农村中小学代课教师政策终结的障碍因素分析与思考

1、“农村中小学代课教师”政策终结的障碍因素分析与思考中央教育科学研究所教育督导与评估中心副研究员博士杨润勇编者按：国家教育主管部门“清退”代课教师的工作是一个特殊的教育政策终结过程，近年来，“清退”政策在实施中遭遇了较大的阻力。中央教育科学研究所的研究人员对正在进行的“代课教师清退”工作进行了政策反思，分析“农村中小学代课教师”政策终结的障碍因素并提出相关建议。一、“代课教师”及其“清退”政策的实施众所周知，农村教育在我国教育发展中一直居于重中之重的位置。目前，进一步全面实施素质教育、促进义务教育的发展、提高农村教育质量，关键取决于农村中小学师资质量。从某种意义上说，农村不同区域的教育差距就是教

2、师整体素质之间的差距。多年来，在八百万人的农村中小学教师队伍中还存在着一个“以不合法的形式或者不合规的形式存在的”代课教师群体。随着农村义务教育经费保障机制的完善，各地通过优化教师资源配置，创新农村中小学教师补充机制，加大城镇教师支援农村教育工作力度和积极推进农村中小学布局结构调整等措施，加快了农村中小学教师整体素质提升的步伐，国家教育主管部门开始启动“清退”中小学代课教师的工作。2006年3月27日，在教育部以“代课教师清退”为主题的新闻发布会上，发言人宣布“在很短的时间内，将要把中小学代课人员全部清退”。这就意味着，“代课教师”在我国将逐步退出农村中小学的教育舞台。实际上早在2001年的关

3、于基础教育改革与发展的决定（以下简称决定）中，国务院就首次在正式文件中提出了“坚决辞退不具备教师资格的人员，逐步清退代课人员”的要求；同年，教育部根据中华人民共和国教师法（1993）关于“国家实行教师资格制度”的条款提出关于首次认定教师资格工作的若干意见，规定“只有依法取得教师资格者，方能被教育行政部门依法批准举办的各级各类学校和其他教育机构聘任为教师”，并明确指出“1994年后补充到教师队伍中的在编正式人员”才能列入首次认定教师资格的范围。显而易见，“代课教师”没有被列入国家认定教师资格的群体范围。事实上，1984年以前农村地区没有事业编制的各种情况的临时教师都一律统称为“民办教师”。 代课

4、教师即计划经济时代的民办教师，这是两种户籍制度的产物。1985年，为提高基础教育师资质量，教育部曾明确要求不允许出现民办教师。但在农村地区教育资源投入不足的大背景下，为解决当地财政无法承受之负，缓解农村边远贫困地区中小学教师严重缺编的矛盾，各地纷纷选择了由县、乡甚至村级低薪聘任部分临时教师“解燃眉之急”，这些临时教师被称为“代课教师”。随着时间的推移，代课教师构成越来越复杂，数量越来越多。据中国教育事业年鉴统计，1997年全国代课教师人数已经高达100.55万人。从2001年开始“逐步清退”到2005年底，全国代课教师数量从58万人下降到44.8万人，其中分布在农村公办中小学的大约有30万人，

5、占农村公办中小学教师总数的5.9%。虽然，教育部发言人宣布“在很短的时间内，将要把余下的44.8万人的中小学代课人员全部清退”，但近一年来全国“清退”的数字目前还不得而知，并且从笔者对部分地区的调查情况看，“清退”步伐比较缓慢。南方某发达地区的教育局甚至公开宣称，“代课老师情况十分特殊，代课老师政策不变”，认为“目前当地近万名代课教师都是教学所必需的教师”，承诺“不会清退”。“清退”代课教师政策遭遇了较大阻力。 二、“清退”政策中的障碍因素及分析 “清退代课教师”实际上是一个教育政策终结的过程。公共政策科学认为，包括教育政策在内的公共政策是一个由多个环节构成的过程，政策终结是具体公共

6、政策过程的最后环节。教育政策终结指有权制定政策的部门对一项运行一个时期的教育政策，进行政策评估并确认政策目标已经实现或无效，而采取的政策终止的行为。教育政策的理论与实践表明，教育政策终结不是可有可无的，也不是消极被动的，而是单项教育政策运行中一种必需的过程，是教育政策发展的重要前提。终结一项无效甚至问题多多的教育政策对于提高解决特定教育问题的针对性、增强教育政策的适应性，对于避免教育资源浪费，以有限的资源投入到新的政策过程，从而大幅度提高教育政策效益，优化教育政策过程具有积极的意义。代课教师“主要集中在农村小学，75.9分布在中西部农村小学”，他们仍承担着近数百万少年儿童的义务教育工作。而代课

