集体土地房屋拆迁存在问题及完善措施_以南京市为例

1、作者简介周飞(1970-,男,江苏盐城人,博士,从事土地资源管理研究。收稿日期2007!11!28集体土地房屋拆迁存在问题及完善措施以南京市为例周飞1,姚俊1,陆跃进1,李志2(1.江苏省南京市地产发展中心,江苏南京210008;2.南京大学地理与海洋科学学院,江苏南京210093摘要在概括分析南京市集体土地房屋拆迁问题的基础上,以市场化的征地拆迁补偿为目标,以切实保障农民权益为核心,以协调国家、集体、村民各方在土地增值中的利益为落脚点,提出了南京市集体房屋拆迁补偿完善的措施。关键词集体土地;房屋拆迁;问题;完善;南京市中图分类号F301.24文献标识码A 文章编号0517-6611(2008

2、05-02129-04Problems of House Removal on Collective Land and Its Improvement ResearchZHOU Fei et al (Nanjing land development department of Jiangsu Province,Nanjing,Jiangsu 210008Abstract Based on the analysis on the problems about house removal on collective land in Nanjing city,taking market-orient

3、ed land requisition compensation as the goal,taking guarantee farmers'right and interests as core,taking coordinating the benefits of the state,the collective,and the villagers in the land increasing-value as stay point,the improvement countermeasures about house removal on collective land were

4、put forward taking Nanjing city for example.Key words Collective land;House removal;Problems;Improvement;Nanjing city随着我国经济发展和城市化的快速推进,建设征用土地不断增加。其中,农村集体土地房屋拆迁问题日益受到社会广泛的关注1-3。分析农村集体土地房屋拆迁中存在的问题,对维护农民群众根本利益,促进新农村建设,保障全社会和谐发展都具有重要现实意义。目前,有关专家已开展了集体房屋拆迁补偿完善机制的相关研究,主要集中于法律问题研究。南京地处我国经济最活跃、最发达的长江三角洲地区。市

5、域总面积6582.31km 2,下辖11区2县。2006年全市常住人口686万人,实现国内生产总值2774亿元,人均国内生产总值4.04万元,城市化率达75%左右,已进入城市化快速发展和工业化加速发展时期,建设用地需求剧增,集体土地房屋拆迁行为日益频繁,因此,分析拆迁过程中存在的问题,提出完善集体土地房屋拆迁的政策建议具有重要的现实意义。笔者以南京市为例,总结南京市集体土地房屋拆迁中的问题,以市场化的征地拆迁补偿为目标,协调平衡各方在土地增值中的利益,切实保障农民权益,并提出集体房屋拆迁完善的政策建议,以期为缓解拆迁矛盾提供有益参考。1南京市集体土地房屋拆迁概况1.1集体土地房屋拆迁政策演变历

6、程南京市集体土地房屋拆迁政策演变历程可归纳为4个阶段:第1阶段为1996年以前,该时期房屋拆迁量较小,矛盾不突出,没有正式出台具体的政策和规定。第2阶段为19961999年,该时期主要参照宁政发1996131号文件,明确规定拆迁集体土地上居住房屋及其附属物实行复建房的安置形式,可以由乡镇、村统一复建,也可以由农民划地自建;对于非居住房屋实行货币化补偿。第3阶段为20002002年,该阶段拆迁补偿政策变化频率较快,房屋拆迁以货币拆迁为主,辅以统拆统建和自拆自建;对于非居住房屋仍实行货币化补偿,补偿标准略有上升。第4阶段为2003年至今,该时期出台了以提供经济适用住房为基础的宁政发200493号、

