建立农村养老保障的战略意义

1、建立农村养老保障的战略意义作者：佚名时间：2007-11-23 15:31:00 问题的提出 如何将学习和贯彻新宪法“三个代表”的原则落在农民利益上，本文研究证明了以下三个悖论：解决农民养老保障（以下简称“农保”）的关键问题不仅是资金，更重要的是解放思想和制度创新；发达国家的经验已经证明，养老金不是富裕农民的专利，而是帮助农民脱贫的公共政策手段之一。不要等城市养老保障制度完善后再考虑农村问题，尽早建立可以整合城乡养老保障体系的平台，对城镇化建设具有积极的促进作用。农民养老保障制度建设不是扶贫政策，而是促进农村经济发展和社会进步的重要手段。 1.一般议论 目前，我国正处于解决农保问题的战略机遇期

2、，前进则一举多得，不进则退，农保制度安排的成本将成倍增加，甚至成为阻碍党和政府既定战略目标实现的社会原因之一。 1.1我国农民养老保障现状 目前，我国农民养老保障主要有六种方式：家庭养老，但随着农民观念和家庭规模的变化，其保障功能正在弱化；土地保障，但我国人均耕地少（1.52亩），农民没有卖土养老的权利，土地保障是附带土地经营风险的初级保障；大量农村人口正在离开土地进入城镇；1农村社区养老，仅在少数经济发达地区试行，主要方式是提供养老金和举办敬老院等；商业养老保险，仅在少数经济发达地区的富裕户中存在；2“五保户”制度，由农民集体经济组织负担，实行费改税以后将由政府负担，这在中国不宜普及；农村社

3、会养老保险，于1992年1月根据民政部县级农村社会养老保险基本方案（试行），在全国大部分县乡建立了统筹基金和个人养老金账户，但又于1999年根据国发1999）14号文件进入清理整顿至今。 目前，“农保”亟待解决的问题有三个：政府承担支付养老金的最后责任，而承诺水平过高；县农保机构直接管理和运营农保基金，投资渠道窄，运作不规范，基金风险大；原制度设计已过时，且管理不规范。 综上所述，一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成，在土地初级保障的基础上，绝大多数农民的养老缺乏保障，这将加剧城乡差距，酿成一系列社会问题。 1.2关于农村养老保障的政策选择和价值取向 我党和政府向农民提供养老金的思想

4、产生于新中国建立之初。 法律渊源。我国宪法第45条规定的获得物质帮助权利包括城市居民和农村居民，第44条规定的退休制度没有将企业和事业单位限制在城镇。因此，农村人民公社工作条例（试行草案）提出：“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度”。 政策渊源。党的十三届八中全会决定提出：“逐步建立农村社会保障制度。在有条件的地区，逐步开展农村社会养老保险。”党的十四届三中全会决定提出：“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。” 价值取向。中国农村养老保障改革经历了从自下而上和自上而下的几个发展阶段，在不同社会背景下其政策选择的价值取向不同。 第一阶段

5、的政策选择具有明显的互助倾向（1949以后-1980年），即依靠集体经济，走互助养老保障道路。其价值取向是“低效率的公平”。 第二阶段的政策选择具有明显的土地养老倾向（1980-2002年以前），即依靠土地和家庭，鼓励自愿储蓄养老保障。其价值取向是“效率优先公平不足”。 第三阶段（党的十六大以后）的政策选择正在淡化二元结构，树立“城乡整合发展”的理念，依靠土地和市场建立“土地与家庭保障”相结合的养老保障模式，并在具备条件的地方开始建立社会养老保险个人账户。该模式的价值取向应当强调“公平与效率结合，实现更高效率的公平”。 1.3建立农村养老保障体系的紧迫性 （1）土地和家庭养老功能都在弱化一是人

6、多地少。2002年中国国土资源公报显示：全国可耕种的土地为12593万公顷，有666个县人均耕地在国际警戒线0.8亩以下，而且平均每年耕地递减300万至400万亩。二是农民只拥有土地经营权。农民的个体经营状态决定了土地经营的风险程度，依靠土地收入提供的养老保障只能是附带经营风险的初级保障，保障力度低于具有农民拥有土地所有权的发达国家和发展中国家。总之，农民养老仅靠土地保障是不够的。 社会学意义的大家庭正在消失。可以提供养老保障的家庭指社会学意义的三代或四代同堂的大家庭，而这种家庭伴随着农村经济和社会的发展正在解体。相反，421结构的家庭在农村普及速度超过城市。农村家庭结构的变化是削弱土地保障功