7、教师在农村教育中充当重任是我国教育发展过程中由于师资总体短缺情况下一种不得已的选择，其存在也进一步表明农村师资力量薄弱的状况还没有从根本上改变，大量不合格的代课教师长期占据农村中小学教育教学岗位一定程度上制约了农村教育质量的提高、素质教育全面实施和城乡教育均衡发展进程。而且，大量代课人员长期存在，的确“与义务教育的法理相悖，也严重影响农村教育的水平”。因此，解决好代课教师特别是农村地区代课教师问题，很大程度上影响着农村地区基础教育的发展，甚至影响到社会主义新农村的建设与和谐社会的构建。应该说，在2000年我国通过“关、转、招、辞、退”的措施全面解决了民办教师问题后，代课教师问题既具备了解决的必

8、要条件也到了必须通过政策途径予以“了断”的时候。但是，这样一个“势在必行”又“利国利教”的政策终结过程为什么会出现重重障碍而执行迟缓呢？本文试图以政策分析的视角对教育政策终结面临的障碍进行分析。1.“清退”政策是一个特殊的政策终结过程“清退”政策的对象是一个特殊而又复杂的弱势群体。从代课教师的身份讲，他们不仅与公办教师不同，与民办教师也有着巨大差异。民办教师是国家在经济条件尚不具备的特定的历史时期一种特殊的教师用人方式，在当时聘用民办教师是国家认可的用人制度。而代课教师上岗没有法定的资格要求，是身份十分特殊的群体，从用人程序上分析，代课教师到教学岗位上任教，一般不经过有关部门履行法定的正式聘任

9、程序，而是带有较大的随意性，一般由用人学校对代课教师实行一年一聘。正是由于代课教师群体身份、管理程序等方面的特殊性、随意性，才形成了代课教师与公办教师、民办教师长期“同工不同酬”的局面，出现了代课教师贡献与报酬严重失衡的现象。而且农村地区的代课教师，绝大多数都长期在偏远的村级小学和教学点任教，工作环境艰苦，教学任务重，往往越是贫穷的地方代课教师就明显越多。在有些边远地区的部分学校仍是保证当地义务教育教学不可或缺和无法替代的群体。农村中小学代课教师的特殊性也表现为他们自踏上教育岗位起就从未享受过劳动法规定的“国家实行最低工资保障制度”和必需的保险福利保障，薪金微薄，收入水平根本达不到维持“劳动者

10、本人及平均赡养人口的最低生活费用”，更谈不到达到“社会平均工资水平”标准，因此，代课教师是一个“游离”于法律保障之外的弱势群体。代课教师弱势群体的特殊性和在农村中小学存在时间的长期性，客观上形成了不同地区代课教师数量、质量、收入及其管理方式的不平衡性。从国家政策执行层面看，就势必增加了政策终结过程的复杂程度，要求各级政策层面在“清退”工作中对不同地区的“临时代课”、“顶编代课”、“长期代课”等不同情况予以区分，否则就会出现“对待不公”的问题。“清退”政策对象的特殊性预示着政策终结过程的特殊性，但在设计中显然对代课教师特殊性估计不足，政策执行方式有“一刀切”之嫌。“一刀切”的政策容易制定，但在执

11、行中则会引起政策对象及其相关群体的“不配合”，从而形成“清退”政策的障碍因素之一。2.“清退”政策一定程度上影响地方政府利益国家层面的政策从未允许过招收代课教师，其存在是地方政府运作的结果。但是不论国家如何强调，代课教师却在各地农村中小学普遍存在，而且数量较多，对农村地区义务教育影响较大。“清退”政策出台，实际上也是对代课教师客观存在的一种承认。那么，在国家政策不允许的情况下，地方有关部门热衷于广招“代课教师”的背后其实有着深层次的原因和背景。上世纪80年代后，国家一直奉行了“分级办学，分级负责”的农村义务教育管理体制。很长一段时间内，农村地区的义务教育责任演化成了“以乡镇为主”，代课教师队伍

