留用地项目合作开发相关问题探索

1、留用地项目合作开发相关问题探索                                    以杭州为例   摘 要 杭州市是国内较早实施征地留用地制度的城市之一，自1999年试行留

2、用地制度以来，经过不断完善补充，留用地制度已逐步得到了完善和规范，并具备了较强的操作性。但是留用地制度并未在国家法律法规中有所规定，属于地方政策性很强的制度，因而在留用地开发过程中应当注意把握地方政府对留用地制度的态度及相应政策文件。本文试图阐述杭州留用地发展历程，并简单介绍杭州留用地开发模式，最后分析一些个人认为在留用地合作开发过程中应当注意的相关问题。  关键词留用地 杭州 合作开发 留用地项目  一、留用地制度发展历程 所谓留用地制度是指政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定留地用地指标，让被征

3、地集体经济组织用于发展第二、三产业，壮大集体经济，安置失地农民，给被征地农民提供了长期稳定的土地收益来源。 在留用地安置模式出台之前，各地对于失地农民安置的主要以货币安置为主，因而对于失地农民而言，原先的安置模式缺乏长远的生活保障。留用地安置模式则通过村集体对留用地进行开发建设与经营管理，使被征地农民分享部分土地增值收益，在一定范围和程度上保障了失地农民长远生计，促进了社会的和谐稳定。作为一种行之有效的安置失地农民的安置模式，留用地安置自20世纪80年代初在深圳特区建设初期进行探索性尝试后，浙江、湖南、广东、福建等省份的部分城市对这一制度逐步规范，初步形成了杭州模式、咸嘉模式、温州模

4、式、惠州模式等典型模式。 杭州市是国内较早实施征地留用地制度的城市之一。自1999年杭州市试行留用地制度以来，经过不断完善补充，留用地制度已逐步得到了完善和规范，并具备了较强的操作性。杭州市留用地政策主要由以下政府政策性文件所组成，并由此确定了10%留用地制度： 1、1998年11月26日，杭州市委办公厅、市政府办公厅颁布关于在市区开展撤村建居改革试点工作的意见（市委办1998126号）规定，撤村建居后，原农村集体土地经依法征用后，转为国有。 2、1999年4月23日，杭州市人民政府办公厅关于转发市土地管理局杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定的通知（杭政办19

5、9913号）规定，为解决撤村建居后原村集体经济组织及其成员的生产、生活问题，可由原村集体经济组织提出申请，经区人民政府审核，报市政府同意，在杭州市土地利用总体规划确定的建设留用地范围内留出部分土地，其面积控制在可转为建设用地的农用地总面积的10%以内。留出的土地必须符合城市规划的要求，明确土地的用途，并严格按规定用途使用，不得转让和出租。留用地在实施非农建设时，免收各项规费，按行政划拨方式供地。各区政府以及土地、规划管理部门要加强对预留土地的管理。在未确定建设项目前，留用地不得抛荒。 3、2001年9月13日，杭州市人民政府关于贯彻国务院国发200115号文件进一步加强国有土地资产管

6、理的若干意见（杭政200115号）规定，在市区（不含萧山、余杭区）范围内经市政府批准的开发性安置用地，除工业用地外均应征为国有并实行有偿使用，其土地出让金按基准地价的55缴纳，所缴纳出让金按该宗开发性安置用地的征地面积与出让面积的比例返还给原集体土地所有者。凡出让面积占征地面积65及以下的，按所缴纳的土地出让金全额返还；凡出让面积占征地面积在65以上的，每增加一个百分点，其出让金的返还相应减少15个百分点；凡出让面积占征地面积95及以上的，按所缴纳出让金的55返还。凡撤村建居发展留用地，均应转为国有并实行有偿使用。土地出让金缴纳和返还，参照开发性安置用地的政策执行。所有开发性安置用地、撤村建居