7、能的重要原因。 （2）农村人口老龄化的速度快于城市农村的老龄化问题已不容乐观，作为一个人口规模近13亿的发展中大国，农村人口近8亿，c3）占全国人口50.91，其中60岁以上农村人口0.91亿，65岁及以上人口达0.63亿。全国65岁及以上人口比例达到8.16，农村达到8.17，已经超过老龄化社会国际标准7的水平，农村老年人口占全国老年人口的比例达61.36，高于全国老年人口比重61.29，这表明农村老龄化更为严重（见表1）。2003年进城务工的农民已经超过1亿人口，农村劳动力人口（2064岁人口）总数2002年为4.6亿，区22的农村劳动人口离乡必然使农村实际老龄人口比重大于城镇，65岁及以

8、上人口达9.4。 可见，农民养老已经面临严重问题。 （3）失土农民亟待养老保障农民失土（土地使用权的丧失）是近期中国最大的社会现象。以浙江为例，至2001年浙江省国家和乡村两级基建占地已经达到2.23万公顷，比2000年增长了61，特别是乡镇企业建房等比上年猛增103。全省大约有近100万的农民失去了土地。4随着城市化和非农产业的发展，每年建设占用耕地250-300万亩，将有越来越多的农村人口离开土地。1996-2000年每年失土农民在240万人左右，2001-2010年将有1800万失土农民需要安置。 土地补偿是安置失土农民的主要经济来源，但这需要好的制度安排和实施监督。根据全国人大代表冯培

9、恩的介绍，近期九三学社地方组织对5个城市255家被征地农户进行调查，发现81.5的失土农户仅得到一次性现金补偿。2002年，被征地农民人均获得补偿按照当地目前物价水平，仅能维持基本生活两年半。还有5.5的征地补偿不到位。可见，基于土地补偿解决失土农民的社会保障问题已经刻不容缓。养老保障需要一个长期积累的收支平衡的账户，更应当尽早做起。 （4）城乡居民收入亟待均衡发展自1997年以来，农民实际收入增长不仅缓慢，甚至出现下滑的趋势。1997年增长为4.6，2000年增长仅为2.1，2002年增长4.28。城乡居民收入差别悬殊也呈现出逐渐扩大的趋势。由1989年城乡居民收入之比1.71：1扩大到19

10、89年的2.28：1，再扩大到1997年的2.47：1，2001年为2.90：1，2002年达到3.11：1.如果计较农民收入中的相当一部分要用于购买生产资料，而城市居民有各种“生活补贴”的话，城乡居民的实际收入差距比统计数据还要大得多。 2002年城镇居民人均可支配收入为7723元，农民人均纯收入为2476元，这仅是表面现象。 城镇居民收入是真正的可支配的“净收入”，农民则不同，必须预留一部分“收入”购买第二年的农业再生产所需。农户每亩年农业生产投入是350元左右，cJ）还要加上购买农业用具、集资建设农村道路费用等不可预测费用。农民的收人中有很大一部分为实物收入（主要为粮食），按人均400元

11、计算，除去之后最终实际的可支配货币收入可能还不到1600元。就算粮食为可支配收入，也不过2000元，相当于城镇居民收入的26。城市居民不但没有许多类似农民的附加费用（如教育附加费），还可以额外获得许多未列入统计范围的隐性福利，如住房、教育、卫生、社会保障及其他补贴，因此城乡收入差距远大于统计结果。根据国际经验，当经济发展水平在人均GDP 为800-1000美元阶段，城镇居民收入是农村居民收入的1.7倍。显然我国目前的城乡收入差距，大大高于国际水平。 严重的贫富“两极分化”和国民收人分配的“歧视”将严重破坏社会公平基本原则。而社会分配不公是不稳定的根源之一，必然对社会稳定造成巨大冲击。因此，在我

