网络时代公众参与改革决策评估指标体系构建

1、网络时代公众参与改革决策评估指标体系构建    廖雄军    【专题名称】公共行政 【论文网络来源】 【论文期刊期数】2009年08期 【论文期刊来源】探求(广州)2009年2期第2733页 【英文标题】Construction of Evaluation Index System of Public Involvement in Reform Policy in the Internet Age 【作者简介】廖雄军，中共广州市委党校行政学教研部。（广州 510070） 【内容提要】 网络时代改革决策绩效及其公众参

2、与效能评估指标体系的合理化、科学化，在很大程度上影响着评估的水平与质量。为了使网络时代的改革决策绩效评估工作具有可操作性，本文从当代中国政治体制改革与网络民主发展、公众参与改革决策的趋势出发，对网络时代的改革决策绩效评估指标体系与中国公众参与改革决策效能评价指标体系的框架与指标进行了初步的探讨，设计了一套网络时代公众参与改革决策的评估指标体系。旨在推进我国网络民主的健康发展与和谐社会建设。 【关 键 词】网络时代/公众参与/改革决策/评估指标体系    中图分类号D669文献标识码A 文章编号10038744（2009）02002707 近年来，改革决策

3、科学化及其公众参与问题引起社会的广泛关注，但网络环境下改革决策绩效及其公众参与效能评估指标体系的构建并未得到足够的重视。当前，随着网络民主的迅猛发展，评估网络时代改革决策绩效及其公众参与效能，有利于促进改革决策及其公众参与组织管理水平的提升，提高改革决策质量，推进我国网络民主的健康发展与和谐社会建设。全面、客观、公正地反映与评估网络时代改革决策绩效及其公众参与效能，需要构建全面、系统、科学、独立地反映网络时代改革决策绩效及其公众参与效能的评估指标体系。 一、网络时代改革决策绩效评估指标体系的构建 当前，随着改革进入新的攻坚阶段，其复杂性和艰巨性大大增强。一方面，改革触及许多长期积累的深层次矛盾

4、和问题，需要打“攻坚战”；另一方面，人民群众共享改革发展成果的要求普遍提高，维护自己对改革决策的知情权、参与权、表达权、监督权的意识日益强烈。这就要求在推进改革的过程中，必须提高改革决策的科学性，建立一套衡量网络时代改革决策绩效的科学的评估指标体系。 （一）构建网络时代改革决策绩效评估指标体系的原则 1、分层分类原则。分层原则是指根据网络环境下，改革决策主体职权大小与活动范围的大小，依现有改革决策主体层级进行划分，进行评估，如可以根据需要划分为省、市、县、乡等层级；分类原则是指在设置网络时代改革决策绩效评估指标体系的过程中，根据改革决策主体行为不同的性质、特点和管理需要，按照一定的类别来衡量所

5、应遵守的基本要求。 2、突出重点与全面系统相结合的原则。网络环境下改革决策的多重性和复杂性，决定了其绩效评估指标体系必须是一个既突出重点又全面开放的系统。要突出一些重点领域和关键性的工作，设计一些关键性的指标来综合反映网络时代改革决策的绩效水平。 3、动态与静态相结合的原则。网络时代改革决策绩效指标体系在指标的内涵、数量及体系的构成上均应保持相对稳定性，同时要对未来网络民主的发展有所预见而力求保持连续性，以适应形势发展的需要。一些为完成某些临时任务而设置的考评指标则应尽量避免选入常设考评指标中，或者经由一定的改造处理后，并入网络环境下某项改革决策绩效考评指标的内容中。 4、定性与定量相结合的原