7、发展留用地和拆复建用地，均不得用于经营性房地产开发。 4、2001年12月17日，中共杭州市委、杭州市人民政府关于扩大撤村（乡镇）建居（街）改革试点推行农转居多层公寓建设的意见（市委200129号）规定，撤村建居地区的规划建设留用地应依法转为国有，参照征用集体土地的补偿标准予以补偿，统一纳入市政府土地储备库。撤村建居后，为解决原村集体经济组织及其成员的生产、生活问题，可在符合城市规划和土地利用规划确定的建设留用地范围内，留出可转为建设用地的农用地面积的10，作为社区、村镇建设和经济发展用地，也可以折抵符合规划但未办证的乡镇企业用地。根据规划要求，留用地要打破乡镇、村的界限，由区、乡镇

8、政府统一组织、统一协调，相对集中使用，用于工业、商贸等园区建设。同时，对撤村建居涉及的具体工作和遗留问题，由各区、乡镇政府解决，妥善处理好各种矛盾。留用地的使用政策，应严格按照杭政200115号文件规定执行。 5、2002年3月30日，杭州市人民政府关于市区乡镇三产企业补办土地使用证房屋所有权证工作的若干意见杭政20025号规定，对乡(镇)、村的撤村建居发展留用地、开发性安置用地、拆复建用地,可以折抵符合规划但未办证的乡镇三产企业用地。折抵政策按照市委200129号文件和市政府杭政200115号文件精神办理。 6、2003年12月5日，关于第二批撤村建居农用地征用工作的会议

9、纪要（市长办公会议纪要200322号）规定，在本村范围内确难以定点的，1.可在本镇范围内跨村就近规划定点；2.抵折乡镇企业用地；3.与本区范围内其它村集体经济组织进行调剂；4.确实无法定点的，可采用货币化安置方式解决。 7、2005年3月15日，关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行）（杭政办20058号）规定，按照市委市政府有关文件规定的撤村建居村10%留用地指标、开发性安置用地指标(以下统称“两类”用地指标)目前难以落实的，可按以下办法解决：经撤村建居村原村级集体组织向各区建管中心(建设单位)申请，各农转居多层公寓项目中按住宅规模一定比例(8%-10%)配建的公建配套用

10、房，在扣除按规定必须提供给相关部门的物业管理用房和社区配套服务用房后，剩余用房中的50%以下部分可按综合成本价转让给原村级集体经济组织。该部分用房应抵扣各村“两类”用地指标，并办理出让土地使用证和房屋所有权证。撤村建居村中属原村级集体经济组织所有的非农建设用地和地上非住宅建筑物，经市发改委、建委、规划局、国土资源局等部门会审确认，同意以该村“两类”用地指标抵扣后，由相关部门按照有关规定予以办理出让土地使用证和房屋所有权证。撤村建居村“两类”用地指标，可由原村级集体经济组织自愿选择“指标货币化收购”。 8、2005年7月25日，关于加强杭州市区留用地管理暂行意见的通知（杭政函20051

11、28号）经杭州市政府批准正式出台，在杭州市区(不含萧山、余杭区)全面展开实施。杭政函2005128号通知从适用范围、指标核发、指标管理、指标使用、建设项目管理五个方面对留用地制度作出具体的规定，使留用地制度具有更强的系统性、指导性和可操作性。9、2006年4月16日，杭州市人民政府办公厅关于完善杭州市区留用地管理的补充意见（杭政办200610号）规定，10%留用地指标应优先用于原村属二三产企业项目,土地出让金按杭政200115号文规定计缴，全额返还给村集体经济组织，并按规定予以办理“两证”，但不得上市交易。市规划局应做好10%留用地的规划布点工作。因招商引资需要合作开发，且村级集体经济组织经济

12、相对薄弱、控股50%以上股份确有困难，经村民(代表)会议多数以上成员同意(原村级集体经济组织如已改制为社区股份集体经济组织，按股份经济合作章程规定的程序处理),并由街道办事处(镇政府)、区政府出具同意合作建设的书面意见后，村级集体经济组织可相对控股。原村级集体经济组织确有困难，不能自主开发建设或通过招商引资合作开发建设10%留用地项目的,经村民(代表)会议多数以上成员同意(原村级集体经济组织如已改制为社区股份集体经济组织，按股份经济合作章程规定的程序处理)，并由街道办事处(镇政府)、区政府出具同意合作建设的书面意见后，可将留用地项目所占用地予以出让。10、2008年5月15日，杭州市人民政府办