12、国加入WTO和继续改革开放之际，还富于民，消除长期存在的城乡收入分配不公，具有社会矫正功能和发展战略意义。可以说，现在是解决农民养老保障的关键时刻，从战略角度讲，鼓励和资助农民进行养老储蓄的过程，也是促进农村金融发展和文明建设的过程，是一举多得的公共选择。 2.方法研究 2.1国际比较法 比较目标：城乡养老保障制度建设是否应当或可以同步发展？ 研究欧盟15个成员国关于农民养老金的法律，可以发现大部分国家最初的基本养老保障制度没有包括农民，在20世纪下半叶乃至20世纪末才逐渐将农民包括进去。除了提供基本养老年金以外，欧盟国家将农民定义成“农业自雇人”，正在建立第二支柱的补充养老金制度。其缴费方式

13、和管理服务等在借鉴企业年金计划的基础之上，制定了更具有弹性的措施。 近年来，随着欧盟各国人口老龄化状况严重及其总体削减社会保障费用的大背景，对农民养老金的管理也日趋严格，主要发展趋势如下：提高农民领取养老金的年龄，普遍都提高到65岁或以上；除普遍国民年金外，其它计划的养老金给付均与缴费情况相联系；对领取全额养老金的条件更加严格。欧盟各国农民养老金计划筹资来源多样化，包括缴费、政府补贴和税收等。个人缴费份额在提高、政府补贴比例在下降，以避免原福利国家高福利的通病。 从经济条件来看，以欧盟国家为例，其农村社会养老保险制度建立时，农业GDP 的比重在3.1-41之间，平均15.6；农业劳动力的比例一

14、般在5.1-55.3之间，平均为27.85；以国际美元计价的人均GDP 在1445-9580元之间，平均5226美元。1999年，我国农业GDP 的比重去年为15.4，农业劳动力的比例为50。就全国人均GDP 总量比较，国际美元计价的人均GDP 在1999年达到8877元，2001、2002年达到10367元和11089元，大大超过欧洲一般水平，近两年人均收入已经超过其最高水平。就我国农村目前经济发展水平，无论是农业劳动力比例、农业产出，还是人均收入都达到或超过某些国家建立农村社会保险制度时的发展水平，去年农民人均总收入为4672.88国际元，也超过其中五个国家经济水平。 就我国西部来讲，西部

15、农村人均年总收入2001年和2002分别为2581.7元和2718.14元，国际计价美元为3498元和3683元，也超过了欧洲四个国家经济水平。丹麦和瑞典在2000到3000元时就建立了普遍性的农民养老保险，而我国农村经济水平均大于这个水平。这项研究表明：在中国建立全民养老保险的条件已经具备，经济发展水平并不是我国农村社会养老保险建立的最根本制约因素。 资料表明，丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等五个欧盟国家在类似我国20世纪90年代初或更低的经济发展阶段时便已开始建立农村社会养老保险制度。即使按照购买力平价计算，2001年我国人均国内生产总值也已经达到5447美元，也超过了发达国家建立农村社

16、会养老保险制度的平均水平，2003年我国GDP 已经突破了11万亿元。可以说，我国农村经济发展水平已经具备了发展社会养老保险的墓本条件。 2.2实证研究法 研究目标：举办农民养老金计划的公共政策具有什么社会功能？ 日本实现工业化的进程情况与中国情况比较接近。在战后50年间，日本成功地从一个农业人口占将近四成的国家完成城市化，并将农村人口降低至4。日本实行“国民皆保险” 的社会保障体制，农民作为公民同城市居民享有同样的国民年金。2002年以前，日本农民的国民年金由三部分组成：基础养老金、老龄年金、土地权益转让补偿金。2002年以后，日本农民的养老保障由两部分组成：国民年金（基础养老金、等额给付金

17、；但不含土地权益转让补偿金）；农业劳动者年金（DC计划）。如今，日本农业人口比重已经很小，但其政治影响一直很强。政府对农民养老金政策的调整和修改也从未停息。日本农民养老金制度建设有如下特点。6（1）立法先行，与时俱进日本于1959年4月16日颁布国民年金法，保证每个日本国民都能享受国民年金。但当时没有专门的农民年金。1966年12月，农林水产省将农业劳动者年金问题列入日程，在1969年12月由日本国民年金审议会审定了制度框架。1970年5月13日，国会通过了农业劳动者年金基金法，并于1971年1月1日起正式实施，该法颁布十年之内经历了六次修改。该法规定了离农政策和补偿金；同时，在国民年金支付中