6、则。网络时代改革决策绩效的评估本质上是一种定性认识，定量认识要以定性认识为前提和基础，定性指标要尽量地量化。但网络环境下改革决策绩效是一个多维的复合系统，不是所有因素都能量化，这就要设计一些定性指标来反映，有些定性指标所含信息量的宽度和广度，要远大于定量指标。定量指标和定性指标的有机结合，可使网络时代改革决策绩效评估结果更为科学和真实。 （二）网络时代改革决策绩效评估指标体系的设计 为了使对网络时代改革决策绩效评估工作具有可操作性，笔者设计了网络时代改革决策绩效评估指标体系框架与指标，该指标体系共由3个一级指标、8个二级指标、29个三级指标组成，详见表1。   &

7、#160;1、从决策过程评估网络时代改革决策绩效的标准与指标。网络时代改革决策理念、程序、方法的科学化与改革决策绩效密切相关，因此，应从这三个方面设计相关的指标，作为网络时代改革决策绩效评估指标体系的重要组成部分：（1）改革决策理念的科学化。网络时代科学的改革决策理念应包括如下几个方面的标准与指标：一是科学发展的理念；二是以人为本的理念；三是公平公正的理念；四是政务公开的理念；五是民主决策的理念；六是善待网络的理念。这六个方面的理念在改革决策过程中贯彻得越好，网络时代改革决策理念的科学化程度就越高；反之，网络时代改革决策理念的科学化程度就越低。（2）改革决策程序的科学化。网络环境下改革决策往往

8、要经历改革决策立项、起草、审查、实施等几个阶段，这几个阶段即是改革决策程序。因此，改革决策程序的科学化标准与指标包括如下内容：一是改革决策立项过程的科学化；二是改革决策起草过程的科学化；三是改革决策审查过程的科学化；四是改革决策实施过程的科学化。这四个阶段的科学化程度越高，网络时代改革决策程序科学化程度就越高；反之，网络时代改革决策程序的科学化程度就越低。（3）改革决策方法的科学化。主要是三个方面方法的科学化：一是改革决策调研方法的科学化；二是改革决策制定方法的科学化；三是改革决策执行方法的科学化。这三个方面方法的科学化程度越高，网络时代改革决策方法科学化程度就越高；反之，网络时代改革决策方法

9、的科学化程度就越低。 2、从实施效果方面评估网络时代改革决策绩效的标准与指标。改革决策实施取得的效益是衡量网络时代改革决策绩效的重要尺度，应重点确立三个方面的标准与指标：（1）改革决策实施所取得的社会效益。（2）改革决策实施所取得的生态效益。（3）改革决策实施所取得的经济效益。网络时代与公众利益密切相关的改革决策作为一种公共决策或公共政策，首先应把社会效益放在第一位，其次是生态效益，最后才是经济效益。这三种效益都有短期、中期、长期之分，要统筹兼顾。 3、从目的性方面评估网络时代改革决策绩效的标准与指标。应确立两个方面的标准与相关指标：（1）维护公众的合法权益。主要是保障公众特别是网民的知情权、

10、参与权、表达权、监督权。在改革决策过程中，如果公众特别是网民的上述权益得不到切实的保障与维护，那么改革决策就失去了民意特别是网络民意基础。没有民意基础的改革决策必定会遭到公众特别是网民的反对与抵制，这样一来，改革决策就无法得到有效的贯彻实施，网络时代改革决策绩效目标就难以实现。（2）实现公共利益的最大化。一是看政府职能部门利益的排除程度，二是看公共利益的实现程度。网络环境下，政府职能部门利益排除得越彻底，实现公共利益最大化的可能性就越大；反之，实现公共利益最大化的可能性就越小。网络时代改革决策绩效评估指标体系中的决策过程、实施效果与目的性评估指标三者间有互补性，是一个有机整体。因此，不能使用其

11、中的某一个或某两个方面的一级指标作出评判，要做到公正客观，需要用上述三个方面的指标同时进行评价。 二、网络时代公众参与改革决策效能评价指标体系及运用 “民主决定于参与即受政策影响的社会成员参与决策。但如何衡量参与却是个复杂的问题。” 网络时代公众参与改革决策的核心是公众、社会与国家三者的良性互动，共同为促进社会发展各尽其责。网络时代公众有序参与改革决策的结果应该是公众权利的充分保障、社会运行机制有条不紊，公共权利正向作用发挥到最大。这一结果不仅有法律与形式上的表现，还应有质的规定性及能够量化的可描述状态。网络时代公众参与改革决策程度是衡量国家政治体系民主化程度的标尺，也是一系列相关因子的集合。