13、公厅转发市国土资源局关于加强村级集体经济组织留用地管理实施意见的通知（杭政办函2008183号），主要内容为五个方面，分别为进一步明确村级集体经济组织留用地项目受让主体，明晰留用地资产价值，积极鼓励招商引资，完善留用地项目转让和抵押的管理，进一步完善留用地项目地价及土地资金核拨管理，严禁将留用地项目用于商品房等开发建设。 11、2009年6月10日，杭州市人民政府办公厅转发市国土资源局关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理补充意见的通知（杭政办函2009209号），针对杭政办函2008183号文中的有关村级集体组织留用地用地出让管理事宜提出补充意见，主要明确了留用地项目土地出让

14、方式、前期报批程序、出让资金核拨、出让金使用监管、拆复建项目土地出让金的管理等五个方面的内容。 二、留用地项目开发的几种方式 对于留用地的利用，由于各个集体经济组织的经济实力、领导发展观念有所不同，以杭州为例，留用地的利用模式主要可以分为三类。 第一类是不对留用地进行开发，直接把留用地指标折抵符合规划要求但未办证的村属企事业用地，如2006年7月5日，西湖区古荡镇村股份集体经济组织提出要求将其所属的浙江国力大酒店项目抵折10%留用地指标办理“两证”并经相关部门核准3，这也是杭州市159个撤村建居村中自10号文发布后第一个提出申请抵折的村属二三产企业项目。 

15、;第二类是不对留用地进行开发，也不将留用地指标抵扣村属二三产企业项目，即“留用地货币化”，采取的是杭政办20058号文规定的“指标货币化收购”方式处理留用地指标。“指标货币化收购”价格按同类地段商业用地基准地价乘以年度地价指数乘以55%确定(年度地价指数由市国土资源局统计后确定)，货币化收购资金由各级财政支付。 第三类是对留用地进行开发建设，根据开发建设的建设主体、资金来源又可以分为三种模式，第一种是自建模式，一些经济实力较强的农村集体经济组织会选择自建，如留下镇村建造的商业综合楼，虾龙圩村建造的虾龙圩综合楼（紫金港大酒店）；第二种是租赁模式，一般集体经济组织按土地面积收取每亩七至十

16、万元的固定回报，并在几年后按比例提高租金，租期一般是30年到50年，到期后收回物业；第二种是合作模式，由集体经济组织以土地或土地指标折价入股，与具有开发经验和实力的合作方进行根据合作双方土地价格和建筑成本分得相应物业产权，统一经营或分别出租获益，如四季青街道三叉社区的新业大厦和广新商厦项目、五福社区的五福新天地项目、三堡社区的东方大厦、笕桥镇佰富勤商贸广场项目等等。 相比较而言，留用地项目开发建设相对于留用地指标抵扣村属二三产企业项目、留用地指标货币化收购而言要更加的复杂，而留用地项目的合作开发又远比集体经济组织自建开发留用地、出租留用地要复杂的多，因此，本文主要重点讨论留用地项目合

17、作开发过程中的相关问题。 三、杭州留用地项目合作开发的相关问题探索 （一）留用地项目合作开发的流程 1、集体经济组织以协议或招挂拍出让方式取得国有土地使用权证 （1）通过协议出让方式取得国有土地使用权证 根据杭政办函2008183号、杭政办函2009209号文件的规定，村级集体经济组织自主开发的留用地项目，由村级集体经济组织出具不对外合作开发的书面承诺，经所在乡镇政府（街道办事处）审核并报区政府（管委会）批准后，可以协议出让方式签订杭州市国有建设用地使用权出让合同书，在缴纳国有土地使用权出让价款后依法申领国有土地使用证。 主要流程为：

18、1、集体经济组织拿到核发指标；2、凭核发指标到发改委立项；3、到规划局划用地红线；4、排队等年度计划用地指标，拿到用地指标后才可办理用地手续，签订杭州市国有建设用地使用权出让合同书。 （2） 通过招标、拍卖或挂牌方式公开出让方式取得国有土地使用权证 根据杭政办函2009209号文件的规定，“留用地货币化”的留用地项目，一律采取招标、拍卖或挂牌方式公开出让。公开出让时不得设置任何限制性竞价条件，并可按照城市规划确定的土地用途开发建设。 根据杭政办函2009209号文件的规定，村级集体经济组织需合作开发的留用地项目用地，一律采取招标、拍卖或挂牌方式公开出让。

