关于武汉市政务信息资源共享发展的思路与对策研究

1、关于武汉市政务信息资源共享发展的思路与对策研究时间：2009-05-19 来源：武汉市信息产业办公室 【本文着重围绕信息资源开发利用研究。重点调研：企业基础信息共享及应用系统、政务信息资源目录体系与交换体系、人口信息资源数据库等信息资源开发利用存在的问题，功能需求，建设模式，运行机制等，并提出相应对策建议】信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，与能源、材料资源同等重要，在经济社会资源结构中具有不可替代的地位，已居为经济全球化背景下国际竞争的一个重点。加强信息资源开发利用、提高开发利用水平，是落实科学发展观、推动经济社会全面发展的重要途径，是增强我国综合国力和国际竞争力的必然选择。加强信息资

2、源开发利用，有利于体现以人为本，满足人民群众日益增长的物质文化需求；有利于发展信息资源产业，推动传统产业改造，优化经济结构；有利于促进经济增长方式根本转变，建设资源节约型、环境友好型社会；有利于推动政府转变职能，更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责。一、背景与现状 （一）全国政务信息资源开发和利用的建设背景与现状从国家层面来看，加强推进信息资源开发和利用，已上升成了我国信息化发展的战略重点之一，从2002年起中央为此出台了一系列文件。党的十七大报告中明确提出“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”国家对政府部门间信息资源开发和利用均进行了明

3、确的定位和规划，同时也做了大量工作。原国家信息化领导小组办公室（国信办，现国家工信部）为贯彻落实中央文件精神，组织众多专家研究开发了全国政务信息资源开发和利用的技术平台-政务信息资源共享目录体系和交换体系平台，并在全国各地开展了政务信息资源目录体系和交换体系平台建设试点。国家质量监督检验总局和国家标准化管理委员会发布了相关技术标准。中办发200217号文关于转发国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见的通知明确提出电子政务建设的主要任务之一是“规划和开发重要政务信息资源。为了满足社会对政务信息资源的迫切需求，国家要组织编制政务信息资源建设专项，设计电子政务信息资源目录体系与交换体系；启动

4、人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库的建设。”中办发200434号文关于加强信息资源开发利用工作的若干意见明确指出要高度重视信息资源开发利用对促进经济社会发展的重要作用，进一步增强推进信息资源开发利用工作的紧迫感，加强政务信息资源的开发利用。中办发200611号文20062020年国家信息化发展战略将加强信息资源的开发利用作为我国信息化发展的战略重点“建立和完善信息资源开发利用体系。加快人口、法人单位、地理空间等国家基础信息库的建设，拓展相关应用服务。引导和规范政务信息资源的社会化增值开发利用。”国信办20062号文国家电子政务总体框架明确提出“要统

5、筹兼顾中央和地方需求，依托政务信息资源目录体系与交换体系，实现跨地区、跨部门信息资源共享。围绕部门间业务协同的需要，以依法履行职能为前提，根据应用主题明确信息共享的内容、方式和责任，编制政府信息共享目录，逐步实现政府信息按需共享，支持面向社会和政府的服务。”并明确规定了政务信息资源目录体系与交换体系是国家电子政务基础设施的地位。为贯彻落实国家战略方针，加快信息资源开发利用工作，促进跨地区、跨部门的信息共享，原国信办着手进行了三项工作，一是围绕目录体系和交换体系的工作，开展了标准化的研究，体现了标准先行；二是围绕目录体系和交换体系的建设，开展了前期的政务信息资源共享的调研工作；三是围绕目录体系和

6、交换体系的建设，从2005年开始部署了一批试点。试点范围包括天津、上海、北京、内蒙古、武汉、浙江、福建、湖南。试点的主要内容是以业务需求为导向，建立政务信息资源目录体系或交换体系平台，促进部门间信息资源共享和业务协同，探索政务信息资源共享长效管理机制。天津和内蒙古开展了政务信息资源目录体系试点建设，上海开展了政务信息资源交换体系试点建设，北京和武汉开展了政务信息资源目录体系和交换体系试点建设等。通过各地试点，充分说明了国家信息化领导小组办公室和国家标准化管理委员会组织制定的政务信息资源目录体系与政务信息资源交换体系技术标准是可行的，推行政务信息资源共享的条件是基本成熟的，时机是合适的。2007

7、年9月10日，国家质量监督检验总局和国家标准化管理委员会发布了凝聚众多专家智慧和各地试点建设经验的政务信息资源目录体系国家标准和政务信息资源交换体系国家标准。目前，国家工信部电子政务处正在研究制定全国政务信息资源目录体系和交换体系建设指南，预计年底出台。同时，在全国各地，政务信息资源开发利用和共享建设已成燎源之势，很多省、市、县都在积极开展政务信息资源共享建设工作。 （二）武汉市政务信息资源共享和跨部门业务协同建设的现状 从2005年开始，武汉市开始启动电子政务信息资源共享的建设工作。在这方面主要做了两项工作，一是建立基于电子政务专网的武汉市企业基础信息交换平台及其企业法人基础数据库；二是积极

