城乡建设用地增减挂钩背景下耕地的可持续利用研究

1、. . . . 理工学院毕业论文城乡建设用地增减挂钩背景下耕地的可持续利用研究以市荣县双石镇为例学 生：曾望洋学 号：专 业：农村区域发展班 级：2008.1指导教师：黄旭理工学院经济与管理学院二O一二年六月25 / 30摘要 当前我国经济社会快速发展，工业化、城市化速度加快，城乡建设用地供需矛盾突出，耕地保护的形势愈加严峻。为保证粮食安全，合理布局城乡土地资源，国家开展了城乡建设用地增减挂钩试点工作。本文通过回顾挂钩与耕地可持续利用的相关概念、研究和挂钩试点工作的开展情况，对市荣县双石镇城乡建设用地增减挂钩试点项目区中拆旧区所在行政村金台村耕地可持续利用现状进行研究分析，最后提出了挂钩工作中

2、耕地可持续利用的对策建议，对当前的挂钩试点和耕地保护具有一定的指导意义。关键词：增减挂钩，耕地可持续利用，双石模式ABSTRACTOur country's economic and social are developing rapidly. Facing the rapid expansion of industrialization and urbanization, the contradiction between supply and demandof urban and rural construction land becomes increasinglyserious

3、ness, and the cultivated land protection situation is even more severe.To ensure food security and realize rational distribution of the urban and rural land resources, the state carried outthe increasing and decreasing links policy to urban and rural construction land and related experimental work.T

4、his paper reviews some related concepts, research of the links and the sustainable utilization of the cultivated land and the status of the links pilot work.After researching and analyzing the sustainable utilization of cultivated land in the demolition of old urban areas of the village in the proje

5、ct area whish is doing the increasing and decreasing links policy to urban and rural construction land pilot work in shuangshi town of rongxian in Zigong,I put forward some countermeasures and suggestions for the sustainable utilization of cultivated land in the links pilot work.And this will be a g

6、uiding significance to the links pilot and cultivated land protection.Key words：increasing and decreasing links，sustainable utilization of the cultivated land，the model of shaungshi town目 录1 前言12 绪论12.1 相关概念12.1.1 可持续耕地利用的涵12.1.2 城乡建设用地增减挂钩的涵22.2 土地整理复垦与耕地可持续利用23 我国耕地资源现状与挂钩工作的实施33.1 我国耕地资源的总体情况33.2

7、 我国耕地资源的利用与保护43.3 城乡建设用地增减挂钩的实施53.4 当前主要试点地区与运作模式54 市城乡建设用地增减挂钩工作概况64.1 城乡建设用地增减挂钩工作的试验64.2 市城乡建设用地增减挂钩的“双石模式”64.2.1 荣县双石镇金台村64.2.2 双石镇城乡建设用地增减挂钩项目区的确立64.2.3 “双石模式”的运作74.2.4 金台村项目区完成情况85 双石镇金台村城乡建设用地增减挂钩背景下耕地的利用95.1 金台村拆旧区土地的整理复垦与整治95.2 金台村拆旧区的耕地利用105.2.1 拆旧区村民对耕地的利用现状与问题105.2.2 “村企合作”后的土地利用规划与问题125

8、.3 挂钩实施后金台村耕地利用带来的经济、社会、生态效益126 城乡建设用地增减挂钩工作中耕地可持续利用的对策建议136.1 加强土地整理工作，合理调整耕地利用现状和耕地权属，增加耕地有效面积，合理布局耕地资源136.2 推进和规土地流转，加快农业社会化服务建设，提高农民的组织化程度，促进耕地规模化、集约化利用146.3 转变工作方式，创新模式，切实开展农技培训和耕地保护的宣传工作，充分发挥农民的主动性，提高农民的科学文化素质146.4 加强土地管理，严格土地用途管制，科学规划新村建设，切实保护耕地资源157 结束语16参考文献17致辞19附录一20附录二231 前 言我国耕地资源总量大，人均

9、占有量少，随着我国城市化、工业化的快速发展，增加城镇建设用地和保护耕地的矛盾日益突出，为了缓解这一矛盾，国务院和国土资源部相继下发了若干关于城乡建设用地增减挂钩的政策文件，并先在、等五省市进行试点。市作为省统筹城乡综合配套试点改革城市也开展了这一试点工作。为了了解市挂钩工作的情况，笔者选择了市第一批试点的荣县双石镇金台村进行实地调研，通过分析金台村挂钩后耕地的利用，为挂钩工作中耕地的可持续利用提出了对策与建议。当前理论界关于挂钩的研究主要集中于挂钩的意义目的、挂钩的影响、挂钩政策的实施背景、挂钩模式、某些地区挂钩工作的实证研究等涉与挂钩整体方面的研究，而对于挂钩工作的二级工作，如在挂钩背景下挂