12、正是在当时农村中小学“教师缺编、财力不足”的特殊情况下背景下“发展壮大”的。为了解决农村边远地区教师缺编问题，一般是学校自聘教师，工资费用主要从学校公用经费支出，乡镇财政也从预算外资金中负担一部分；“以县为主”的管理体制实施后，县级人民政府一方面具有了对本区域教育的统筹权，另一方面，原本由乡镇负责为主的农村中小学教师工资由县统一发放，导致教职工“人头费”在县财政经费比例急剧上升。为了“开源节流”，农村很多县区都奉行着“缺编不补师范毕业生”，而改为招用代课教师。据调查，一个正式在编教师的基本工资可以维持7-8个代课教师的工资费用。所以农村很多地区今年就出现了“一方面全县有数百个正规师范毕业生在家

13、待岗，一方面县内代课教师不减反增”的现象。说到底，招收代课教师是为了“节省费用”，那么“清退”政策必然要求“身价数倍于代课教师”的正式教师接替岗位，而且离岗的代课教师的经济补偿也需要地方政府买单，精于算经济账的地方主管部门不会对此无动于衷；与此同时，地方主管部门也深知代课教师“清退”工作的难度，他们普遍认为是一个“费力得罪人”工作。所以，在执行“清退”政策会导致经济支出大幅上升又会“惹火烧身”的情况下，必然会对相关的政策终结过程产生抵制心理。部分地方主管部门对相关政策“能拖就拖”、“顶着不办”就构成了“清退”政策的另一障碍因素。3. “清退”政策引发部分大众媒体的质疑和对代课教师的同情值得注意

14、的是，近乎于“一刀切”的“清退”政策，在社会各界引发了极大反响，引起媒体广泛关注，包括人民日报在内的诸多报刊杂志纷纷参与到关于“清退”的讨论中。有的媒体列“清退”为2006年教育十大关键词之首。客观地说，绝大多数媒体对“清退”政策本身还是比较认同和理解的，认为“代课教师一般没有接受过系统培训，教学水平不高，长期任教不利于教学质量和国民素质的提高。从这个角度看，代课教师退出历史舞台，是我国在2010年之前实行全面义务教育的题中应有之义。”但是，对“清退”政策的内容、方式等质疑也屡屡见诸报端，提出了“如此多的教师离开岗位，谁来填补这些空缺”的问题，甚至对“清退”一词也产生了极大的疑义，认为 “清退

15、”充满了贬义、歧视的味道，似乎代课教师成为了农村教育发展的羁绊，而“把责任完全推到代课教师身上并让他们承担后果是不公平的”。对代课教师“清退后”的安置，更多的媒体都发出了“善待”的呼声。另有一部分媒体则直言“清退”政策没有“尊重代课教师”，“无视代课教师的贡献”。公共舆论能够确定教育政策的基本范围和方向，在西方甚至被认为是“与立法、行政、司法并立的第四种权力”。舆论监督是社会的“减震器”、“解压阀”，是新闻工作的职责、人民群众的愿望，也是教育主管部门改进工作的手段。对教育政策的舆论监督是一种宝贵的社会资源，对代课教师政策的有关报道即便略有瑕疵，甚至有所偏激，至少提供了发现、解决问题的契机和向社

16、会充分解释的机会。但若一项需要终止的教育政策或某项政策的内容、执行方式受到舆论质疑，对于政策的执行无疑会构成极强的阻力。媒体舆论对代课教师政策的“不同声音”、代课教师赢得的“广泛同情”也就构成了“清退”政策的障碍性因素之一。4.“清退”政策“一刀切”的执行方式要付出较大代价 “很短时间内全部清退”反映了教育部在代课教师“清退”工作中的决心，但政策终结和其他教育政策过程中的环节一样，应该表现为一个过程。“清退”代课教师的特殊性更是决定了政策终结过程不应该是一蹴而就的。但不管怎样，“清退”政策都会带来一些代价。作为农村地区教育发展中的特殊形态，代课教师在农村教育特别是中西部边远地区义务教育中撑着“

17、半边天”，清退几十万农村代课教师就必须有同等数量的“高水平、高质量”公办教师来替代他们。若找不到或不能及时找到合适的替代者，那原本已经薄弱的农村教育岗位就只能承受“雪上加霜”的结果，这是“清退”政策要付出的最大代价。 其次，相当一部分代课教师在岗时，都为了争取“早日转为公办教师、胜任教学”参加了各种形式的培训学习，为此代课教师本人、学校也投入不菲的培训费用。全面清退就意味着这些费用随着代课教师的清退而“打了水漂”。由此看来，代课教师在农村岗位上不仅付出了艰苦劳动，还投入了巨大的机会成本和经济费用这也是所有代课教师心理不平衡的根源，也是教育政策终结要付出的代价。加之，虽然代课教师的身份没有得到法