8、争取国家政务信息资源共享试点，建立基于电子政务外网的武汉市政务信息资源共享和数据交换平台及其全市人口基础数据库。武汉市企业基础信息交换平台及其企业法人基础数据库项目于2005年年底启动，投资规模200万元，2007年完成，2008年通过专家验收。由市信息产业局主导，市信息中心具体组织实施，会同武汉市工商行政管理局、武汉市质量技术监督局、武汉市国家税务局、武汉市地方税务局等四部门共同进行建设。实现跨部门互联互通和信息共享，形成以工商部门的企业基础信息为基础，以全国统一的组织机构代码为标准，涵盖工商、国税、地税、质监等四部门的完整、准确、动态的企业基础信息库，截止目前，能提供共享信息字段44个，企

9、业基础数据430,397条，其中工商局149,143条，质监局120,515条，国税局73,868条，地税局86,871条。已建立了数据更新机制，工商局数据保持实时更新，质监局、国税局、地税局数据定期更新。建立企业基础信息交换平台及其企业法人基础数据库的作用集中体现在三个方面，一是提高政府部门的监管能力和提高财政收入，通过对工商、国税、地税、质监等部门所掌握的企业基础信息统一进行交换比对，能发现不同部门间数据不一致的地方，这些不一致反映了大量偷税、漏税等问题的存在，对这些数据进行梳理，能够有效减少漏管户，防止偷逃税，加强税源动态监控，提高市场监管和综合治税能力，规范市场经济秩序，确保国家财政收

10、入，发挥信息化工程的综合效益。二是以企业基础数据为基础，拓展其它政府部门，进行更广泛的信息共享和交换，为政府部门在履行职能的过程中提供准确的分析和判断，从而提高政府行政质量和效率，降低政府行政成本。由市政府办公厅组织市、区、街（派出所）三级的公安、文化、工商部门依托于该基础信息数据库的“全市娱乐服务场所综合监管系统”已正式投入运行，为确保场所正常的经营治安秩序，履行政府市场监管职能进行了有力的技术支撑；三是将企业基础数据库视为支持政府宏观经济决策的重要数据资源之一，进行基础数据库应用开发，拓展统计和查询功能，为领导决策提供准确、客观、动态的信息依据，支持党委和政府决策科学化。武汉市政务信息资源

11、共享和数据交换平台及其全市人口基础数据库后于企业基础信息交换平台及其企业法人基础数据库建设，是国家在武汉市的一个信息资源共享的试点项目，与企业基础数据库建设有所差异的是，完全采用了国家后续推荐的标准化目录体系和交换体系技术框架。投资规模100万元，2006年至2007年做了大量前期准备和调研工作，2008年开始实施，目前正处在建设结尾阶段。由市信息产业局主导，市信息中心具体组织实施，会同市公安、劳动社保、民政、卫生、人口计生、老龄委等六个部门共同进行建设。截止目前，能提供130项共享信息字段，共享数据库信息1283万条。人口基础数据库的作用体现在三个方面：一是能支持跨部门协同业务，解除传统人工

12、办理事项过程中需要翻阅大量文件资料和查阅纷杂数据而产生繁重劳动量，提高了行政效能，节约行政开支，体现出良好社会效益和经济效益；二是搭建了全市统一的信息资源共享技术平台，促进部门间普遍信息共享；三是为政府提供宏观决策支持服务。二、目标及任务通过武汉市企业基础信息交换平台及其企业法人基础数据库项目建设，通过武汉市政务信息资源共享和地区电子政务试点及其全市人口基础数据库的建设，在实践基础上，更深层次认识到以现代网络通信和计算机技术实现政府部门间政务信息资源共享和支持多种跨部门业务协同应用是电子政务发展到高级阶段的必然要求，也是电子政务建设向前发展的总趋势。根据国家电子政务总体框架规划，总体框架的构成

13、包括服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制。政务信息资源目录体系是国家电子政务总体框架的重要组成部分，是电子政务的基础设施之一，依托国家统一的电子政务网络，通过构建覆盖中央、省、市、县的多级政务信息资源目录体系技术总体架构，形成政务信息资源物理分散、逻辑集中的信息共享模式，提供全国范围内跨部门、跨地区的普遍信息共享，方便用户发现、定位和共享多种形态的政务信息资源，支持政府履行行政职能服务。政务信息资源交换体系的建设与应用是以支持跨部门业务协同为目的，实现部门间横向按需信息交换与共享。围绕跨部门的业务协同，以部门业务信息为基础，确定部门间交换信息指标及信息交换流程，实