19、由各区政府（管委会）根据项目所在村的具体情况提出合作开发的挂牌出让条件，经杭州市国土资源局审核后报杭州市政府批准。村集体经济组织与合作方联合开发的项目，村级集体经济组织所占股份应不低于51。项目建成后，村集体经济组织应持有不低于地上总建筑面积（不含物业用房面积）51%的房产，且不得分割转让和销售；除国家和省、市有特殊规定外，合作方所持有的房产可以按照规划批建的最小产权单元分割转让和销售。设置挂牌出让地块起价时要充分考虑村集体经济组织参与合作开发等具体因素，合理确定起价。 也就是说，在杭政办函2009209号文件公布后，杭州市区内留用地合作开发项目土地必须通过采取招标、拍卖或挂牌方式公

20、开出让。但是杭政办函2009209号文件对于文件公布前已发生的历史遗留问题项目并作了例外规定，即文件公布前已经与合作单位签订“合作开发协议”的留用地项目，经村民（或股民）会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民（或股民）代表同意，经乡镇政府（街道办事处）审核并报区政府（管委会）批准，由市国土资源行政主管部门在新闻媒体上予以公示。公示无异议并报市政府批准后，可继续按照杭政办函2008183号文件规定，由村级集体经济组织先行办理协议出让手续，领取国有土地使用证后再按规定组建项目公司进行开发建设。同时所有历史遗留问题项目必须在2009年12月31日前依法办理相关审批手续，并签订杭州市国有建设用地使用

21、权出让合同书。2、集体经济组织与合作者进行谈判，签订留用地项目合作开发合同，明确双方的权利义务 合作开发留用地项目需经村民（或股民）会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民（或股民）代表同意。在召开村民（或股民）会议时，应公布留用地合作开发作价出资（入股）的价格和比例等内容，并报乡（镇、街道）、区政府（管委会）批准同意。 留用地项目的出资（入股）价格，应以有资质的土地评估机构的评估价格，或以通过产权交易机构公开交易的价格为准。 3、根据留用地项目合作开发合同的约定，组建项目公司 （1）受让人持国有土地使用证、项目公司名称预核准资料、项目公司章程、村民（或

22、股民）会议决议和乡（镇、街道）、区政府（管委会）意见等有关资料，征求国土资源局意见。 （2）杭州市发改委、工商局等有关部门凭市国土资源局的确认意见，依法办理项目公司设立、登记等相关审批手续。 （3）项目公司凭工商营业执照、公司章程和完税证明等材料，向市国土资源局申请办理国有土地使用证变更登记，并依法办理计划立项文件变更手续。 （4）项目公司凭更名后的立项文件和国有土地使用证向市规划局申请办理建设工程规划许可证。 4、项目公司组建完成后，按照留用地项目合作开发合同对留用地进行开发。 （二） 出让金核拨返还政策 根据杭政办函20

23、08183号文件的规定，留用地项目符合杭政办200610号文件第四条规定予以公开出让的，其国有土地使用权出让收入扣除有关税费后全部核拨给村级集体经济组织。 杭政办200610号文件第四条规定如下：原村级集体经济组织确有困难，不能自主开发建设或通过招商引资合作开发建设10%留用地项目的,经村民(代表)会议多数以上成员同意(原村级集体经济组织如已改制为社区股份经济合作社，按股份经济合作章程规定的程序处理)，并由街道办事处(镇政府)、区政府出具同意合作建设的书面意见后，可将留用地项目所占用地予以出让。 准予出让的用地应具备基础设施配套等基本出让条件，由原村级集体经济组织委托市土地

24、储备中心进行相关土地整理的前期手续申办(征地拆迁成本等由原村级集体经济组织承担)，拆迁后予以公开出让，并将土地出让金的35%上缴市财政,用于该区的大市政配套。其余土地出让金由村集体经济组织支配，并应优先用于失地农民社会保障。所在街道办事处(镇政府)应加强对土地出让金使用的指导和监督，各区审计部门应加强审计检查。 根据杭政办函2009209号文件的规定：公开出让的留用地项目，凡使用享受国有土地使用权出让收入核拨政策指标的，其土地出让收入在扣除应上缴国家、省规定的提留资金及储备中心前期垫付的相关费用后，剩余部分由市财政局核拨给项目所在区财政；使用不享受国有土地使用权出让收入核拨政策指标的