10、钩项目区耕地的利用与保护、农益保护、新村建设等配套工作的研究还很少，有待深入研究。本文的研究和撰写基于对双石镇挂钩工作有关方的访谈、问卷调查和文献资料的搜集分析，共分为5个部分，第二章回顾了挂钩、耕地利用与保护、土地整理等概念的涵，第三章分析了我国当前挂钩工作实施的背景、主要试点地区与模式，第四章描述了市当前挂钩工作的开展情况，重点叙述了“双石模式”，第五章就双石镇挂钩项目拆旧区金台村的耕地利用从农户和村企合作两个方面进行了分析，发现了存在的一些问题和特点，第六章就发现的问题，结合相关的理论、法规和政策，提出了挂钩工作中耕地可持续利用的对策建议。2 绪 论2.1 相关概念2.1.1 可持续耕地

11、利用的涵 土地资源的基本涵是，既要满足当代人对土地资源的需要，又要保证今后长远发展对土地的需要。具体来讲就是土地资源要高效持续利用，同时又与社会其他资源相配合共同支撑经济社会的全面持久发展。1993年联合国粮农组织（FAO）在可持续土地管理评价大纲中对可持续土地利用定义是“如果预测到一种土地利用在未来相当长的时间不会引起土地适应性的退化，则可认为这样的土地利用是可持续的”。据此，我们可将可持续耕地利用的涵概括为既能满足当代人对耕地资源的需要，又能保证在不引起土地适应性退化的前提下今后长远发展对耕地需要的耕地利用方式。2.1.2 城乡建设用地增减挂钩的涵城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规

12、划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。2.2 土地整理复垦与耕地可持续利用在了解我国学者关于土地的整理复垦的研究概况前有必要对土地整理复垦的含义进行解释。土地整理是指在一定区域，按照土地利用规划目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对不合理的土地利用现状进行调整改造和综合整治，以提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。此概

13、念包含了两层涵，一是对无序混乱或不合理的土地利用现状进行整理，提高土地利用率和生产能力；二是由于种种原因造成的土地权属混乱或分配上的不合理，通过整理对土地权属进行调整。实质是调整土地关系，合理组织土地利用。土地复垦实际上是土地整理的主要容之一，广义的土地复垦是指对被破坏或退化土地的再生利用与其生态系统恢复的综合性技术工程。当前，农村建设用地过多，是个全国普遍存在的问题。据统计，全国农村建设用地多达2.7亿亩，其中83.5%为农民宅基地。因此对于农民废弃与不合理利用的宅基地的拆旧复垦和农民集中居住区的建设，显然能够在较大程度上缓解耕地资源短缺与农村建设用地布局不合理的问题。荣庆认为，挂钩与土地整

14、理主要有三点一样之处：二者都是在符合土地利用总体规划的前提下，对拟复垦为耕地的农村集体建设用地进行整理复垦；最终都都实现了增加耕地有效面积，提高耕地质量，以达到节约集约利用建设用地的目的；增加的耕地有效面积均可作为相当于占补平衡的耕地指标，用以补充占用耕地的拟建设用地项目。二者同时又有四点不同之处：一是规模控制和管理不同；二是资金使用不同；三是实施过程不同；四是实施效果不同。较好的归纳了挂钩与土地整理的异同，也间接的说明了两种工作虽然存在不同之处，但在统筹城乡土地利用过程中可同时开展，实现合理布局城乡建设用地，增加耕地有效面积的目的。郧文聚等从国土资源部开展以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平

15、台，促进城乡统筹发展的基本思路与全国各地的实际工作成果中概括出了农村土地整治的基本原理，即“一个机制、两个类型、三个集中、四个目标、五个环节”。认为规有序开展农村土地整治的关键环节包括五个方面，即因势利导、规划统筹、循序渐进、防走偏、实践检验，并探讨了农村土地整治制度的创新方向。较为全面、详实的归纳了我国当前农村土地整治工作的指导思想、注意问题和工作方向。到目前为止，关于土地整理与耕地可持续利用的研究比较缺乏，已有的为数不多的文献多是文字性描述了中国目前土地整理的现状和存在的问题，缺乏深刻的理论探讨和严谨的实证分析。但是，鉴于土地整理是缓解中国人地矛盾和解决土地后备资源匮乏的有效途径，特别是在

16、城镇建设用地需求日益增加、农村建设用地集约化程度低、耕地资源日益短缺的背景下开展城乡建设用地增减挂钩工作，对该领域的研究具有重要的现实意义。3 我国耕地资源现状与挂钩工作的实施3.1 我国耕地资源的总体情况我国土地面积为960万km2，仅次于俄罗斯和加拿大，居世界第3位。据2011年中国统计年鉴统计，我国现有耕地1.2172亿hm2，占世界耕地面积的8.7%，居第4位。2011年全国人口普查结果显示大陆总人口为13.39亿。这样一来，我国人均土地面积为0.72 hm2，仅为世界人均2.05 hm2的34.95%，我国人均耕地面积为0.09 hm2，仅为世界人均0.225 hm2的40%。因此，

17、我国的各种可利用的土地资源都表现为短缺，特别是耕地资源呈现出“一多三少”的现状特征，即：耕地总量多，人均耕地少、高质量的耕地少、耕地后备资源少。3.2 我国耕地资源的利用与保护我国是世界上最大的发展中国家，也是世界第一的人口大国，面临这世界上最突出的耕地资源稀缺的人地矛盾。在不到世界10%的耕地上养活着占世界22%的人口。改革开放以来，我国经济社会的发展取得了举世瞩目的成就，经济的年均增长率保持在8%以上，城市化、工业化的进程也不断加快。2001年我国的城市化率为33.57%，到2008年已经增长到了44.9%，上升了7.24%，年均增长0.9%，预计到2020年我国的城市化率将达到55%-5