7、宁价房200461号和宁国土资200492号文件;对于非居住房屋仍实行货币化补偿,补偿标准更为细化,分为原房补偿款和区位补偿款两部分。可见,南京市集体土地房屋拆迁政策演变历程中,非居住房屋的拆迁补偿政策变化不大,主要以货币化补偿为主;居住房屋的拆迁补偿政策变化较大,从1999年前的实物补偿到其后的货币补偿,2003年后又回归到实物补偿的原路。1.2集体土地房屋拆迁面积概况表1表明,19992004年,南京市共依法拆迁农村集体房屋1128.84hm 2,其中居住用地、非居住用地分别为667.15hm 2和461.69hm 2。19992002年,拆迁总面积剧增,2002年达到峰值561.73hm

8、 2;20022004年,拆迁总面积略有下降。居住房屋拆迁中,户均面积160m 2;非居住用地在近年来的拆迁中占据较大比重,2002、2003年分别达47.4%、43.5%。2南京市集体土地房屋拆迁存在的主要问题2.1地方政府征地拆迁行政权力过大,权益分配过多南京目前正处于工业化、城市化加速推进阶段,所以因城市建设占用集体土地是不可避免的,但是由于法律未对集体土地征地拆迁范围进行明确的限制和界定,导致拆迁中地方政府权力过大,监管不力。根据我国宪法规定,只有出于公共利益的需要,政府才能对土地实行征收或征用。然而,在我国,宪法的规定只是一种原则,不具有司法意义,同时也没有具体的法律规定对“公益性用

9、地”和“经营性用地”进行明确界定,致使用地性质的判别可由地方政府随意确定,导致征地拆迁权力的使用被扩大化。同时,政府处于城市建设征地拆迁权利变化过程中的关键环节,它按照地方征地政策向原集体土地所有者收回土地所有权,又按照国家供地政策向新的土地使用者提供土地使用权,在征地拆迁过程中处于强势地位。在这期间,集体土地房屋拆迁过程中对原集体土地所有权人的补偿和安置费用是由新的用地者支付,在经营性项目拆迁过程中,地方政府还可以从拆迁后的土地出让过程中获取土地出让金。因此,地方政府在整个拆迁与供地过程中,除了要付出行政许可批准、用地批准、行政执法监督等执法和管理成本之外,几乎不需要资金投入,而且还会有国有

10、土地使用权出让收入。事实上,目前的行政性低价征地拆迁和市场性供地之间的价差正是许多地方政安徽农业科学,Journal of Anhui Agri.Sci.2008,36(5:2129-2132责任编辑张杨林责任校对王淼年份Year 居住用地Residential land 非居住用地Non !residential land总拆迁建筑面积hm 2Total construction area of house removal户数No.of residents 总建筑面积hm 2Total construction area户均面积m 2Per resident area宗数No.of non

11、!residential land建筑面积hm 2Construction area1999115018.90164.35314.8023.70200081622.54276.23292.6325.172001276756.34203.61283.2059.54200219488295.45151.611075266.28561.73200313758222.80161.94584172.20395.002004366251.12139.597112.5863.70合计Total41641667.15160.211818461.691128.84表119992004年南京市农村集体房屋拆迁统计

12、Table 1Statistics of rural collective house removal in Nanjing City in 1999-2004府发展经济、经营城市的主要资金来源。2.2被征地拆迁农民权益不明,拆迁补偿标准制定缺乏科学性合理确定征地拆迁中农民的权益是拆迁工作能顺利实施的最基本保障,但是由于我国集体土地的特殊性,法律中对农村集体土地权利设定模糊,被征地拆迁农民权益确定较为困难。首先是农村集体土地产权主体地位不清,相关法律法规又未及时做出指导,造成集体土地房屋权益确定依据不足;另外城郊结合部集体房地产管理较为混乱,产权产籍登记比例较低,人口结构又比较复杂,历史遗留问

