中美预算编制的比较：差异与借鉴(一)

1、中美预算编制的比拟：差异与借鉴 一内容提要：美国拥有世界上比拟先进的预算编制制度。本文通过比拟中美预算编制制度的主要差异，发现我国现行预算编制存在着诸多缺陷与缺乏。因而，我们要借鉴和学习美国先进的编制经验，改革和完 善我国的预算编制制度，以促进社会主义公共财政根本框架的早日建 立。关键词：预算编制；中美差异；借鉴预算编制是整个政府预算体制最根本、最关键的环节。构建一个科学 合理、标准透明、严谨严密、公平公正的预算编制制度对推动整个政 府预算的改革至关重要。美国是当今世界上经济最兴旺的国家，它在 长期的经济开展中积累了较多的经验，逐渐形成了一套比拟先进、完 整的预算编制制度。将我国预算编制制度与

2、美国相比拟，我们不难发 现两者间存在着巨大的差异与不同。具体分析中美预算编制的差异， 借鉴学习美国先进的编制经验，对促进我国预算编制制度的改革和完 善、促进社会主义公共财政根本框架的建立有着很重要的现实意义。 一、中美预算编制的差异一预算编制参与主体的差异 美国预算编制参与主体呈多元化。以美国联邦预算为例，联邦预算的 编制由总统负全责，白宫所属的管理与预算办公室 OMB负责具体 编制工作。除此以外，还有许多机构参与联邦预算的编制筹划，如： 美国总统经济参谋委员会对经济形势进行分析和预测，财政部参与收 入概算和税收政策的筹划，联邦储藏银行那么负责提供相关的货币金融 资料等等。而我国的预算编制主体

3、那么比拟单一，预算编制由政府全权 负责，而且政府仅仅依赖财政部门具体负责预算收支的编制。因而， 相比拟美国的预算编制而言，我国政府预算编制效率是偏低的。另外，我国的预算编制主体和执行主体之间界限模糊。财政部门既肩 负组织支出预算执行的重任，又负责政府预算编制的具体工作。这种 “既是裁判员又是运发动 的角色设置显然是不合理的。 而美国联邦政府 重视预算编制与执行的别离。在美国联邦预算中， OMB 主要负责编制 工作，具体的预算执行由财政部负责。而且值得一提的是， OMB 是直 接向总统负责的，并非财政部下属机构。这种预算编制主体和执行主 体的别离，有利于加强预算执行的约束及合理配置预算管理权，增

4、强 预算管理各环节的相互制约。二预算编制范围及收支科目的差异1.预算编制范围。 西方兴旺国家普遍重视预算编制范围的完整性。 完整 性原那么要求政府预算所列示的各项收入和支出必须覆盖政府收支的全 部方面，不允许有预算外的资金活动。美国联邦预算包括联邦基金预 算预算内和信托基金预算预算外 。联邦基金包括普通基金和特 殊基金。其中，普通基金收入几乎含盖了所有的所得税、特种税和借 债，约占总收入的 1/2；普通基金支出主要用于联邦政府的日常开支， 约占总支出的 3/4. 信托基金那么是依法设计的特殊工程基金，其主要资 金来源是各种专项税收，支出包括社会保障、医疗保险、职员退休等 方面。可见，美国联邦预

5、算具有很强的完整性，与政府活动相关的收 入和支出都在联邦预算中得以反映，都受到联邦预算的约束。相比拟 而言，我国的预算编制那么是不完整的， 公共收支被人为地分为预算内、 预算外及制度外收支，其中，只有预算内收支真正受到预算的约束和 监督，大量的预算外和制度外资金游离于政府预算范围之外。我国预 算编制的不完整，不仅造成了财政资金管理的混乱，而且大大削弱了 国家的宏观调控能力。2.预算收支科目。美国预算收支科目比拟精细，包括类、款、项、目等 方面，预算编制精确到具体的人和物。如：美国联邦每年提交国会审 议的年度预算及相关资料多达 8000 页，十分详实。我国的预算收支科 目相对简单、粗糙，许多地区

6、编制的预算草案只列到类级科目，没有 具体的款、项、目，甚至一些地方存在资金不作预算、随用随批、暗 箱操作的现象。我国预算收支科目的简单笼统，不利于增强预算的透 明度，不利于预算的执行和监督，从而软化了预算约束。三预算编制程序的差异 我国预算编制程序与美国比拟，简单、随意且不标准。具体差异表现 在以下两个方面：1.预算编制时间。美国联邦预算编制时间从 10月 1日到下一年的 9月 30 日，长达 12 个月之久， 预算编制审批时间充足。 我国预算编制时间 那么过于仓促，时间较短，实际上只有 34个月，仅为美国的 1/4 左右。 由于预算编制仓促，留有缺口，在执行中频繁调整预算，出现了 “一年 预

7、算、预算一年 的状况，严重削弱了我国预算编制的严肃性。2.预算编制过程。 美国预算编制过程根本上是一个立法过程， 程序相当 严格，这主要表现为预算审批过程中国会与总统的分权与制衡。美国 总统将预算草案提交国会，国会审批后，总统仍有权对预算编制进行 局部否决。假设国会仍坚持自己的审议方案， 就必须重新审批预算草案。 我国预算编制那么缺乏法治性。我国预算法虽然明文规定预算编制必须 按“两上两下 的程序进行，但实际上，我国的财政预算是由财政部门直 接编制的，预算编制程序被随意简化，变 “两上两下为“一上一下 ，甚 至“只上不下 ，从而客观上造成了我国预算编制质量不高的事实。(四) 预算编制技术的差异

8、 美国预算编制技术比拟细致复杂。在预算编制方法上采用零基预算法(Zero-baseBudgetin®,以零为基数，对各个部门的收支工程进行重新审核，并确定其收支数额；在预算编制形式上，美国主要采用复式预 算，对预算收支进行科学分类，实行分类管理；美国十几年来还通过 绩效预算(PerformanceBudgeting)的方法对财政资金的使用进行控制 管理，以防止财政资金的浪费和提高政府理财效率。我国预算编制那么 相对简单粗糙。首先，我国多年来一直采用 “基数加增长 的编制方法， 预算支出 “只上不下、只增不减 ，从而导致了我国财政资源配置 “刚性 和公共资金使用效率的低下；其次，我国虽

9、从 1992 年就开始实施了复 式预算，但该复式预算实际上还只是在原来收支规模根底上对预算收 支科目按用途和性质进行简单的调整和归并， 预算收支分类并不科学， 无法全面反映政府的收支活动；最后，我国在支出控制方面主要是投 入预算，重投入、轻效益，与美国的绩效预算相比具有不合理性。五预算编制主动与被动的差异我国现行预算是被动编制的预算，而美国预算编制却是主动的。我国 政府预算实际上是依靠部门来编制的， 财政部门中的预算司、 处、科、 股等只是在对部门预算草案砍砍压压的根底上编制财政总预算，财政 部门根本无法全面掌握各部门的预算编制情况，客观上造成了以部门 意见为主的被动局面。而美国政府预算并非各部门支出要求的简单加 加减减，如： OMB 在收到部门提交的部门预算后，会安排审查这些文