18、0%。高速发展的经济与持续增长的人口，导致对土地的空间需求和产出需求更大，加剧了土地供需矛盾，而土地供给总量难控、局部地区和行业投资过热，使得现行体制下的土地供给与土地需求之间的关系成为了一种“保障需求”的倒逼机制。随着城市化、工业化的不断发展，我国耕地数量的持续减少的同时，耕地的质量损失也达到了惊人地程度，我国耕地资源的可持续利用面临相当严峻的形势，这给我国的土地管理工作带来了巨大的挑战。我国土地管理部门在科学发展观的指导下，为贯彻“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策和“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的土地利用基本方针制定和实施了许多有益的政策和措施。保护耕地是我国土地可持

19、续利用的战略重点，当前我国耕地保护工作的关键 是“三到位”，即确保耕地保护责任、措施、投入三到位，三者缺一不可。责任到位，即强化耕地保护的责任意识，落实耕地保护责任。措施到位，即从行政、法律、经济、技术各方面制定切实可行的措施，并抓好落实。投入到位，即建立稳定的资金渠道，确保足够的资金投入。目的是实现耕地数量、质量和生态的全面管护，不断增强耕地对国家经济建设和社会发展的保障能力。在保持耕地总量动态平衡的前提下，逐步提高耕地质量，改善和保护生态环境，达到耕地数量、质量和生态环境三方面保护的协调统一。在保护措施上，当前我国保护耕地的措施主要有土地市场治理整顿“三个暂停”；国务院关于保护基本农田的“

20、五个不准”；非农业建设用地“六个不批”；国务院保护耕地发展粮食生产的九条措施等。在政策方面则主要是土地用途管制制度，耕地总量动态平衡制度，耕地占补平衡制度，耕地保护目标责任制度，基本农田保护制度，农用地转用审批制度，土地开发整理复垦制度，土地税费制度，耕地保护法律责任制度等。3.3 城乡建设用地增减挂钩的实施耕地的保护与城乡建设用地的增长都为刚性需求，为了解决“吃饭”和“发展”的问题，我国在推进农村土地整治工作的过程中，逐步探索出了一条“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的城乡建设用地增减挂钩的工作模式。通过统筹城乡用地，用农村建设用地来弥补我国城镇建设用地的缺口成为解决“双保”(保增

21、长、保红线)问题,促进城乡协调发展的一个新思路。2004年10月，国务院颁布了关于深化改革严格土地管理的决定，第一次明确提出了挂钩政策。根据决定精神，从2005年开始，国土资源部相继颁布了关于规城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见、关于等五省(市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复、关于进一步规城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知，并于2008年下发了城乡建设用地增减挂钩试点管理办法，进一步明确了“城乡建设用地增减挂钩”的涵。3.4 当前主要试点地区与运作模式2005年4月，、五省市被国土资源部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点省市。2008年和2009年

22、国土资源部又相继批准了、等19省加入增减挂钩试点。王君、朱玉碧等通过对当前各试点工作区挂钩运作模式的深入研究，提出了三种较为科学的运作模式。一是政府主导型运作模式。即政府作为组织策划者，负责编制挂钩规划设计、筹措资金、监督工程执行情况。企业是政府意志的具体执行者，负责土地整理工程的实施，保障项目的最终竣工验收。其特点是工程从立项到竣工验收都由政府统一安排，能够充分发挥政府的权威性，调动一切人力、物力来保障工程的高效率完成，但另一方面，政府在整个项目的运作过程中承担的风险极大，而且需要强大的经济实力来支撑。二是市场主导型运作模式。其主要特点是：多渠道筹集资金、政府充分发挥引导、协调、规和服务的职

23、能，使拆抵指标真正商品化。三是农村集体自主型运作模式。该模式是指建新复垦的整个过程主要由集体土地所有者控制的一种运作模式。其主要特点是：公众参与性较强、资金筹集方式可以实现多元化。4 市城乡建设用地增减挂钩工作概况4.1 城乡建设用地增减挂钩工作的试验统筹城乡发展试验的主要容之一就是实现城乡要素的自由流动，以城带乡，促进共同发展。土地资源作为城乡发展中的关键要素和载体，在统筹城乡发展试验中起着重要作用。据统计，市2008年共有农村集体建设用地48858.39hm2，占全市土地总面积的11.18%，其中农民宅基地共42129.79hm2，占农村集体建设用地总面积的85.21%，全市农村平均每户宅

24、基地多达540.77m2，接近1亩，且存在“一户多宅”的现象。对荣县三个村的调查显示，农民整户外出，房屋常年闲置的达15.2%，最多的村组达40%。由此我们可得知，就丘陵地区的而言，农民宅基地普遍存在铺浪费，分布零散，节约集约化程度低的问题。2007年7月，市作为省统筹城乡综合配套改革试点市从多方面启动试点工作。2009年以来，市共申报城乡建设用地增减挂钩试点项目22个，获批挂钩项目15个，共354.5公顷，项目实施后预计可节约集体建设用地233.3公顷。目前，大安区何市镇、庙坝镇，自流井区荣边镇，贡井区成佳镇，沿滩区仙市镇，沿滩区黄市镇与荣县双石镇共5个项目已启动实施。5个项目挂钩周转指标1