25、，其土地出让收入中45的做地成本在扣除应上缴国家、省规定的提留资金及储备中心前期垫付的相关费用后，剩余部分由市财政局核拨给项目所在区财政。协议出让留用地项目，凡使用享受国有土地使用权出让收入核拨政策指标的，其土地出让收入在扣除应上缴国家、省、市规定的提留资金后，剩余部分的80%由市财政局核拨给项目所在区财政；使用不享受国有土地使用权出让收入核拨政策指标的，其土地出让收入在扣除应上缴国家、省、市规定的提留资金后，剩余部分的45%由市财政局核拨给项目所在区财政。 区财政局收到市财政局核拨的土地出让收入后，应严格按照国家规定的土地出让金管理规范进行管理和使用，核拨给村级集体经济组织。

26、60;（三）留用地项目合作开发的相关限制 1、留用地项目不得用于商品房等经营性房地产开发建设。 2、凡对外招商合作开发的，由村级集体经济组织依法申领留用地项目国有土地使用证后方可进行合作开发。其中，两家合作开发的项目，外来合作方累计所占土地（股份）的比例不得超过49%；多家合作开发的项目，其中一家村级集体经济组织所占土地（股份）必须超过外来合作方累计所占的比例。3、留用地项目竣工验收并经土地复核验收后，如需办理地上建筑物和土地转让，可在产权交易机构进行公开交易；需要协议转让的，应委托中介机构进行价格评估。 4、项目转让的建筑面积、用途、层次、价格等具体情况（项目公

27、司成立时已经明确的除外），应在村级集体经济组织范围内进行公告，并经村民（或股民）会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民（或股民）代表同意，由所在乡（镇、街道）、区政府（管委会）审核出具同意转让的书面意见，依法办理土地、房产转让手续。 5、合作开发的留用地项目，在竣工并经土地复核验收后，可按原批准的股份比例进行析产，由各家股东依法受让所占份额的土地使用权和地上建筑物。析产后村级集体经济组织自留建筑面积及分摊土地面积份额不得低于整个合作项目的51%，超过部分也可以按幢或层转让。 6、留用地不得用于除村级集体经济组织、合作建设的建设主体以外的其他经济实体的抵押和担保。如留用地项

28、目确需实施抵押，必须在本村范围内进行公告，并经村民（或股民）会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民（或股民）代表同意，由所在乡（镇、街道）、区政府（管委会）审核批准，并监管使用。抵押所得价款应全部用于本留用地项目建设，或作为本村级集体经济组织的公益、基础设施项目建设资金，不得用于其他建设和投资。 7、核拨给村级集体经济组织的国有土地使用权出让收入，必须经村民（或股民）会议三分之二以上成员或三分之二以上村民（或股民）代表同意，经乡镇政府（街道办事处）审核并报区政府（管委会）批准后方可使用。核拨资金的使用须符合国家和省、市的有关规定。 （四） 留用地项目合作开发合同

29、应明确的几个问题 1、取得留用地的项目用地的方式 在杭政办函2009209号文件公布前，留用地合作项目土地通过协调有可能以协议出让方式取得项目土地，但如果村级集体经济组织想要享受土地出让金核拨返还政策的话，还是应当以公开出让方式取得土地。 当然在，杭政办函2009209号文件公布后，除历史遗留问题项目外，留用地项目合作开发土地必须采取一律公开招拍挂出让取得项目土地。 2、摘地前期费用及摘地费用 由于留用地的出让金是要先全额缴纳再根据相应政策核拨的，也就意味着土地出让金、税费等其他摘地费用以及摘地前期的征迁费用要先由集体经济组织支付，集体经济组织

