城乡发展的碎片化与城乡统筹的制度重构

1、城乡发展的碎片化与城乡统筹的制度重构城乡发展的碎片化与城乡统筹的制度重构随着城镇发展一体化的推进，土地资源的优化利用显得异常重要，农村剩余劳动力转移，但是农村依然要保持持续的发展动力，土地资源应随着劳动力和生产力的变动而适时的进行调整，以保证土地资源的高效率利用。在社会保障制度健全之后，农村土地的功能由二重性变成了单一性，即只是作为生产要素使用。在这种条件下，就有必要建立市场化的土地流转制度.摘 要：统筹城乡发展是贯彻和落实科学发展观的客观要求。目前我国城乡发展差距增大，给城乡统筹发展带来极大的困难，城乡发展呈现碎片化的状态。必须统筹城乡发展和制度重构，才能减小差距。关键词：城乡统筹；户籍改革

2、；社会保障；土地流转；制度重构中图分类号：D601 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）08-0070-02统筹城乡发展是贯彻和落实科学发展观的客观要求。新中国成立以来，尤其经过改革开放以来，城乡发展的差距加大。统筹城乡发展，重构制度安排是当前亟待解决的重要课题。一、我国城乡发展的差距近几年来，城乡差距也在不断扩大。从 2004 年至 2008 年的统计数据来看，城乡居民家庭人均可支配收入平均之比是 3.27:1 ，如表 1 所示，其中，2007 年，农村居民人均纯收入实际增长 9.5，为 1985 年以来增幅最高的一年；而城乡居民收入比却扩大到 3.331，绝对差距达到

3、9 646 元（农村居民收入 4 140 元，城市居民收入 13 786 元），也是改革开放以来差距最大的一年。城乡发展差距不仅表现在人均收入上，而且表现在城乡支出的各个方面，如表 2 所示。城乡居民消费结构在医疗保健、文教娱乐、金融保险等方面差距很大。计划经济时代遗留的二元经济结构，使得城乡发展形成了两种不同的发展模式，资源配置不协调。城乡差距的扩大使我国在迈向全面建设小康社会的道路上荆棘丛生。二、城乡发展的碎片化新中国成立以来，各项政策措施均向城市倾斜，生产要素也随之集中于城市之中，农村发展缓慢，城乡差距逐渐扩大。城乡发展过程中形成了两个独立的子系统，而且其发展模式和速度并不相同，加之我国

4、特殊的行政区域分割模式，限制了生产要素和资源在区域之间的自由流动。城乡发展的制度安排呈现出碎片化的状态。（一）城乡发展缺少整体的规划从我国城乡关系发展的历程来看，新中国成立以来，我国实施城乡分治的治理模式，形成了以户籍制度为核心的人口分治制度和以行政区域建制为核心的城乡地域分治制度。由此，我国的城乡治理模式呈现出二元分割的状态，城市与农村逐渐建构了两种不同的制度安排，随着经济社会的发展，城乡二元化的结构难以向一元化发展。尽管近年来我国政府逐渐将农村发展置于与城市发展的同等重要的位置，但是经济社会发展所形成的已有的制度约束已经在阻碍城乡一体化发展，农村发展还处在一种碎片化的状态，没有形成整体的规

5、划。（二）现有制度与发展环境的不匹配长期以来，我们形成了城乡二元治理体制，城乡基本公共服务差距悬殊。在城乡医疗卫生方面，占全国人口近 70%的农村人口，其公共卫生资源不足全国总量的 30%。差距悬殊的城乡发展与长期以来形成的城乡分治制度密切相关，当前的制度安排已不能适应外部环境的发展。1.户籍制度不利于城乡人力资源的优化配置 论文代发中心()提供优质论文发表服务1958 年我国颁布了中华人民共和国户口登记条例，这一条例规定我国实行“农业户口”和“非农业户口”的二元管理模式。这种人为割裂的制度安排限制了人口的自由流动，阻碍了人力资源的优化配置，建国初期所进行的强制性制度变迁只适应于当时的时代环境

6、，面对当下急需人口快速流动的时代环境，这种制度安排已经制约了城乡统筹发展。2.社会保障制度不利于农民工的市民化在农村生产力发展的过程中，势必产生大批的农村剩余劳动力，从人均社会保障来看，城市居民是农民的 20 倍以上。在城乡二元结构下，农民工一方面逐渐丧失了对土地的依赖，另一方面，相关的社会保障制度并未建立，制度的缺位导致农民工出现“上下不能”的尴尬境遇。农民工转型的过程就是一个行为适应与结构变迁的密切互构的过程，而缺少制度变迁的行为适应只能是被动的适应，缺少行为适应的制度变迁只能是盲目的变迁。如果城乡社会保障制度的断裂不能够及时弥合，那么农民工的市民化程度就不能提高，城乡统筹的战略也不能实现