25、501.5亩，约合105.77公顷，出资运作方式均以政府为主，已完成投资3935万元。4.2 市城乡建设用地增减挂钩的“双石模式”4.2.1 荣县双石镇金台村双石镇位于中西部，是荣县的东大门。双石镇金台村是2008年由双石镇原金台村和马鞍村合并而成，是荣县、双石的东门户，交通便捷，地理位置优势明显。全村辖24个组，1091户，3659人，其中劳动力2125人。幅员面积4.6km2，现有耕地面积4978亩。2011年人均纯收入为9500元。4.2.2 双石镇城乡建设用地增减挂钩项目区的确立从城乡建设用地增减挂钩的概念上我们可知，挂钩项目区是由若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和

26、拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成的建新拆旧项目区。实际上早在2009年市荣县就开始了申报的前期准备工作，确定双石镇城乡建设用地增减挂钩项目区由作为拆旧区的金台村和作为建新区的荣县旭阳镇波罗村、村共同组成，并开展了挂钩试点专项调查，编写了项目区实施规划、专项规划等材料。在逐级上报市国土资源局、省国土资源厅和国土资源部审核、备案后，于2010年7月正式启动试点工作。4.2.3 “双石模式”的运作2010年7月9日，继大安区何市镇之后，作为市第一批城乡建设用地增减挂钩试点镇，双石镇又再次挑起了改革试点的大旗。当日，挂钩项目实施单位金台村村委会与项目承建单位巴尔农牧集团负责人在合作协议

27、上签字，标志着“村企联手”的挂钩模式正式开始运作，金台村农民集中居住区也在此日破土动工。双石镇金台村挂钩运作模式是在保持土地总量储备不变的情况下，通过“政府主导、农体、企业融资、市场运作”的方式，对集体建设用地实施增减挂钩、有效置换，从而实现盘活存量土地，提高农民生活质量和增加企业收益目的的运作模式。具体方式是：首先，确定荣县旭阳镇波罗村、村与双石镇金台村对应实施集体建设用地增减挂钩试点项目，共置换出集体建设用地340.51亩，除40亩由金台村三组、十四组农民修建集中居住区自用外，结余的300.51亩全部复垦为耕地，其中299.01亩集体建设用地指标流转挂钩到旭阳镇波罗村、村用于城镇化建设，另

28、1.5亩作为新增耕地面积。其次，政府、农户、企业三方合作开发。政府方面，双石镇政府和金台村委员会作为挂钩工作的组织策划者和实施者，在挂钩之前进行了挂钩试点专项调查，制定了挂钩试点专项规划和项目区实施规划。并通过村民大会决议，引进巴尔农牧集团公司实施“挂钩项目”。双石镇政府还决定把投入双石镇的城乡统筹项目资金重点向金台村倾斜，突出打造以金台村农民集中居住区为核心的新农村。将流转到旭阳镇的建设用地指标的土地经营增值收益部分由县镇府和村集体按比例分成，村集体部分用于支持金台村经济、社会、生态发展。企业方面，根据合作协议，巴尔集团出资210万元，按项目批准的规划和实施方案，整理复垦340.51亩农村集

29、体建设用地为耕地；按照每亩7万元的价格垫支复垦的300.51亩集体建设用地的土地流转费2103.57万元用于建设金台村农民集中居住区；出资4000万元，集中流转金台村土地2000亩，按国际化标准建设3个年出栏生猪上万头、总规模达5万头的大型养猪场，并适度发展肉兔、鸡、羊等养殖业，实施500亩生态养鱼，发展生态蔬菜、中药材、花卉等种植业，解决金台村100人以上劳动力在特色农业基地就业，再安排部分青壮年在公司企业上班，实现“农民在社区居住、公司种植、车间养畜”的目标。作为补偿，巴尔集团可以通过土地拍卖方式获得旭阳镇100亩集体建设用地的商业开发权，同时政府收回旭阳镇200亩集体土地作为工业园区储备

30、用地。农户方面，户籍在金台村的农户通过自愿报名的方式，在上交5000元的保证金后参与拆除原宅基地复垦和集中居住区建设，共285户报名参加，其中191户595人又拆又建，95户343人只拆不建。政府针对报名农户与人数，对拆除原宅基地的农户按简易房2000-5000元/户、土墙结构13200元/户、青砖结构18700元/户、楼房结构24200元/户进行补偿，另对集中建房的农户按5000元/人进行补贴。原宅基地拆除复垦后的耕地在所有权上仍归集体所有，集体不对新增耕地进行再分配，仍归原农户承包经营。集体鼓励农户流转土地给巴尔集团进行集中连片的规模化经营，同时农户作为工人在村巴尔农业生产基地工作，实现农

