与中央政府相比， 地方政府具有了解管辖区选民偏好和当地公共产品提供成 本的信息优势； 其次，宪制约束和政治压力限制中央政府向一些

11、地区提供比其他 地区更高水平的公共产品， 从而只能向所有地区提供同一水平的公共产品， 考虑 不到地区间的差异。 总之， 财政分权福利收益的规模， 取决于各管辖区间公共产 品需求和提供成本之间的差异， 而且在各管辖区间公共产品提供成本相同的条件 下，财政分权的福利收益与公共产品的需求价格弹性成反比。 大量的经济计量研 究表明，地方性公共产品的需求典型地不具有价格弹性。 因此，财政分权潜在的 福利收益可能很高。尽管很多学者支持财政分权趋势， 但仍有一些学者为传统的职能分配模式提 供新的证据。坦齐 (1996)认为，财政分权会给收入再分配和宏观经济管理带来显 著的成本。现在的问题是财政分权所带来的福

12、利收益和损失孰高孰低。 奥茨 (1999) 指出：关于财政竞争福利影响的争论， 意味着迫切需要在这方面做进一步的实证 研究。另外， 就算传统的职能分配模式在一般意义上具有正确性， 它也不能为具 体公共产品的提供职责在不同层次政府间的分配原则提供个准确的界定。 事实 上，特定公共产品的提供， 也存在很大争议， 而且在不同的历史时期和不同的国 家，存在很大差异。第二，税收与支出划分。 从蒂博特模型开始，对于税收划分问题的分析，就 建立在经济单位、 产品和资源在国界之间流动性低， 而在国各地方管辖区之间流 动性高的假设条件之上， 从而认为地方政府应注重对管辖区流动性较低的经济单 位和要素征税，而把对

13、流动性较高的经济单位和要素的征税权力交给上级政府， 也即地方政府应该征收财产税， 州政府应该主要征收消费税， 中央政府应该主要 征收收入税。 但这种划分原则并不准确， 奥茨和施瓦布 ( Schwab1991)认为，地方 政府应该注重征收流动经济单位的收益税， 即这些经济单位应该对当地政府给予 的公共产品为其所带来的收益进行支付。 与此同时， 从效率要求出发， 地方政府 要避免征收流动经济单位的非收益税，非收益税最好由上一级政府征收。戈登(R.Gordon1983)和茵曼、 鲁宾费尔德 (Inman、Rubinfeld1996)提出和分析 了在经济单位和要素 高流动性条件下， 单个管辖区财政决策

14、对其他管辖区产生 影响的问题，如税收输出、外部拥挤效应等。 为减少税收影响的输出等管辖区财政决策的外部性，茵曼、鲁宾费尔德(1996)和麦金农、西巴 ( McKinnon 、Nechyba1997)提出， 地方政府应该依靠基于居民的税种， 而不是依靠基于来源的 税种，因为前者对基于所有者居住地的生产要素和基于消费者居住地的商品和服 务进行征收，而后者对雇佣地的生产要素和购买地的商品和服务进行征收。 但是， 因为基于来源的税种易于管理，所“被地方政府普遍使用。关于公共支出的划分，特蕾莎·特尔 - 米纳 (Tcresa Ter-Minassian1997认) 为， 研究文献中已存在广泛的

15、共识， 即支出责任向地方政府下放能够带来实质性的福 利收益，而且把公共支出的责任划分给最能代表这些支出的受益者的相应层次政 府，将使资源配置的效率最大化。 依据这种分析， 中央政府只能负责全国性公共 产品的提供，这些公共产品使全国围受益， 并且其提供水平受制于实际经济规模， 如国防、外交、洲际运输和通信基础设施等。尽管如此，仍有一些观点认为，实 际中的制度约束会损害分权在理论上的效率收益，因为地方政府管理能力较弱， 它们不能发展现代化的、透明度高的公共支出管理体系 ( Tanzi，1996)。然而，世 界围普遍的实践是把最昂贵的支出责任， 如健康、 教育和社会服务等， 分派给地 方政府，却把主

16、要的税收权力划分给中央政府。 这种划分模式产生了严重的垂直 财政不平衡，从而为不同层次政府间的转移支付提供了基本理由。第三，政府间转移支付。 奥茨 (1999)指出，各种文献强调了不同层次政府之 间转移支付的三种潜在作用： 部化财政溢出效应的收益、 地区管辖区之间财政均 等化和整体税收体系的改善。不同层次政府之间转移支付主要采取两种形式：附有条件的转移支付(或称之为配套转移支付 )和无条件的转移支付。一般而言，用于部化溢出效应的转移 支付多采用配套转移支付， 而用于地区之间财政均等化的转移支付多采用无条件 的转移支付。配套转移支付可以用委托代理理论加以分析， 地方政治家作为代理人， 其财 政决策和行为既要对地方宪制负责， 也要对转移支付的授权者或出资者负责。 对 用于地区之间财政均等化的转移支付， 建立在衡量各地区财政需求和财政能力均 等化公式的基础上， 这一公式的结果是向财政能力最差和财政需求最强烈的地区 进行倾斜性的转移支付。 财政均等化本身还存在争议， 它一方面有利于创造一个 财政富裕的地区与财政贫穷的地区相互竞争的环境， 另一方面却有可能阻止财政 贫穷的地区进行必要的、促进发展的地区调整 (麦金农 McKinnon,1997) 。关于整体税收体系的改善，主要是指中央政府作为地方政府有效的征税代 理，