7、。3.土地流转制度不利于城乡二元经济结构转换在市场经济条件下，城乡二元经济结构转换的过程，实际上就是要素积累和流动的过程。目前，我国农村土地流转仅限于农户之间对土地使用权的转移，宪法规定我国农村土地归集体所有，但没有规定归哪一级所有，因此，形成了虚置的产权主体。产权不明晰，必然会增加土地流转过程中的交易费用，降低农村土地流转收益。新型的农村土地流转制度不形成，城乡二元化的经济结构就难以向一元化转换，作为农村生产要素的重要组成部分土地如果不能灵活流转，在农村劳动力减少的情况下就不能保证农村居民收益的不下降，实现这种“帕累托改进”的出路就在于重构新型的农村土地流转制度。三、统筹城乡发展的制度重构有

8、效的制度安排会促进经济发展，无效的制度安排则会抑制甚至阻碍经济发展。如何实现城乡统筹发展，主要从以下几个方面入手。（一）整体规划城乡发展思路新中国成立以来，优先发展城市符合我国的战略发展要求，但随着改革开放的深入，这种城乡分治模式极大地拉开了城乡差距。城乡发展涉及政治、社会、经济、文化等各个方面，城乡发展需要从整体上把握二者的差距，从制度层次深入考虑二者发展的规划，弥补农村发展的制度缺失，在增加供给农村发展制度的条件下，逐渐形成城乡制度的有效对接，缩减城乡发展的制度差距，使二者处于相对平衡的水平，在此基础上，整体推进城乡一体化发展。（二）以制度组合破解城乡二元分治的制度格局随着新农村的建设和国

9、家对农村发展的重视，农村自身结构的调整也趋向复杂化的倾向。面对这种复杂化的发展态势，仅仅从农村或城市的单项制度调整已经不能发挥足够的作用，必须从系统的角度出发，准确把握城乡发展的各项制度的内在关系，探寻各项制度安排之间的契合点，形成制度合力，依靠制度合力这一变量影响城乡发展的格局，实现城乡统筹协调发展。1.改革户籍制度是基础城乡地理特征上的差别并不是造成城乡发展差距增大的主要原因，城乡二元分治时首先对户籍制度作了规定，在城镇一体化的过程中，特别是在农村剩余劳动力向城市转移的过程中，由于户口的区别和限制，进城务工人员无法得到与城市居民同等的公共服务，造成农民工“社会流动惰距现象”。因此，改革户籍

10、制度是统筹城乡发展的基础。在统筹城乡发展的过程中，逐步改革二元的户籍制度结构，形成城乡统一的户籍管理模式。逐步分离户籍与享受基本公共服务的关系，使得基本公共服务的提供不再划分户籍的不同。2.健全社会保障制度是后盾户籍制度的改革有助于城乡之间打破劳动力流动的屏障，户籍制度改革要是没有健全的社会保障制度作为后盾，必将导致劳动力的回转。因此，健全农村社会保障制度，免除劳动力流动的后顾之忧是实现城乡统筹的坚实后盾。摆脱这种困境只能依靠政府调整各项社会保障政策，让公共政策这一外生变量相互影响和调整，形成一个均衡的最优解。3.优化土地流转制度是动力随着城镇发展一体化的推进，土地资源的优化利用显得异常重要，

11、农村剩余劳动力转移，但是农村依然要保持持续的发展动力，土地资源应随着劳动力和生产力的变动而适时的进行调整，以保证土地资源的高效率利用。在社会保障制度健全之后，农村土地的功能由二重性变成了单一性，即只是作为生产要素使用。在这种条件下，就有必要建立市场化的土地流转制度，提高土地的使用效率。参考文献：1方菲.从失衡到均衡:统筹城乡社会保障制度的路径研究J.理论探讨，2009，（6）.2周慧，周清明.长株潭城市群城乡统筹机制研究文献综述J.安徽农业科学，2009，（29）.3孙友祥，柯文昌.城乡基本公共服务均等化:价值、困境与路径J.中国行政管理，2009，（7）.4郑国，叶裕民.中国城乡关系的阶段性与统筹发展模