18、增加了权益转让补偿金（见表2）。7主要内容如下：离农即全部转让土地经营权，包括出租（10年以上）和出卖；离农补偿金是一次性支付，其金额随物价上涨；在离农补偿的基础上，国民年金给付中增加了权益转让金，对60-64岁的农民规定一个给付标准，对65岁以上者规定更高一级标准（见表2）。 上述政策旨在提高农村老人福利的同时，鼓励他们离开土地进入城市。当日本又开始鼓励农民留在土地上的时候，权益转让金即被取消。 21世纪以后，为了刺激经济发展，减少原现收现付制度对现役农业劳动和经营者的经济压力，日本开始通过DC（缴费确定制）方式筹集农民养老金。2002年1月1日开始实行新的劳动者年金制度，土地权益转让补偿金

19、被取消。 （2）农民养老金是日本农业政策选择中的重要因素鼓励离农。在战后初期，为了保障农业得到稳定发展，并实现西方式的农业现代化，日本政府大力推行城市化的进程。农业劳动者年金基金法鼓励农民离开土地，并对将土地经营权进行转让后丧失生活源泉的农民给予补偿政策，这在农民的国民年金中表现得很突出。 推行返农政策。进入20世纪90年代以后，日本农业人口急剧下降，当年的农业劳动力逐渐进入高龄，而年轻人纷纷进入大城市谋生（日语称之为“上京”），农业人口高龄化程度十分严重。因此，日本的农业政策从鼓励“离农”转向“返农”，养老金政策也随之调整。 （3）农协组织发挥了重要作用经办农民年金的机构是农业协作组织（农协

20、）。日本农协的组织结构别具一格，面对农民是供销联合体（县以下），面对政府是行政、贸易和金融的多功能组织（县以上），其共济职能的主要特点有三个：一，从中央到都道府县、再到市町村的三级组织结构：农协共济采取三段制方式进行经营，即“共济”、“再共济”和“再再共济”；将参保人的风险加以分散，以维持共济事业的稳定性。二，保险功能：农协共济提供人身保险，包括疾病保险、伤害保险、养老保险（年金）和死亡保险。三，成功优势：费用较商业保险少，成本低；无营销费用；保全性强，解约率低；道德风险低，逆选择可能性小；可以兼业经营寿险和财险。 本研究证明：养老金计划是帮助农民脱贫的政策手段，同时还是促进城乡协调发展的战略

21、措施。 2.3组合设计法 相对个人缴费来说，参保率是个较好的评价指标。数据显示：参保率与GDP 弱相关，这说明：农民参保积极性与GDP 和收入关系不大，即农民参保需求程度并不是受限于GDP 的影响，而应该是其他方面的更重要因素。参保率与集体补助比重相关系数很小，无相关关系。 数据还显示，参保率与本年保费收入、个人缴费和集体补助相关程度较高，分别为0.8109、0.8262、0.7893.前二者说明保费收入和个人缴费相关程度高。保费收入与集体补助相关系数为0.9947，几乎为线性关系，表示集体补助与保费收入相关程度相当高，而平均集体补助高达0.5423，表明集体补助对保费收入影响较大。值得注意的

22、是参保率与集体补助相关程度较高，这与集体补助比重对参保率关系相比有很好的应用价值，即农民参保积极性一方面与集体补助相关，但又与集体补助比重几乎不相关。这对政策设计有很好的参考价值。本年参保人数与集体补助比重系数仅为0.2186，相关关系可以不计，这更进一步验证了上述结论和解释。 本年参保人数与人均纯收入系数为0.4054，说明参保人数与收入关系很弱，而且总参保人数与个人纯收入高度不相关，为0.3252.总参保人数与GDP 系数为0.8841，相关程度较高，值得进一步分析研究。人均补助与参保率相关系数为0.7095，相关程度较低，而人均补助与总参保人数是负相关。 综上，我国农村社会养老保险事业的