13、题较多,这些都造成集体土地房屋确权困难。而因为被征地拆迁农民集体房屋确权困难,所以不能建立科学的补偿依据和标准,政府部门压低补偿标准、实施低价补偿就成为可能。目前标准制定主要定位于降低拆迁成本,缺乏科学性、合理性和可操作性,具体表现在购房补偿款来源依据不清晰、拆迁补偿面积最高限额标准依据不明确等方面。所以若政府部门侵害农民权益,农民也不能合理地借助法律途径来保护自身的权益,而被征地拆迁的农民通常是身无长技,土地房屋往往是其安身立命的基本所在,若在不给予合理补偿的情况下强行征用,则其必然会出现强烈的抵制行为,不仅造成拆迁工作不能顺利进行,还会带来恶劣的社会影响,使得征地拆迁社会矛盾加剧。2.3拆

14、迁人主体不明,征地拆迁程序不合理拆迁人主体不明也是造成现行征地拆迁困难的重要原因之一。目前地方政府管理机关在出让征用地块时,往往先委托有关单位进行拆迁、土地平整等前期开发工作,然后再以招标、拍卖、挂牌等方式出让给开发商,这种供地模式正在成为城市土地供应的主要方式。采用这种方式进行城市建设,在需要进行征地拆迁的情况下,政府管理机关不可避免地充当了实质上的拆迁人。在实际拆迁过程中,因土地使用权是开发商以竞拍方式取得,征地拆迁补偿资金也是由开发商所出,政府因为拍卖的是净地,所以必须进行征用土地上的拆迁工作,因此政府也就间接成为开发商的代理人,而真正投资项目建设的开发商却处在二线,反而不能成为实际上的

15、拆迁人。一旦被拆迁人和开发商发生矛盾,这种政府既是拆迁市场管理者,又是拆迁市场主体的情况,往往导致被拆迁人迁怒于政府,而处于拆迁工作核心地位的开发商却能置身事外,倘若因为拆迁矛盾致使政府不能按时交地,开发商还能从政府获得一定的补偿。可见,现行的征地拆迁程序已经不能适应现行的供地模式,必须改变程序,确定拆迁人的主体地位,通过法律形式规范征地拆迁中政府的职责范围,使开发商成为实施拆迁补偿工作的真正主体。同时,征地拆迁程序不合理也是造成被征地拆迁农民不满的主要原因。从总体上看,农村集体土地房屋拆迁的程序强调强制性,在拆迁过程中被拆迁人往往处于被动状况和不平等地位,其知情权、参与权常被忽视。从土地房屋

16、征收的认定,到补偿费的确定和拆迁安置方式的选择,基本都是由政府和用地单位强行决定,被拆迁农民选择余地较少。虽然农民可以通过法律形式保护自身的权益,但是现行法律同时规定被拆迁人不能阻碍拆迁的进度,也就是政府一旦确定地块被征用,则被拆迁人必须先搬离,然后再与政府协商拆迁补偿问题,而政府和开发商处于拆迁工作的强势地位,农民搬迁后就失去了与其谈判的基础。显然这种拆迁补偿程序对被拆迁人不利,被拆迁人在不能得到合理的利益补偿时即被强行搬离,其合法权益得不到有效的保障,不能合理体现拆迁补偿工作的公平合理性。特别是部分地方政府、主管部门或政府设立的拆迁机构,既当“裁判员”又当“运动员”,一方面充当拆迁人的角色

17、,压低拆迁标准,强行与被拆迁人签订不平等协议,另一方面充当管理者,随意扩大利用手中的行政裁决权力,达不成协议就进行行政裁决,组织有关部门进行强制拆迁。这直接侵害了被拆迁人的合法利益,引发和激化了地方政府与被拆迁人之间的矛盾。2.4经济适用房安置补偿政策存在缺陷经济适用房安置补偿政策是在给予农民的拆迁补偿款不足以购房的情况下,由政府推行的一种保障措施,一定程度上推进了南京市的征地拆迁工作。然而随着社会经济的发展,经济适用房政策越来越不能给与失地农民有效安置,存在的诸多问题引起了人们的关注。首先,经济适用房布点不合理,往往位于城市远郊地区,周边基础设施条件差、公共服务设施不齐全。失地农民原有生活生