31、民就近就地转移就业。金台村通过村民代表大会按自愿原则进行集资（每户最多1万元），共772.1万元同2010年和2011年的农业产业发展项目补助资金972.1万元安1:1量化到自筹资金农户以组建生猪养殖、蔬菜种植和水产养殖专业合作社，再由生猪养殖专业合作社同巴尔集团公司联合组建金台生猪养殖，而农民的自筹资金和财政资金作为入股资金，每年实行保息分红，从而促进金台村土地规模化、节约集约化利用，提高农民的组织化程度，促进金台经济社会发展。最后，集中区建成后，开发商巴尔集团按照住房700元/m2、门面房1400元/m2，以低于成本的价格（实际成本住房850元/m2、门面房1700元/m2）出售给集中区农

32、户。算上各项补偿、补贴，农民们购置一套新房实际成本只有200余元/m2。4.2.4 金台村项目区完成情况 自2010年7月金台村挂钩项目动工到现在已经23个月了，集中居住区现已建成，建筑面积33500 m2 ，其中住房285套，分为三型：A型住宅为83.93 m2和87.05 m2，商住型为109.03 m2，B型为113.77 m2和115.32 m2，商住型为138.02 m2，C型为137.12 m2和140.05 m2，商住型为170.38 m2，共19000m2；门面148个，平均50 m2/个，共7400 m2；另外建有村委会办公楼、超市、医疗站、文化广场以与停车场等。拟拆旧复垦的

33、农民集体建设用地也已在本月完工。5 双石镇金台村城乡建设用地增减挂钩背景下耕地的利用金台村利用挂钩试点的契机，充分整合各项农村、农业建设项目，加大农村土地整治和水利设施建设，推进土地流转，引进农业企业实行农业土地规模化经营，大力发展农民合作组织，增强农民的组织化程度，促进了金台村新农村建设的发展，优化了农业生产布局，提高了农民的生产生活水平。5.1 金台村拆旧区土地的整理复垦与整治城乡建设用地增减挂钩试点工作开展的前提条件之一就是要有充足的资金来保证项目区各项工程的实施，为解决拆旧复垦和集中居住区建设的资金来源问题，金台村通过村民代表大会，同意引入巴尔农牧集团公司进行联合运作，根据合作协议，巴

34、尔集团出资整理复垦了340.51亩农村集体建设用地为耕地。扣除用于集中居住区建设的40亩和挂钩到旭阳镇的299.01亩耕地，整个挂钩项目区实际增加了1.5亩的耕地，使金台村现有耕地从4677亩增加到4978亩。金台村在对挂钩建设用地进行拆旧复垦的同时，加大了农村土地的整治，利用金土地工程，一是通过工程机械对耕作层较薄的土壤进行深挖、刨松来增加土壤厚度，对坡耕地进行平整以利于耕作和保护水土，拆并小块耕地为大块进行集中连片经营；二是对田埂进行硬化处理；三是进行农田水利设施建设，挖灌溉水渠，兴建水池；四是修建机耕道，以利于各种农业要素的投入和产出。挂钩与金土地工程等土地整治项目的联合运作，使多种项目

35、资金能够综合运作形成一个统一体共同参与农村土地整治，多种项目又因其都涉与土地而可以同步规划同步开展，不但有了强大的资金保障，而且节约了工作开展的人力物力以与时间，在促进挂钩工作有序开展的同时，也推进了农村土地整治，实现了农村土地合理布局，提高农村土地利用率的目的，达到了“一石二鸟”的效果。5.2 金台村拆旧区的耕地利用5.2.1 拆旧区村民对耕地的利用现状与问题农户行为是土地质量状况与其变化最主要和最直接的影响因素。耕地保护的实质是保护耕地的综合生产能力，而耕地的生产能力与耕地利用是否合理、土壤培肥、农田基础设施、耕作制度的选择等行为密切相关，这些都离不开农户的直接参与。因此，了解农户对耕地保

36、护的意愿、耕地利用与保护方式，探究农户耕地保护行为的影响因素，调动农户耕地利用和保护的主动性和责任心，是从农户层面强化耕地利用和保护效果的关键。为了了解当地村民对耕地的利用现状，笔者先后两次来到金台村进行实地调查访问，根据第一次的实地走访和相关的文献资料，设计制作了“金台村挂钩调查问卷”和“农户原/现耕地经营情况调查表”。本次调查涉与金台村集中居住区30户农户，共收回有效问卷27份。被调查的27户农户，共129人，其中在家务农的44人，占总人数的34.11%，外出务工的也是44人；原总耕地面积为135.1亩，现在为127.2亩；农户原耕地地块为351块，现在为330块。由于笔者学识有限，没能够

37、较为全面的对耕地利用的农户行为进行了解，仅从以下方面作一统计分析：5.2.1.1 耕地总量大，人均耕地少，地块细碎、分布零散金台村幅员面积4.6km2，约合6900亩，现有人口3569人，挂钩后现有耕地面积4978亩，约占土地总面积的72.14%，比原来增加了4.35%，人均耕地面积虽有增加，但仅为1.4亩，相当于世界人均的41%。被调查的27户农户耕地面积为127.2亩，人均耕地面积只有1.12亩，是全村人均的80%。而他们的耕地地块数高达330块，平均面积仅有0.39亩。其中有10户的最远耕地离现在的居住地在1km2以，有10户在1-3km2，另外7户在3km2以上。而耕地细碎化度越大，分