12、这一集合构成了网络时代公众参与改革决策效能的评价体系，也为人们评价公民社会提供了基本的标尺。尽可能反映网络时代公众参与改革决策的广度、深度及参与效果，需要建立一套科学的评价指标体系。 （一）构建公众参与改革决策效能评价指标体系的原则 根据我国现有的社会、经济、文化状态以及网络民主发展趋势，构建网络时代我国公众参与改革决策效能评价指标体系的原则是： 1、中国话语：即符合中国国情，能够有充分的思想与制度支持条件。在我国，由于受传统政治文化的影响，公众心中“清官”情结、“明哲保身”思想根深蒂固，与西方国家公众长期浸润于民主氛围而有明确的权利意识与法治意识有根本不同，在参与方式、内容乃至于对其行为的后

13、果判断上存在明显差别。因此，在评价指标与因素设定上得从中国国情出发，而不能照搬西方国家的那一套，必须用中国话语表达出来。考虑中国的实际政治运行机制、网络民主发展趋势及千百年来所形成的政治活动的潜规则，所设置的网络时代公众参与改革决策效能评价指标体系中的话语表达，应尽量贴近当代中国政治现实。 2、不违规律：即符合政治发展的一般规律。从中国国情、网络民主发展趋势出发，并不意味着可以脱离政治发展的一般规律而寻找其他规律。特殊性只不过是普遍性的反映形式而已。网络时代公众参与改革决策的渠道与方式也是如此，虽可另辟蹊径，但基本的规律是不可违背的。政治文明发展的普遍性决定了中国公众参与改革决策的方式可以是“

14、中国式的”，但不可能存在中国形式的公众参与改革决策本质与政治文明本质不相符的形式。符合政治发展的一般规律性，就是网络时代公众参与改革决策的形式和方式，其本质是民主的、公开的、平等的、正义的，离开了这些基本价值去谈中国公众参与改革决策，就是不真实的民主。 3、动态开放：即具有开放与动态的特点。任何一个评价体系都是一定历史条件下的产物，带有历史的烙印，网络时代我国公众参与改革决策效能评价指标体系亦是如此。网络时代公众参与改革决策效能评价指标体系如果过于脱离当代社会发展状况，将导致空想主义，没有可操作性；网络时代公众参与改革决策效能指标体系设置的标准太低，也将不能起到促进我国公众参与改革决策发展的作

15、用。 4、助推政治文明：即有利于促进我国社会主义政治文明建设。“主权在民”是网络时代公众参与改革决策的理论依据，现代宪法中关于公民权利的确立是网络时代公众参与改革决策的法律依据。但在不同国家、不同的发展阶段，公众参与改革决策的深度、广度与效度是不同的。如果以为扩大公众参与改革决策就是所有人在任何场合都可以自由地表达利益诉求，而不用顾及社会其他群体的利益与反映，这是不符合“有利于社会主义政治文明建设”这一基本原则的。我国在民主政治发展过程中曾留下的教训告诫人们，网络时代扩大公众参与改革决策必须有序、理性。因此，在设定网络时代公众参与改革决策效能评价指标时，应是正面的评价指标。 （二）公众参与改革

16、决策效能评价指标体系总体架构 从当代中国政治体制改革与网络民主发展、公众参与改革决策的趋势出发，笔者设计了网络时代中国公众参与改革决策效能评价指标体系框架与指标，该指标体系共由3个一级指标、9个二级指标、27个三级指标组成（见表2）。    1、公众参与改革决策的广度指标。网络时代公众参与改革决策的广度是指公众参与改革决策的数量问题，它主要反映的是公众参与改革决策行为中可以量化或是可视的状态，主要包括网络时代公众参与改革决策的范围、形式、制度供给及参与人群等方面。即使是在完善的民主体制中，“要使全体社会的正式成员在决策过程中都起到一定的作用，根本也是不可