18、产范围较小、固定,经济适用房造成了农民求学难、就医难等一系列问题,从而增加拆迁困难。其次,经济适用房建设周期长,造成了部分拆迁户的不满和返迁行为,加大了拆迁工作的难度,引发了诸多社会不稳定因素,从而给政府带来压力。再次,经济适用房物业管理难,导致被拆迁农民生活水平持续下降,易引发农民不满。最后,被拆迁安置农民经济适用房出租、转让现象十分频繁,扰乱了城郊地区的市场房价,加大了政府对房地产市场的管理难度。总之,经济适用房安置补偿政策存在诸多缺陷,不能给被征地农民合理补偿,同时也造成了房地产市场一定程度上的混乱。2.5行政裁决、司法诉讼作用弱化集体土地房屋拆迁中的矛盾焦点是由拆迁当事人双方利益分割不

19、均造成的,他们在拆迁利益分割中,政府处于绝对有利地位。农民作为被拆迁人,虽然拆迁必须征得每个农民的同意,他们还可以通过谈判或行政诉讼来维护自己的房屋权益,但由于政府在拆迁中的强势地位和有失规范的拆迁行为,使农民总是处于相对弱势,从拆迁补偿、安置过渡到安居点建设与分配的各安徽农业科学2008年2130环节都受到一定程度的利益损害。同时,由于政府拆迁任务的加大,而原有拆迁人员过少,拆迁工作招收了大量新进的拆迁人员,造成拆迁人员的良莠不齐。在拆迁过程中,个别拆迁人员因为对于拆迁政策的不理解或者业务素质较差,在遇到拆迁矛盾时处理不适当,处理形式和手段过激,并且由于社会媒体的过分宣传和渲染,造成了被拆迁

20、人对整体拆迁工作的不满和不合作。被拆迁人也以此为理由,在政府支付合理安置补偿款的情况下,仍要求更高拆迁补偿款,若不能满足其要求,往往采取过激手段。同时,被拆迁农民攀比拆迁补偿款,使得拆迁工作陷入被动局面。在这种情况下,政府往往需要采取强制拆迁措施来保证项目的实施。但是,由于近年来在强制拆迁工作中出现的问题和现象造成了极大的负面影响,最高人民法院颁布了禁止强制拆迁和保护被拆迁人利益的规定,并且规定对于因强制拆迁而引起的法律诉讼,人民法院不予受理。这就一方面造成了政府不能通过法律手段来推进项目的进展,弱化了政府的行政裁决能力;另一方面也使得被拆迁农民投诉无门,其合法的权益不能通过正常的司法程序来进

21、行解决,弱化了农民寻求司法诉讼的权利,不能合理体现我国依法治国的思想。因此,需要建立健全征地拆迁中的强制拆迁体制和拆迁诉讼体制,给予农民通过司法程序获得合理拆迁补偿款的权利,同时加强对政府行政裁决的管理,严格实行强制拆迁的法律程序和范围。2.6民营企业与政府博弈力度加大,拆迁工作难以顺利开展企业拆迁在集体房屋拆迁中占据着重要地位,1999年以来南京市企业拆迁面积占集体土地房屋拆迁总面积的40.9%。而现行的农村企业房地产产权不清晰,企业用地的来源比较复杂,历史原因众多,并且由于用地期间国家、地方政府政策变化较多,同时,由于判定集体企业用地的法律法规不完善,使得企业用地权益判定困难,补偿依据难以