30、是否具备这样的经济实力。 集体经济组织可以考虑先向合作方申请无息借款，待土地出让金核拨后再返还给合作方；也可以通过在公开招拍挂之前就与合作方设立项目公司，通过设置竞价规则由项目公司直接参与土地招拍挂摘得项目用地，由项目公司支付摘地费用，待出让金核拨返还给集体经济组织后，再由集体经济组织返还给项目公司。 3、留用地项目合作开发模式 一种是由集体经济组织及合作方共同设立项目公司，派遣人员参与项目公司经营管理，共同进行留用地项目开发。 还有一种就是集体经济组织不参与项目的实际开发经营，仅象征性的派遣部分人员到项目公司进行监督，项目公司承包给股东合作方经营，由合

31、作方保证每年一定的固定分红。 集体经济组织获取回报的方式有三种：1、是直接析产分得51%的房产；2、以补偿土地收益的形式固定收益；3、上述两种方式结合起来。 4、项目公司的股权比例设置 根据相应的政策文件，政府相关部门对于项目公司的股权比例有限制，否则难以开展项目立项、公司设立等工作。也就是说，在本次合作开发过程中，集体经济组织在项目公司的持股比例应当在51%以上，处于控股地位。 如果合作方以其必须处于项目公司控股地位作为项目合作的前提的话，可以考虑按以下方式予以变通处理：股权比例还是必须按照相关政策文件的要求，以集体经济组织持股51%，合作方持股49%

32、进行申报，至于项目公司的经营管理可以采用股东风险承包经营的方式进行，如在合同中约定“项目公司存续期间，由合作方实行股东风险承包经营管理，合作方全权负责经营管理项目公司及其所开发建设的留用地项目，公司和项目的决策权和管理权完全由合作方行使，集体组织除获得本合同约定收益外，不参与本合同项目及项目公司的具体建设和经营管理，也不承担项目公司及项目开发中的任何风险、亏损、责任”。在这样的情况下，合作方对于项目公司就取得了项目公司重大事项的决策权，就不再会纠结于是否取得控股地位。当然为了防止，合作方侵害集体经济组织的利益，应当在双方之间合同中对合作方滥用权利的行为作出相应的限制及处罚条款。 5、

33、留用地项目房产的分割及经营模式 合作开发的留用地项目，在竣工并经土地复核验收后，可按原批准的股份比例进行析产，由集体经济组织、合作方依法受让所占份额的土地使用权和地上建筑物。析产后村级集体经济组织自留建筑面积及分摊土地面积份额不得低于整个合作项目的51%，超过部分也可以按幢或层转让。 集体经济组织分的房产可以通过委托合作方进行经营，每年分取红利；也可以自主经营或出租给第三方经营。 对于留用地的产权分割政策，虽然在杭政办函2009209号、杭政函2008183号、2005128号文件中有相应的条文规定，但各方对政策理解不一，后期在办理产权分割手续时可能并不会很顺利，

34、因此有必要事先与房管、土管部分沟通联系。 当然也可以不通过析产程序，通过项目公司持有项目房产，由项目公司进行经营，但外来合作方须保证集体经济组织每年的固定分红。 6、留用地作价入股项目公司涉及的税费 假如以留用地作价入股项目公司的，可能会涉及的税费会涉及的税费为营业室、土地增值税、契税。 (1)营业税 财政部国家税务总局关于股权转让有关营业税问题的通知（财税2002191号）规定：以无形资产、不动产投资入股，参与接受投资方利润分配，共同承担投资风险的行为，不征收营业税。 （2）土地增值税 财政部国家税务总局关于土地增值税一些

35、具体问题规定的通知（财税199548号）规定：对于以房地产进行投资、联营的，投资、联营的一方以土地（房地产）作价入股进行投资或作为联营条件，将房地产转让到所投资、联营的企业中时，暂免征收土地增值税。 （3）契税 中华人民共和国契税暂行条例实施细则第八条规定：土地、房屋权属以下列方式转移的，视同土地使用权转让、房屋买卖或者房屋赠与征税：（一）以土地、房屋权属作价投资、入股；（二）以土地、房屋权属抵债；（三）以获奖方式承受土地、房屋权属；（四）以预购方式或者预付集资建房款方式承受土地、房屋权属。 浙江省实施中华人民共和国契税暂行条例办法第三条规定：土地、房屋权属以下列方式转移的，视同土地使用权转让、房屋买卖或者房屋赠与：（一）以土地、房屋权属作价投资、入股；（二）以土地、房屋权属抵债；（三）以