18、律认可，但仍然应该享受劳动者的权益，他们长期为农村义务教育做出的贡献应该得到肯定，其付出的艰苦劳动也应该得到相应的经济补偿，这也应该是“清退”政策另一个代价，是国家彰显社会公正和教育公平必需付出的。这里并非细致讨论“代价”问题，而想说明代课教师绝非“清退”能够解决的，其中既有公正看待代课教师的问题，也有“清退”政策的最终执行者地方政府对政策代价必须进行实际考量的问题，这种考量预示着政策终结至少在短时期内，在不同地区全面清退不同情况的代课教师是一个不现实的目标。  三、基于“清退”代课教师政策的相关思考与建议代课教师退出历史舞台是历史发展的必然，但这种必然性并不一定就能演变为

19、“代课教师短时间内全面清退”，也不是一次“宣言”式的发布会所能解决问题。反思代课教师的终结过程，相对于“清退”的决心，可能目前最需要的是如何区别对待不同地区、不同情况的开课教师问题。换而言之，如果“清退”政策目标正确无误的话，也还需要地方政府制定细致、合理而又具备可操作的行政措施方案出台。为此，各地的教育主管部门必须考虑以何种方式、指标去评估代课教师，以便挑选出那些“素质比较好、有一定教学经验的代课人员”，使其教师执教“合法化”；也需要甄别出那些不适于再做教师的代课人员。总之，教育政策的终结必须配之以一系列配套的方案措施，在代课教师的“清退”问题上则要突出强调地方教育主管部门全面履行责任，根据

20、国家“清退”政策的设计安排，结合本地实际作出政策上的回应，保证政策的实施。 农村地区“代课教师”政策终结的方式要尽量避免“一刀切”。虽然教育部新闻发言人明确了“清退代课人员并没有时间表”，但同时也表达了在“在很短的时间内，将要把余下的44.8万人的中小学代课人员全部清退”的预期。事实证明，“很短时间”完成任务会过分渲染政策终结的“强制性”，就很可能会延用“一刀切”的方式来解决问题。代课教师的存在已经证明了一个事实，即地方政府在一定程度上没有严格执行国家的相关教育政策，那么，他们在“清退”政策中如果选择“拖延”或“下有对策”也应该符合原来的逻辑。因此，“清退”工作中要考虑不同地区存在的不同问题，

21、在政策的执行方式、时间上应有所调整，给地方政府一定的“裁量权”，使“代课教师”问题得到妥善解决。“一刀切”的方式会使国家教育政策的威信受到损害，也不利于“清退”的顺利进行。 在此，还需要反思中小学代课教师被清退后，农村地区特殊岗位以及代课教师未来的安排等相关问题。在“清退”政策实施之时，甚至在政策出台之前，就必须要解决好两件事情：其一，解决好代课教师退出后农村地区特别是边远地区的中小学教师“缺编问题”。在地理位置、交通、医疗诸方面待遇不尽如人意的情况下，在农村教师“人心思走”的背景下，政策制定和执行中必需思考边远小学、教学点在代课教师离开后能否找到公办教师“继任者”，或以怎样的方式安排这些特殊

22、岗位的教学工作，保证农村义务教育普及不受影响。现在看来，有关部门对此心理准备并不是特别充分。其二，代课教师虽然不是国家编制内的“正式教师”，但是他们的确为农村地区的义务教育做出过不可替代的贡献，对于如何合理、妥善地安置这些必须“下岗”的人员问题，代课教师构成的复杂性决定了安置方案必须细致可行，同时要体现国家、社会对其工作的肯定和对其未来生活工作的负责。通过制度性设计，确保被清退者的权利和权益得到公正的保障，让代课教师顺利退出历史舞台。当然，方案的推出应为“地方政策”份内之事，也是在完成“清退”政策时着重考虑的问题。“清退政策”涉及几十万代课教师，直接关系到他们未来的生活命运，因此，政策终结的方案要精心设计，要预先考虑可能会发生的种种问题，制定出详尽的政策终结方案。透过代课教师“清退”政策的实施，我们也会看到，代课教师表演于农村中小学教育教学舞台，不是“一日之功”，其长期存在本身就表明农村地区对教师的