17、能的。” 因此，网络时代公众参与改革决策的广度这一概念也是相对而言的，处于变动之中。网络时代参与改革决策的人数这一指标是评价体系中的基本要素之一。现代民主国家通过宪法赋予公众有充分参与的权利，但并不是所有的公众对改革决策都感兴趣，并不是所有的公众都具有参与改革决策的技能与知识。因此，以政治参与最基本的形式选举为例，不同的国家其参选率是不同的，高的达百分之九十多，低的只有百分之三四十。对公众政治参与冷漠的原因，人们作过诸多的考察，主要是从人们对参与报酬的估量、对选择对象的判断及人们政治效能感这三个变量分析。杨光斌认为，人是理性人，当出现以下四种情况时，公民都不可能介入政治：即一个人从事政治活动得

18、到的报酬低于从事其他活动之所得时，或是一个公民面临的各项选择对象之间没有什么重大差异，或是认为自己的参与并不能有效地改变结果时，或是认为自己的介入与否，都会有个满意的结果时。因此，他认为，鼓励那些对政治不熟悉的、没有兴趣的人去参加政治，对社会并没有什么好处。 坚持认为每个公民都要参与政治的观点，只是用对民主的忠诚情感代替了对民主的理性判断。只增加投票的数量，说明不了什么问题，一张选票可以用来选一个希特勒式的人物，也可以用来选林肯式的人物。正如利普塞特所言“参与率与投票率的高低，本身对民主政治无所谓好坏；重要的是，参与程度和性质反映其他因素，而这些因素深刻地制约着制度发展或生存的机会。” 可见，

19、公众参与的数量并不是唯一能够体现网络时代公众参与改革决策质量的指标。但在我国公众参与需要不断有序扩大的今天，改革决策的公众参与特别是网民参与数量还是一个比较重要的量度。网络时代公众参与改革决策的广度指标主要从公众参与改革决策需求、民间组织发育、国家制度供给、公众对参与改革决策的冷漠度等四个方面来考察并设立相应的三级指标。公众参与改革决策需求主要从公众特别是网民参与改革决策的目的、层次、手段等三个方面来考察。民间组织发育主要从民间组织数量、活动方式、社会地位等三个方面来考察。国家制度供给主要从公众参与改革决策的法律制度、实施细则、其他公众参与改革决策的渠道等三个方面来考察。公众对参与改革决策的冷

20、漠度主要从对改革决策冷漠的公众数量与比例两个方面来考察（参见表2）。 2、公众参与改革决策的深度指标。网络时代公众参与改革决策的深度是指公众对改革决策了解的多少与参与的力度。有没有掌握足够使公众作出自主判断的背景材料以支持公众的行为，或是说公众参与改革决策有没有充分的信息对称，影响到网络时代公众参与改革决策的深度。当公众的主体性条件不能符合公民社会需要时，公众参与改革决策的深度不可信。公众只是了解一些表面现象而对参与改革决策的本质未能掌握，这样的参与是没有深度的。因此，网络时代公众参与改革决策深度与公众政治文化、政治权利状况、政府运行机制等因素有直接关系。当封建的“臣民文化”还在很大范围内、很

21、大程度上影响公众参与改革决策行为时，公众满足于“让人民作主”，对参与改革决策的后果与质量就会缺少必要的思量，参与改革决策中的盲从、非理性甚至无序行为都可能出现。这也可能出现国家对公众知情权的漠视，一方面是政府有意或无意不让公众知道的太多，“程序多、太麻烦”；另一方面公众没有太明确的权利意识，缺乏执着追求，只要是不与自己直接利益相关的改革决策事务，就认为是“多一事不如少一事”。这样的后果是什么呢？表面上公众参与改革决策热热闹闹，实质上根本就没有效果，更没有深度可言。如果公众特别是网民的法律意识、契约精神、独立人格都基本具备，公众特别是网民在参与改革决策中自主性、理性起主导作用，那么这样的公众参与