23、重要的相关变量有：1、集体补助与参保率相关程度较高，但补助比重与参保率相关性较弱。 2、GDP 与参保率相关程度较高，二者之间存在正相关关系。 因为GDP 的增长并不是保险必要考虑的对象，而集体补助是重要的保险政策变量，研究其与参保率之间的变化关系有一定的实践意义。 另外，按补助有无对两类地区的参保率进行比较，设：PcA 有集体补助地区的参保率；P 隅厂没有集体补助的地区参保率；则有补助地区平均参保率为PCA/n=0.1465无补助地区平均参保率为：PNCA/n=0.0849PCA/PNCA=1.726（其中n 为该变量数据个数，下同）表示有集体补助地区参保率是无补助地区的1.726倍，说明集

24、体补助对于提高农民参保积极性有相当重要的作用。 2002年与2000年相比，集体补助总量从60491.87万元增长到136805.5万元，但总体参保率从13.7降到去年的11.98，表面上很矛盾，实际上主要是政策影响导致两年间参保人数净减少700万人，增加的资金主要于继续开展工作的地方，特别是政府和集体支持力度较大的地区。 （2）集体补助与参保率的回归分析和弹性分析为了进一步考察集体补助对参保率的影响程度，现对两个变量进行回归分析。由前可知rRC-CA=0.7893，二者相关程度较高，有必要进一步研究。为了更准确把握补助对参保率的影响程度，仅对有补助地方数据进行考察，对有关数据进行回归分析。

25、设线性方程为：Yi=a+bXi Yi 地区i 的参保率；Xi地区i 的集体补助金额，单位是1万元；b 估计的回归直线的斜率；在置信度为95时，统计结果如下表所示：可看出，结果较为理想。我们主要关注相关系数和B 其中二者相关系数为0.829，R2为0.687，修正值也达到0.669，可信度较高，可以进行回归分析。其中回归直线斜率b=5.813*10-6.斜率代表的意义是：每增加1万元的补助可以使参保率增加5.813x10-4个百分点，也就是说每增加1亿元的集体补助可以使参保率增加5.813个百分点。2002年全国农村从业人员为45577.9万人，如果补助再增加1亿元，则参保人数将增加2649万人

26、（45577.9x5.813），相当于2002年参保总人数的47。全国参保率由11.98提高到18.2。 为了考察不同地区的补助对参保率影响程度，需要进行弹性分析，设c 为参保率的补助弹性系数，则弹性系数公式为：计算结果如表6所示：参保率的补助弹性系数意义是：如果再增加对农民的补助，从而引起的参保率变化程度，系数越大表明单位补助引起的参保人数增加量越大，即等额的补助，系数较大的能够使得更多的农民参加养老保险，补助费用的效用越高。弹性系数大小代表着养老保险发展潜力的大小。 由上得出，总体上，经济条件越好的地方，农民的保险需求弹性越小，如上海经济条件最好，参保率最高，但弹性系数却是最低的，仅为1.

27、28，而广西弹性最大，中等经济条件地区需求弹性也一般。这恰恰验证了前面所说的要正确理解“有条件的地区”四个字的含义，即“有条件地区不一定必然是富裕地区，可能贫困地区对养老需求更强烈，农保事业也更容易发展和培养起来。另外还有以下几个关系。1）参保率的补助弹性系数与集体补助成反比。集体补助总额越多的地区，农民的参保需求或积极性越低，即参保积极性随着补助的增加逐渐递减，补助对参保率的边际收益越小。2）参保率的补助弹性系数与补助比重成反比。随着补助比重的增加，弹性系数逐步递减，补助比重越多，农民对保险的需求越小。补助比重最高的上海，其弹性系数也最低，仅为1.28.而补助比重最低的广西，其保险需求最大，

28、系数达到144847.76，即很少的补助就可以使得参保率大幅度地增长，补助的边际效用相当大，农保事业容易发展。另外发现在全国人均纯收入超过3000元的省份中，除福建没有集体补助外，其他省份补助比重都超过了50，上海达到63.1。而这些省的弹性系数是小，最大的是北京，也仅为7.92.3）参保率的补助弹性系数与人均补助成反比。弹性系数与人均补助也呈现出高度的反比关系。这说明对于每个农民个体，随着集体补助的增加，其对养老保险的需求程度越小，参保的积极性越弱，即呈现边际效用递减规律。人均纯收人3000元以上的省，本年人均补助也大大高于其他省份，最少的人均补助也达到529元，最多的达到6205元，而其他