22、确定。然而,由于企业用地权益难以判定、补偿依据难以确定,导致了民营企业通过各种关系来阻碍拆迁工作的正常进行、通过各种手段提高企业的拆迁补偿款,加大了在拆迁工作中与政府博弈的力度,造成了拆迁工作进入马拉松式的谈判之中而不能顺利开展。3南京市集体土地房屋拆迁补偿完善措施3.1明确拆迁补偿主体产权收益集体土地房屋的占用、收益、处分等权利为不同个体和组织所有,只有明确各权利的归属,才能进行合理的补偿。拆迁补偿主体主要包括被拆迁人和被拆迁房地产,进行拆迁补偿时应该明晰集体组织的成员权和集体经济组织内各不同成员对于被拆迁房地产的权利大小(包括原有房地产的收益和增值收益,才能进行合理的补偿。首先,在明确村民

23、小组作为集体土地产权主体的基础上,赋予农村集体组织的每一个成员按份分割农地所有权的权利,农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等。其次,建立健全土地发展权、制定和颁布专门的农地转用法规。具体步骤为:明确设立规划待转用农地的土地发展权;合理配置规划待转用农地的土地发展权。农民的土地发展权在经济上的实现是对农民的劳动权和经常收益权的一种补偿,相同地类之间的土地发展权应该归集体所有,不同地类之间转化的发展权,应在国家法律法规的调控下,根据用途管制的相关规定进行补偿,按照不同阶段发展权对房地产权益的贡献大小,在农民集体、个人和国家之间进行分配,保障农民集体性地参与分享农地转用过程中的土地

24、增值收益。3.2科学计算集体土地房屋拆迁价格农村集体土地房屋补偿分为土地补偿和房屋补偿两部分,土地补偿价格可以通过价格评估来进行确定,房屋补偿价格由房屋的重置价格和房屋附属物价格(即房地产的附属物和搬迁过渡等费用组成。土地补偿价格可分为以下4种形式来进行计算:一是农用地和未利用地,征地前土地价值主要表现在其经营使用权上,即相应的土地承包权;二是居住用地,主要用途为农民建房,其价格可以根据现有的集体建设用地交易价格,即农民私有房屋的交换价格进行计算,也可以由当地政府根据当地的实际交易情况或根据该区片宅基地的取得价格确定宅基地的补偿单价;三是经营性用地,分为工业、商业等不同形式,可根据当地同类土地

25、的取得成本来确定土地的补偿价格,即合同价格、违约补偿价格或者收缴的土地出让金价格,然后根据其使用权的年限,对使用权人进行补偿;四是公益性用地,分为国家和集体所有两种形式,属国家所有的,土地处分权利仍归国家所有,归集体所有的,土地价格为土地相应的投资价格,如道路、沟渠等农田水利设施等,可以利用成本法来测算该项土地价格,土地价格为原有投资价格和相应的投资利润,投资利润可按照该地公益性投资的一般收益状况确定。房屋补偿价格可由专业的评估部门进行评估。3.3构建合理的房地产增值量测算思路和分配体系房地产收益分为原有收益和增值收益两部分,房地产原有收益可以按照初始价格测算,归原权益所有人;房地产增值收益可

26、根据对土地增值分配的理论通过国家征收税费的形式进行量化,按照“谁投资,谁收益”的权益分配理论在国家、集体、企业和个人之间进行合理分配。3.3.1规划区内近郊区房地产增值收益分配。规划区内房地产增值收益主要是通过改善投资环境、提高房地产使用效率来体现,因此在规划许可的范围内,规划待转用土地使用权和发展权可以向建设用地者转让,建设用地者按照市场交易价格支付房地产拆迁补偿及土地使用权补偿金。国家通过税收手段将这部分收益在国家、集体和个人之间进行分配,同时实现对增值利益的分享。具体来说,规划区内近郊区的国家土地增值收益应该是首先收取国家相关费用(土地用途变更出让金及农用地开垦费、基础设施配套费等相关税