22、才有深度。可见，网络时代公众参与改革决策的深度在很大程度上取决于公众特别是网民知情权的保障，没有知情权的落实，公众特别是网民参与改革决策的深度难以保证。 网络时代公众参与改革决策的深度指标主要从公民政治文化、公众参与意识与行为、政府运行机制等三个方面来考察并设立相应的三级指标。公民政治文化主要从公民特别是网民的法律意识、契约精神、独立人格等三个方面来考察。公众参与意识与行为主要从公民特别是网民的维权意识、参与改革决策的行为、参与改革决策的质量等三个方面来考察。政府运行机制主要从政府与各类民间组织的关系、政府与公民特别是网民的关系、政府改革决策信息公开状况等三个方面来考察（参见表2）。 3、公众

23、参与改革决策的效度指标。网络时代公众参与改革决策的效度是指公众参与改革决策的正面作用，主要表现为政府对公众特别是网民参与改革决策的回应度、公众特别是网民对政府改革决策的满意度这两个方面。一方面，如果扩大公众参与改革决策影响了国家正常政治秩序、侵害了社会大多数人的利益，我们说这样的公众参与是负效度的。另一方面，民意测出政府的支持率不高，公众特别是网民对政府改革决策的满意度不高，如果政府能够对公众特别是网民的批评及时做出积极反应，改正错误，这样的公众参与改革决策是有效度的。网络时代公众参与改革决策的效度，不仅取决于公众特别是网民参与改革决策的技能、威力，还与政府是否具有回应性直接相关。 网络时代公

24、众参与改革决策的效度指标主要从政府对公众参与改革决策需求的回应度、公众对政府改革决策的满意度这两个方面来考察并设立相应的三级指标。网络时代政府对公众参与改革决策需求的回应度主要从公众特别是网民对政府改革决策的影响力、接受公众特别是网民改革决策意见的反馈速度和反馈方式等三个方面来考察。网络时代公众对政府改革决策的满意度主要从公众特别是网民与政府的接触方式、政府接受公众特别是网民批评指数、政府吸纳公众特别是网民良策指数、公众特别是网民对政府改革决策工作的整体评价等四个方面来考察（参见表2）。 网络时代公众参与改革决策效能评价指标体系中的广度、深度与效度三者间有互补性，是一个有机整体（见下图示1）。

25、因此，不能使用其中的某一个或某两个方面的一级指标作出评判，要做到公正客观，需要用三个方面的指标同时进行评价。    图示1公众参与改革决策效能评价指标体系总体架构框图 设置这一评价体系的最大目的是为了检验公众特别是网民参与改革决策对政府的影响及政府回应性，反映公民社会的自组织能力和社会治理的效果，并力求在指标设置上可以通过量化进行描述。但由于人们的视角及价值取向的差异，不能穷尽公众特别是网民参与改革决策的所有细节与微观的现象，这不仅是本评价指标体系的缺憾，也是整个社会科学在进行量化研究时所遇到的问题。同时，这也是社会科学研究促使人们不断探求的动力。 （三）公众参与改革决策效能评价的主体与评价方法的选择 网络时代公众评价体制、公众参与改革决策效能评价指标体系并不会自动地对公众参与改革决策行为及效果进行评价，由谁来充当评价主体，直接关系到评价效果的公正性与客观性。为了保证网络时代公众参与改革决策效能评价体系的公正性与客观性，评价主体应该由三部分组成：一部分是公众代表，一部分是学者代表，一部分是政府官员代表，他们可以各占三分之一。这三部分各自持有不同的权重：公众代表与官员代表的意见各占总分值的30，学者占总分值的40。之所以如此分配权重，理由是：公众与官员在政治体系中，对彼此行为及后果有直接的感受，但