38、布越零散，耕地的规模效益就越小，越不利于实现耕地的规模化经营。在劳动力和其他物质投入不变的情况下，适当扩大耕地的经营规模，是提高耕地产出水平的有效途径之一。5.2.1.2 务农收入比例较低，务农积极性下降，种地意愿不高被调查的27户农户虽然在务农和务工上人数一样，均为44人，但是外出务工的都是青壮年，务农劳动力老年化现象突出，生产率低。农业收入占农户总收入比重较低，只有4户的务农收入在70%以上，有5户在50%，其余均低于一半，平均只有38%。相对于非农产业来说，农业的比较收益率低是导致农村劳动力大量转移的主要原因。在问与“在集中居住后您的务农积极性是否降低”时，有22户选择了“是”， 原因多

39、是由于居住区离自家耕地较远，不清楚挂钩后政策如何变动，主要是不清楚集体是否会对现有耕地状况进行调整。而在问与“您是否愿意继续种地”时，有17户选择了“否”，原因多是收入少不划算，距离远也是重要的影响因素。5.2.1.3 耕地撂荒呈现新特征从表面上看被调查的27户农户只有5户选择了撂荒，撂荒的主要原因是距离远、地块小、耕作难度大。但是当前直接的显性撂荒已被更多的隐形撂荒所替代，隐形撂荒主要表现为耕地复种指数下降、耕地流转不规导致的耕地荒芜等。通过对农户调查发现，近几年随着外出务工人数的增加以与农业生产成本的上升，一些农户将耕地种植由双季变为单季，一些是在一季作物收获后隔较长时间再种植另外的作物，

40、有的将水田改为旱地，有的只是象征性地种植一些作物，避免耕地杂草丛生。5.2.1.4 耕地保护意识淡薄，利用不合理，务农人员文化素质有待提高可以说这是当前中国农村普遍存在的问题之一。从调查数据中看，所有的农户都知道要合理利用和保护耕地，因为这是他们世世代代的生活来源和保障，但是却不知道如何科学地去利用和保护，仅是用“土方法”来耕作。而对于现在农产品商品化率不断提高，市场竞争日趋激烈的农业来说，农民们自己的办法已经不能适应这样一个快速发展的经济社会的要求。虽然村上也有组织耕地保护的宣传，但是农民们只把那当形式看待，并没有对他们产生实质性的影响。金台村主要的农作物是水稻、玉米、小麦，经济作物是油菜，

41、兼营作物包括胡豆、豌豆、蔬菜、花生等。农民们对耕地利用的集约化程度都比较低，对耕地的投入主要是劳动力、农肥、化肥、种子和农药，投入要素单一且主要集中在播种季节，使用的量和次数一般都比较少。被调查的27户农户中，务农人员的最高文化水平在高中与以上的只有2户，占7.4%，初中的15户，占55.5%，小学与以下的10户，占37%。因此，农业投入单一、投入少、务农人员文化素质偏低成为了农业生产水平提高和耕地保护的主要障碍。同时，耕地利用结构的不合理调整也影响到农户耕地保护的效果，调查发现所有的农户基本不调整种植作物的种类，只是根据季节的因素来改变种植植物的类型。5.2.2 “村企合作”后的土地利用规划

42、与问题5.2.2.1 金台村“村企合作”的土地利用规划2010年金台村与巴尔集团签订合作协议后，金台的耕地利用就逐渐走上了集约化、规模化利用的道路。由巴尔集团出资流转了2000亩耕地，集中用于特色农业的开发。为了实现农业增产、农民增收的目标，金台村利用合作契机，大力推动特色农业生产，调整农业生产布局，提高土地利用率。金台村相继成立了生猪养殖、蔬菜种植和水产养殖专业合作社，并由生猪养殖专业合作社同巴尔集团公司联合组建了金台生猪养殖。拆旧区挂钩试点的开展通常和农村产业发展相挂钩，金台村在试点过程中也为此制定了雄心勃勃的产业发展规划，比如规划建设3000亩的花卉林木基地、500亩的特色水产养殖、50

43、0亩的莲藕种植、200亩的蔬菜基地、200亩的农户自种地、3个年产5万头生猪的标准化养殖场（其中4.5万头生猪分别在生产小区养殖，另外0.5万头采取农户联建的方式，分散到各个农户家中养殖）和800亩的乡村旅游基地，预计今年金台村的人均纯收入将达到10000元。目前已规划完成1500亩花卉林木、500亩特色水产养殖、500亩莲藕种植、200亩蔬菜基地和400亩乡村旅游基地的建设。5.2.2.2 金台村“村企合作”的土地利用规划存在的问题看上去金台的未来一片美好，但是只要算一下就会发现问题，以上规划总面积超过5500亩，而金台幅员面积也才6900亩，耕地总共只有不足5000亩。如此规划下来金台不但