27、费,然后根据土地流转的用途收取不同比例的投资方向调节税,最后按照剩余土地增值量利用土地增值税分配土地收益。国家主要通过投资方向调节税来调节公益性用地和经营性用地的国家收益,并以此调控集体土地的流转方向。3.3.2规划区外近郊区房地产增值收益分配。规划区外近郊区原有用地未被列入用地计划,土地发展权受到极大限制,不能向建设用地者进行转让。需通过将农村集体用地转变为国有建设用地,从而使原有的农村集体土地价值得到更高的体现。由地租理论和土地发展权理论可知,提高的这部分集体土地价值是由于垄断地租的大幅提升,来源于国周飞等集体土地房屋拆迁存在问题及完善措施36卷5期2131!家对集体土地发展权的承认和扩展

28、。另外,在征地过程中国家需要投入基础设施建设、土地开发基金等费用,该投入对被征地拆迁农民而言有着很明显的外溢效应4。结合集体土地房屋征用补偿经验,国家征用土地价格应该结合原有土地类型和使用性质,按照土地等级和土地用途以区片进行补偿。借鉴东台市的实际操作经验,规划区外的集体土地房屋拆迁补偿可以通过补缴土地出让金的形式,达到与规划区内土地相一致的产权权益,然后按照规划区内的相应征地拆迁价格进行补偿。该土地转让费用可以土地流转费用的形式收取,具体可参照相应划拨用地出让金收取。房地产增值收益具体确定过程为:确定征地拆迁相邻规划区域内的市场化居住用地、商业用地、工业用地、公益性用地和农用地的修正补偿基准

29、地价。可以根据政府公布的土地级别图确定被征用拆迁土地的相应级别,确定各征地类型的基准地价,然后按照市场化的征地拆迁补偿步骤进行测算。相邻规划区域内农用地转建设用地费用,即政府可获得不同地类专用建设用地的平均收益额度,以该收益额度作为土地转让费用,作为国家扩展集体土地发展权的费用。根据确定的规划内各征地类型的补偿基准地价,减去政府获得的平均收益额度,确定规划区以外的各征地拆迁补偿价格。确定农民房地产原有价格,具体方法与规划区内相同。按照确定的规划区外各征地拆迁补偿价格,根据农民个人、企业和集体经济组织对土地增值的贡献度,分配土地增值收益。3.3.3规划区外远郊区征地拆迁房地产收益分配。城市远郊地

30、区,农民房屋拆迁主要是由于国家重点工程项目征地引起的,国家房地产收益分配主要通过取得相应的土地使用权来实现。由于邻近的房地产市场发展不成熟,房地产市场的外溢效益不明显,该类型被拆迁房地产增值效益不明显。该地区农民失去的土地效用主要体现为生活的基本保障功能。被征地拆迁农民原有生活水平主要表现在两个方面:一是房屋的使用价值上,可以通过房屋重建来实现;二是被征用土地和房屋对其生活保障功能上,生活保障功能可以根据城市内相应的最低生活保障来确定,保障还原利率可以根据人寿保险基金确定的养老保险利息率来确定,同时根据被拆迁人的年龄来确定补偿安置年限,从而最终确定安置补偿款额度,即生活保障功能价格=生活保障标

31、准/保障还原利率×补偿安置年限。3.3.4确定房地产增值收益在农民集体和个人之间的分配。按照“谁投资,谁受益”的权益分配理论,进行农村房地产增值收益在集体、企业和个人之间的分配。首先,确定集体、企业和个人之间增值量的分配思路。在集体经济组织中,土地所有权属于农民集体经济组织所有,土地增值收益应归农民集体经济组织所有;农民、企业房屋属于农民个人或企业所有,增值收益也应归相应的权益人所有;公益性房地产原有价值及相应增值收益应归农民集体所有。然后,按照“谁投资,谁受益”的权益分配原则,根据农村集体房地产相应的增值收益来源,进行农户与集体经济组织房地产增值收益的分配。其中土地原有价值为土地所有权价格与土地使用权价格之和,房屋原有价值为房屋及其附属物的重置成新价格。由此,首先可以确定农民房屋、土地分享增值的贡献系数,公式为:J=(土地所有权价格+土地使用权价格/原有房地产总价值;L=