29、省份最多285、元，最少的仅有几毛钱。也说明了随着人均补助的增加，补助对参保率的弹性越小，补助的边际效用也小。 4）参保率的补助弹性系数与参保率关系较为复杂。一般来说，参保率越高的地区，其弹性系数越小，对保险的需求程度越小，而这些地区多是经济较好地区，如上海、江苏、浙江和北京。相反参保率较低地区需求弹性系数也越低，如河北和广西。但其中也有特别现象，可分几类：一，吉林、安徽、河南、四川和甘肃四省经济处于中下等水平，参保率很低，但相比较而言，参保积极性也较低。吉林、安徽和甘肃集体补助比重较大，都接近或超过40的比例，可能原因是少数地方政府积极开展工作的结果。四川、河南补助较少，人均补助也少，说明当

30、地政府对农保事业重视程度很低。二，湖南、云南和陕西三省补助总额多，人均少，但参保率也少，可能对农民实施补助的地方政府集中程度太高，即仅有少数地区有补助，但这三省的参保积极性或需求弹性相当高，补助的边际效用程度相当高。三，山西和江西参保率较高，补助比重较低，人均补助也少，但弹性系数相当大，补助对参保率的影响特别明显。其中山西政府对农保的支持力度是经济较差地区中最为突出的一个省，实施了较为普遍的政府补助政策。根据表中数据，可以看出山西农保事业发展相当好，较少但广泛的补助使得参保率达到了较高水平，而且保险的需求弹性还很大，还有很强的发展潜力。 从以上分析可以看出，补助对农民参加保险的积极性有很大的吸

31、引力，无论是经济发达地区还是较贫困地区都如此。在参保水平较低时，补助对参保率的影响也大，弹性系数也大，即很少的补助就能使得大量的农民参加保险，能够促进社会覆盖面的大大提高。随着补助的总量增加和人均量增加，参保的需求弹性逐渐降低，补助的边际效用呈递减趋势。补助的比重与参保率呈反比关系，随着比重的增加，农民参保的积极性逐步降低重较小的地区补助对参保率的需求弹性很大，积极性也相当高。农民参保（3）保障程度相关分析。对于参保农民来说，人均基金是一个能较好地代表养老金保障程度的指标，为了考察保障程度与那些变量有关及相关程度如何，对主要相关变量进行相关性分析，以期得到有价值的结论。在已有变量中，与人均基金

32、相联系的变量指标主要有：国内生产总值（GDP ），人均纯收入（ANl ），集体补助（CA），人均集体补助（PCA）。样本数据仍采用2002年有补助地区的数据，其相关系数如下所示rpv-cDe=0.07738；rPF-ANI=0.79721；rPF-CA=0.82269；rPF-PCA=0.97077；显然养老金对农民的保障程度与集体补助、农民人均纯收入和集体人均补助关系程度较高，其中与人均集体补助关系程度最高，可能集体补助占有较大比例所致。相反，养老金对农民的保障度与GDP 相关系数仅为0.07738，高度不相关。这样，养老金的保障程度一方面与个人收入相关，但另一方面却与GDP 增长无关，与前

33、面的GDP 与ANI 之间关系一样，达到了一致，这可能说明CDP 的增长与农民收入关系不大。 结论： 综上所述，从参保的激励因素看，农村社会养老保险的需求弹性非常大，特别是经济条件一般或较为落后的中西部地区的农民参保积极性很高，少量的补助就能够大大增加农民参保积极性和参保率。从政策意义讲，补助是农保事业发展的催化剂，较少的投入会较大程度地提高参保率和覆盖面，这对农保事业有着非常重要的现实借鉴意义。政府应该在经济允许的条件下给农民以财力支持，但支持程度不必太高，即少量的人均补助即可，而且要普遍补助达到的效果更好。另外，补助有利于参保率和养老金对参保农民的保障程度的提高，但并不能从根本上解决和改善

34、农民的养老保障程度或水平，必须改善现行的不公平的国民收入分配体系，建立相应的制度安排，从根本上增加农民人均纯收入，只有这样才能根本解决农民的养老问题。3.对1992年县级农村社会养老保险基本方案的评价 3.1制度模式 基本方案的一个明显特点是，明确农村养老保险不是商业保险，是有集体与国家参与其中的、以确实保障农民老年基本生活为目的的政府行为。根据基本方案，我国农村社会养老保险实行基金完全积累制的个人账户模式。个人缴费以及集体补助全部计人个人账户，实行积累，个人账户属于个人所有，根据一定的记账利率进行计息。 传统的社会统筹、公积金和私营养老金计划三种模式各有利弊。基本方案所确定的农村社会养老保险