44、没有增加耕地的有效面积，反而大幅改变耕地用途发展水产和乡村旅游，变相占用耕地，这一效果与挂钩的耕地保护目的背道而驰。5.3 挂钩实施后金台村耕地利用带来的经济、社会、生态效益 挂钩工作的开展在很大程度上促进了金台村经济社会的发展，首先表现在村容村貌上，农民集中居住区的修建，使金台村的面貌焕然一新，提高了农民的生活水平，小区全部入住后，金台村40%的人都将感受到和城市一样的生活标准；其次表现在产业发展上，规模化的特色农业打破了原来分散凌乱的农业种植模式，实现了农业生产从分散的相对独立的小农生产向现代规模化的大农业生产的转变，提高了农业生产水平，金台村的人均收入由2010年的7020元，增加到20

45、11年的9500元，预计今年的人均纯收入将突破10000元的大关；最后表现在环境上，金台村把自己的发展定位为建设一个“国家级的乡村旅游示村”，对村的基础设施和生态环境都进行了集中改造，使整个村落在布局上趋于合理，环境宜人。6 城乡建设用地增减挂钩工作中耕地可持续利用的对策建议 城乡建设用地增减挂钩提出的背景就是当前我国经济社会快速发展，工业化、城市化速度加快，为保证粮食安全，耕地保护的形势愈加严峻。挂钩实质上是在一定区域调整城乡耕地和建设用地布局的工程，一方面解决了城市发展土地从何而来，另一方面推动了农村土地整治，解决了整治过程中的资金问题，促进了农村经济社会生态的发展。但是当前挂钩仍处在试点

46、阶段，在取得显著效益的同时，也暴露出了一些严峻的问题。在此，笔者仅根据双石镇金台村挂钩试点中拆旧区的耕地利用，对在挂钩过程中如何进行可持续的耕地利用提出对策建议。6.1 加强土地整理工作，合理调整耕地利用现状和耕地权属，增加耕地有效面积，合理布局耕地资源耕地整理是社会经济发展到一定阶段，对耕地利用由粗放型向集约型转变的客观要求。通过耕地整理，可以增加土地资源可利用空间、提升土地生产能力、降低农业生产成本、改善农村生态环境、调整土地产权关系。我国是个耕地资源紧缺的国家，农村耕地利用普遍存在地块细碎、分布零散和利用集约度低的问题。而且在我国，农业土地的所有权归农村集体经济组织所有，农民只拥有广义上

47、的土地使用权，实行的是家庭联产承包责任制，这样使土地权属过于分割，每户农户拥有数块到数十块不等的、土壤肥力不均的土地，这在一定程度上制约了农业生产的发展。但这是由我国人口众多、地形地貌复杂的国情决定的。在当前我国的工业化、城市化速率加快，农业商品化程度提高，粮食安全问题日益突出，耕地保护压力逐渐加大的背景下，现在不合理的耕地利用和布局成为了阻碍我国经济社会发展的重要因素。考虑到我国的国情，家庭联产承包责任制仍是今后长期的农业土地经营方式，因此我们只能对于不合理的耕地利用和布局进行调整，使其趋向于集中连片。挂钩工作的开展使部分农村建设用地得以复垦，增加了耕地的有效面积，同时在金土地工程的改造下，

48、耕地得以增厚、平整，使耕地适当的集中连片，这样有利于耕地的规模化、专业化利用。 在农民们集中居住后，对于过于分割的土地权属，集体经济组织可根据耕地距离农户现居住地的远近、往年农户对耕地的投入产出水平、有无耕地撂荒、农户务农务工收入比等情况对耕地的权属进行适当调整，一经调整后不得再随意进行调整。土地权属的合理安排和相对稳定会在一定程度上激发农民对于种地的积极性，增加耕地投入，从而提高耕地的肥力和产出水平，间接增加耕地有效面积。6.2 推进和规土地流转，加快农业社会化服务建设，提高农民的组织化程度，促进耕地规模化、集约化利用 对于挂钩后集中居住的农户们来说本来就有大部分农民向非农产业转移，并获得了

49、较为稳定的工作和收入，对于这部分农民而言，务农已然成为了他们的兼职，在农业生产成本提高和缺少务农劳动力的情况下，推动土地流转成为了解决土地生产率下降和土地撂荒等问题的出路。当前我国农业发展面临着扩大农业土地经营规模的压力，而在当前土地经营规模的扩大还很难实现的情况下，发展规模服务型的土地规模经营形式具有积极意义。规模服务型的土地规模经营形式即通过“公司+农户”、“合作社+农户”等形式，在机械作业、生产资料购买、产品销售和技术服务等方面实行统一服务，使分散经营的农户也可以享受到规模经营的效益。 因此，对于挂钩后耕地的利用应该鼓励进行土地流转，引入农业龙头企业进行“公司+农户”式的规模化生产和集约

50、化利用，这样可以为调整耕地利用提供强大的资金支持和技术保障，同时成立相关的专业合作社来提高农民的组织化程度、维护农民的权益，从而调动农民的生产积极性，促进耕地利用和保护。6.3 转变工作方式，创新模式，切实开展农技培训和耕地保护的宣传工作，充分发挥农民的主动性，提高农民的科学文化素质农民是耕地利用最直接的参与者，耕地资源能否实现可持续利用在很大程度上取决于农民的耕地利用方式。耕地保护的实质是保护耕地的生产能力，而耕地生产能力与土壤培肥、农田基础设施、耕作制度选择、污染防护(治)等行为密切相关，这些都离不开农户的直接参与。而错误的发展观和错误的政绩观是导致我国耕地大量减少的主要原因之一。因此，在