14、现不同部门异构应用系统间信息交换，提高各级政府行政管理效率和公共服务水平。其基本任务是：（1）提供统一的标准化的信息共享交换平台，支持跨部门的政务信息共享和支持多种业务协同应用；（2）提供统一的信息技术架构标准和信息编码标准。由于解决信息资源共享的技术方案多种多样，目录体系和交换体系则是由国家制订并推行的标准化政务信息资源管理解决方案。按照国家规定的技术框架标准，即以核心元数据为主体的技术途径实现平台的搭建模式；按照国家颁发的信息编码标准进行数据遴选采集、分类编码、加工处理、传递存储和查询检索，形成全市、全省乃至全国普遍的共享和交换信息，实行政务信息资源的有序组织和管理。同时，依据业务事项的办

15、理程序，实现对整个信息交换过程的流程配置、部署、执行和整个信息交换系统运行进行监控、管理，包括交换流程管理、交换监控和管理；(3)提供统一的信息传输、交换、存储安全保障，主要是依据不同安全等级的信息、应用系统之间的共享和协同要求，确保在传输环节、交换环节、存储环节上提供安全保障和得力措施，尤其在关键技术上实现统一规范；(4)提供强有力的基础数据库群支撑,在继续充实完善企业法人、人口基础数据库和自然资源空间地理基础数据库的基础上，强化应用。按照信息的使用范围、更新周期、同步要求，把武汉市政府所有信息资源分为三类：基础数据库、主题数据库、业务数据库；基础数据库相对集中，由全市信息化专业部门建设与维

16、护，为其它数据库、应用系统提供比对基础；主题数据库按业务内容由业务主管部门建设与维护，同基础数据库实施自动同步更新；业务数据库由各单位建设与维护，其关键信息以基础数据库为依据，为主题数据库提供新的内容。在以共享数据库、主题数据库为基础的共享信息体系的基础之上，逐步建立多种综合信息服务平台。三、管理与运行机制全市政务信息资源共享与交换平台是继网络环境建设之后的又一全市电子政务建设的重要基础设施。因此，支持全市各政务部门开展政务信息资源共享交换平台的建设、信息资源的建设、法律法规的建立、标准化体系的推广、管理体制的确立等必须进行全面统筹规划、组织协调和监督管理。必须明确职责划分及责任单位，市级信息

17、资源管理中心应负责市级共享交换平台目录服务中心和数据交换中心的搭建、对接与运维管理工作，负责市级国家机关交换节点软件的管理工作。市级国家机关负责本部门目录节点和交换节点的建设、对接与运维管理工作。各区负责本区共享交换平台的统筹规划、组织建设、监督管理、运行维护及与市级共享交换平台的对接工作。为使全市政务信息资源共享进入经常化、正规化运作，结合前期试点与建设的实际，应相应编拟和出台有关行政法规和管理办法及技术安全规范，以正确指导全市信息资源共享工程的顺利开展，建立长效管理机制。同时，也为国家指导全国建设提供有益的经验。主要是：1、武汉市政务信息资源共享管理条例；2、武汉市政务信息资源共享交换平台

18、管理办法；3、武汉市政务信息资源共享交换平台技术规范。四、基本经验和存在的主要问题从2005年年底起步至今，武汉市在信息资源开发利用和共享方面已经过了三年多的时间。在三年多的建设实践和探索过程中，武汉市在此项工作中积累了较多的经验，也发现了很多的问题。同时，武汉市人口基础数据库建设项目也是工信部电子政务处（原国信办）领导下的一个国家层面的试点项目。借助这一平台，武汉市对国家在信息资源开发利用和共享方面的战略规划和举措，以及全国各地在这方面的建设情况都有比较全面的了解。本着纵观全国，立足武汉的原则，武汉市对信息资源开发利用和共享建设方面的情况进行全面的总结和梳理。武汉市建设信息资源开发和利用的基

19、本经验是：（1）坚持需求为导向。紧密结合政府职能转变和管理体制改革，根据政府业务的需要，结合与人民群众密切关注的要求，紧紧抓住部门间相互具有强烈共享需求的业务协同事项为切入点，讲求实效，坚持经济效益和社会效益相统一，才能使整个建设和运行过程充分显示其持续的动力和活力。同时，要根据本地财力、应用发展水平，突出重点，分步实施、积极推进，使共享工作迈入长效管理、滚动发展的态势。（2）领导重视是关键。必须统一认识，加强领导，成立市、区级政务信息资源共享工作领导小组，建立工作机构，健全工作机制，强化组织协调力度，明确分工，各司其职，做到组织落实。（3）严格贯彻国家标准。从技术上来说，解决信息资源共享的技