35、制度模式个人账户与集体扶持相结合的养老保险模式既不是发达国家目前普遍实行的全国统一调剂的给付模式，也不是新加坡和智利的纯个人账户制，而是汲取了它们的长处，规避了它们的短处，切实从中国当时农村和农民状况出发，独自创造出来的一种崭新的模式。 采用个人账户与集体扶持相结合的养老保险模式具有明显的优点：农村养老保险基金采用预筹积累方式筹集，具有很高的透明度；将集体补助的核算单位细分至乡村和企业，由乡村或企业根据自身的经济状况决定如何进行集体补助和补助多少，从而对农民参保具有一定的激励作用；政府负担较低；促进农民储蓄自保意识；体现了一定的社会互济性，这种互助性主要体现为同一年龄段内的投保者，早逝者与长寿

36、者之间可调节互济。 虽然，基本方案在制度设计以及在制度实际执行方面出现了许多问题，并于1999年开始陷于停滞发展的状态。但我们认为原制度所出现的问题并不是由于选择了“个人账户储备积累”模式，而是没有建立与之相适应的管理体制和运行机制，因此，改进和完善后的农村养老保险制度在模式的选择上仍应采取完全积累的个人账户制。不过，个人账户管理应保持充分的弹性，并在现代网络信息技术的支持下，灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式。 3.2覆盖范围与受益人保障对象 基本方案规定的保险对象为非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。14这

37、种界定在当时具有一定的合理性，但随着国家粮改政策的推行，“国家供应商品粮”的表述已经而失去意义，这种界定就变得不够明确清晰了。就保险对象覆盖范围来看，基本方案是坚持农村各类人员养老保险制度一体化方向的。所谓一体化，是指凡非城镇户口的公民，不论务工务农当干部，都实行同一制度，统一管理，即不是各搞一套。这一提法基本适应当时农村劳动力具有亦工亦农、离土不离乡的现实，但随着农村经济的发展和农村多元化产业结构的完善，如何在一体化的管理方式下，根据不同对象的特点制定相应的制度安排有待做进一步的研究。 构建多支柱的养老保障体系已经是全球性的共识。现代科技和计算机网络为广集社会资本、进行组合性制度设计提供了技

38、术支持。 （1）三支柱、多层次的农保体系设想土地是广大农民基本生活的保障，在中国这是不能改变的事实，我们只有通过最佳政策选择和最优制度安排来提高土地保障力度，以建立综合的可持续发展的农村养老保障体系（见图1）。将土地保障与个人养老金账户相结合的模式是最佳选择，8即“三支柱、多层次”的农村社会养老保障体系。 在21世纪，社会保障不再意味着政府单方筹资和管理，“多主体合作”、利用“社会资本”和“政府与市场结合”等公共选择正在取代“福利国家”的政治选择，社会养老保障体系呈多层次整合趋势。本文提出的模式就是一个多层次整合的体系，其主要特点如下：1） 三者各自独立。土地保障、个人账户和国家最低生活保障是

39、三个不同的计划，均按照各自的法律和政策独立运作，其结合点发生在保障农民养老生活水平阶段。各自的发展规律是：土地保障多样化、个人账户多功能、国家最低生活保障是最后防线。 2）三者相互关联。土地经营和个人账户在运作过程有很多关联之处，如土地经营收入是农民进行养老储蓄的主要来源，当个人账户有了一定积累，解除了后顾之忧的农民会在土地经营上有更多的投入；当农民离开土地时，土地使用权益补偿金将通过个人养老金账户转化为农民的养老金。最后，如果土地经营收入稳定，个人账户有一定积累，将大大减轻国家提供低保的负担。 3）农民养老保障多层次。农民养老有两个基本经济来源，一是家庭土地经营收入，二是个人账户养老金。另外