51、耕地开发、利用和保护过程中，政府要借助挂钩试点这一契机，转变工作方式和观念，在坚持科学发展观的同时，树立正确的政绩观和“以人为本”的工作理念，运用参与式发展的理论，以农民群众为主体，政府为辅助和支撑，切实维护农民的主人翁地位和各项合法权益，充分调动农民群众的主动性和积极性。此外，农业要发展，大力培育相对素质较高的新型农民是必不可少的重要条件。政府要加强引导，在为试点筹措资金的时候要考虑为后续的农业技能培训和耕保宣传预留资金，创新农技培训和耕地保护宣传的模式，杜绝走过场的现象，可运用多媒体、技能比赛或模拟演示等多种方式进行培训和宣传，并让农民参与互动，参与讨论和答疑。比如在进行多媒体培训和宣传之

52、前，由各村收集农民在务农时遇到的技术困难，汇总归纳后，邀请相关的技术人员或专家进行讲解互动，调动农民参与的积极性，在农民尝到甜头后再较广围的进行培训和宣传，从而逐步提高农民务农的科学文化素质，实现提高农业生产水平，保护耕地资源的目的。6.4 加强土地管理，严格土地用途管制，科学规划新村建设，切实保护耕地资源城乡建设用地增减挂钩本是为缓解城镇建设用地紧，保护耕地，实现耕地动态平衡的创新性举措，却被某些基层领导作为大力发展特色农业和其他非农产业的工具，肆意占用和改变耕地用途。因此，在挂钩中要切实依据土地利用总体规划、乡镇规划、环境规划和农民群众意愿来制定新村规划和产业规划，相关的政府部门和土地管理

53、部门要对规划进行严格审查，加强土地管理，实行严格的土地用途管制，杜绝占用耕地来发展非粮食和蔬菜产业，对于不符合规划条件的不批准乡村旅游建设占用耕地。7 结束语城乡建设用地增减挂钩是在我国城乡建设用地供需矛盾突出，耕地保护形势愈加严峻的背景下提出的为解决“双保”(保增长、保红线)问题,促进城乡协调发展的一个新思路。本文通过回顾挂钩与耕地可持续利用的相关概念、研究和全国以与市挂钩试点工作的开展情况，对市荣县双石镇金台村的城乡建设用地增减挂钩试点拆旧区金台村的耕地可持续利用现状进行了研究分析，发现存在的问题，并提出了挂钩工作中耕地可持续利用的对策建议。但是本文也存在一些不足和需要继续研究的地方，如选

54、取的试点乡镇和农户调查样本较少，存在一定的片面性；仅限于挂钩拆旧区所在行政村的耕地利用，没有与非挂钩村落进行比较分析；统计分析不够严密，没有采用科学的数学模型分析等问题。希望今后能继续关注挂钩试点工作，并对相关问题加以研究，以便得出更好的具有现实指导意义的成果。参考文献1 毕宝德土地经济学M：中国人民大学，2011；1：1492 黎明土地资源学M：中国农业大学，2011；1：1943国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点管理办法R国土资发2008138号，2008；6；274 大斌土地使用制度改革的“突破”J中国合作经济，2009；11：18-225 荣庆建设用地增减挂钩与土地整理的区别J职业技术

55、，2011；6：1476 郧文聚，红农村土地整治新思考J中国土地，2010；2：69-717 陆红生土地管理学总论M：中国农业，2011；11：1948绍甲，显书城乡建设用地增减挂钩政策解读J法制与社会，2009；28：290-2919 王君，朱玉碧，财贵对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨J农村经济，2007；8：293110 大斌土地使用制度改革的“突破”J中国合作经济, 2009；11：18-2211 石彦基于农户行为的耕地保护研究以市九龙坡区为例D西南大学西南大学研究生院，200912 蔡宝成，黎德富，何昭蓉，承超，汪洪琼，磊农业规模经营现状、问题与对策省市的实证分析J农村经济，200

56、9；6：109-11213 金麟浅论农村劳动力的转移J经济问题探索，2003；9：126-12814 志宏，郝晋珉，梁流涛农户耕地撂荒行为经济分析与策略研究J农业技术经济，2008；3：43-4615 蔡海生，林建平，朱德海基于耕地质量评价的鄱阳湖区耕地整理规划J农业工程学报，2007；5：75-8016 正峰，伟市大兴区耕地整理潜力模糊评价研究J农业工程学报，2006；22；2：838817 美球，周丙娟，邓爱珍，中婷，吴萍，何维佳当前农户耕地保护积极性的现状分析与思考J中国人口·资源与环境，2007；17；1：114-11818 王兴运我国耕地保护的法律对策研究J西北大学学报，2005；35；5：113-11619 兴化市老建会，扶贫开发协会务农人员素质堪忧J老区广角·调查研究，2007；1：29致辞本文的写作得到了指导老师黄旭的悉心指导，在论文的立意、构思上都给予了我很大的帮助，我也在此过程中学到了很多有关土地的知识，这对于我以后的学习有很大的帮助。岁月飞逝，光阴荏苒。转眼间，