20、术方案有很多，目录体系和交换体系平台是由国家制订并推行的标准化政务信息资源开发和利用解决方案。从全国各地和武汉市自身的试点实践来看，该技术框架证明是可行的。采用目录体系和交换体系标准技术有助于各类异构应用系统和各种信息数据的互连互通，节约投资，实现大范围的信息普遍共享。存在的问题突出体现在如下三个方面：从武汉市的实践中来分析，技术上不存在问题，问题主要集中在管理、体制、现实约束条件等方面。（1）协调的问题协调问题是进行信息资源开发和利用中最难的问题。无论是武汉还是其它地方，反映最为普遍和强烈的问题是协调问题，即协调各个部门提供共享数据。武汉市人口基础数据库项目的建设过程中，有一半的部门存在协调

21、困难，协调工作使整个项目的建设时间到目前为止延长了3倍。协调难的根本原因是公共利益和部门利益冲突。各个部门都希望能共享其它部门的信息，但是需要自己拿出信息的时候，又顾虑很多，要考虑部门利益的问题，要考虑信息安全的问题，要考虑数据责任的问题，要考虑管理维护的问题，要考虑平台费用的问题等等。同时，在操作层面上，解决数据共享问题最直接的途径是出台信息共享方面的法律法规，其次是依靠行政力量进行协调。但作为建设主体的信息化主管部门在职能上出台相关法律法规，在行政上进行工作协调，都受到一定局限，因此做好各部门的协调工作非常难。（2）管理的问题信息资源开发和利用是一件长期和复杂的系统工程，而不单纯是一次性的

22、纯技术性项目，这里面最困难最复杂的因素不是技术，而是人的因素。不仅仅是做一个目录体系平台和交换体系平台就完了，还需要从全市的角度考虑认识的问题，统筹规划的问题，管理的问题，驱动力的问题，长效机制的问题等等。这些问题中包含着大量利益冲突和协调，实质上构成了信息资源开发和利用推进中的阻力。要克服这些阻力，不是技术问题，而是政务问题。 （3）现行条件的限制问题目前的武汉市政府部门的信息化水平和电子政务的发展水平基本上为推行政务信息资源共享提供了可行的条件。如建立了全武汉市统一的电子政务网络平台，建立了部门业务系统，形成了业务数据资源，初步具备了信息化人才队伍。但这种条件还不是很成熟，主要表现在部分数

23、据不存在、不完全、尚未电子化或者数据的质量不高给共享带来了困难。如某些部门本身应用系统未建立，没有电子数据也给数据共享造成困难。还有一些数据在一些行政部门所属事业单位，如卫生局的新生儿信息在市妇幼保健院、死亡信息在市疾病预防控制中心或分散在各殡仪馆，民政部门的低保数据分属在各区的民政或财政部门，民政的婚姻数据在湖北省等等。这些现实条件决定了信息资源共享要走向成熟还是一个长期的过程。五、落实科学发展观，探索武汉市政务信息资源共享和跨部门业务协同的建设与发展思路在今后政务信息资源共享建设中，应继续坚持上述总结的主要经验外，其具体发展思路作如下思考：（1）用科学发展观理论指导政务信息资源开发利用的规

24、划和建设。信息资源开发和利用是科学技术含量高的工作，用科学的观点、发展的观点指导武汉市政务信息开发利用工作。本着一切从实际出发，以应用需求为导向，以领导关切、服务人民群众密切的事项作为切入口，逐步扩展推进，决不能贪大求全、全面铺开，以适用为准，不搞花架子。紧紧围绕全市工作中心和重点，如坚持以扶老、助残、济困等社会关注的公共服务事项为切入点；以目前领导关注的掌握全市流动人口基本状况、全市信访工作中事务处理及协同等社会管理事项为切入点；还有已建区级行政审批系统、数字化城市管理与市长专线、企业征信、市级行政服务中心、城市应急指挥、社会保障等系统均是当前社会关注的重点、焦点问题，在项目的选择和设计中可纳入优先整合的范围。(2)政务信息资源开发和利用是一个需要所有政府部门长期协作的工作。必须站在全市的角度，做好统筹规划，明确部门分工，各司其职。借鉴国际权威的战略数据规划理论，在全市建成基础数据库和主题数据库。以应用部门为主体建设部门专题数据库，信息化主管部门负责规划建设人口基础数据库、法人基础数据库、宏观经济数据库、空间地理数据库等基础数据库。（3）要确立基于全市统一电子政务网络平台，统一目录体系和交换体系平台的信息资源共享框架。现有的全市共享交换平台为建设以四大基础数据库为核心的数据管理平台打下良