40、还有两个补充来源，一是在经济发达和政府治理良好的地区，可以基于土地经营收入建立养老保障基金，“，用以支持个人账户储蓄和养老金支付；二是发展农村社区服务，以降低老人生活成本和提高生活质量。农村最低生活保障对无土地经营能力和无养老金积累的人提供救助。 至2020年，在中国形成“养老金+家庭供养社区服务+国家最低保障”的农村社会养老保障体系，做到人人养老有适度保障。 综上所述，“土地保障与个人账户相结合”模式具有如下可持续发展功能：1）个人账户可以护送农民进城。基于个人账户制度，处理失土农民参加城镇养老保险的事务；处理未失土的农村富余劳动力进城做工期间的养老保险事务。因此，个人账户的设计和管理必须适

41、应农民在城乡转移过程中的各种情况，成为实现城乡养老保障体系整合发展的通道。 2）实现城乡社会公平原则。就公平原则而言，政府对城镇职工社会统筹养老保险账户提供了财政担保，政府还应当在政策、资金和监管等方面对农民个人养老金账户给予扶持；就效率原则而言，政府可以通过补贴（直接对个人账户）和税收优惠政策调节经济发达地区与不发达地区，富裕农民与不富裕农民的关系，以弥补市场失灵和达到整体公平。 3）给政府责任重新定位。将政府从行政管理和支付养老金的承诺中解脱出来，仅对农保基金管理和运行进行监督，以确保基金的安全性和参保人的权益。（2）城乡整合发展的养老保障模式和体系可以持续发展的中国农保模式必须建立在可以

42、城乡整合发展的平台上。 到2020年，可以支持我国全面小康社会的养老保障体系由两个模式、三个层次和一个对接平台构成（见图2），其主要特点如下：1）两个模式并行，即农村“土地保障与个人账户相结合”模式与城镇“社会统筹与个人账户相结合”模式并行独立运作。拥有土地承包权的人应当加入农保体系；城镇居民和失土农民加入城保体系。 2）一个对接通道，即个人账户。逐渐失土的农民可以携带个人账户储蓄转入城保体系，与城市养老保障制度对接。 3）三个层次，即城镇社会统筹和农村土地保障、个人养老金账户、国家最低生活保障。 三个层次在养老保障水平环节实现整合：第一层次应当向城镇退休人员及供养人口提供相当城镇社会平均工资

43、2030的养老金，农村居民的土地收入（包括实物和现金）和居住设施折价等于或略低于这个水平；在第二层次，城乡个人账户参保人将达到各占50；如果尽早建立和完善前面两个层次的制度，则可以减少政府提供最低生活保障的压力，将其控制在总人口的1以下，即1500万以内。 4）政府在城乡养老保障体系中的责任：向城镇社会统筹提供最后资金担保，向农村土地经营者提供政策支持；向城镇个人账户参保人提供政策支持（如税收优惠），向农村个人账户参保人提供政策支持和鼓励性资金支持；10在家庭经济状况调查的基础上提供最低生活救助金。 目前，我国已经进入完善城镇社会养老保险制度的关键时期。很多人认为，首先完善城镇养老保险制度，然

44、后向农村延伸。本研究试图证明：应当即刻加强农村养老保障制度建设，使其与城镇协调发展。2.4定量分析法研究目的：寻求影响我国农村养老保险制度建立和发展的主要变量及变量之间的关系，以及其对农保事业发展的影响。 前提假设：根据我国农村社会养老保险发展的实践发现，除了一般制约因素（发展中国家、二元社会处境、人均耕地少）外，我国农村社会养老保险事业的发展主要与三个变量有密切关系，即农民参加保险的积极性（社会保险需求）、农村经济发展水平、公共政策（制度、政府行为或政策导向）。其中，经济发展水平和公共政策是自变量，农民参保积极性是因变量。参保率能较好地代表农民的参保积极性程度，也就是说能代表保险产品的需求程

45、度或大小。对农民的补助是保险产品的供给范畴。 研究方法：设计出一系列相关的统计指标和统计变量，通过研究他们之间的变化关系对目标变量（农村参加保险的积极性、农村经济发展水平、公共政策）进行分析，力图找到制约或促进我国农村社保事业发展的关键变量和关键因素。 设统计变量如下：r ：相关系数，12ra_x表示变量CI与变量X 的相关系数，表明二者之间的相关程度高低：政策变量：CA（Collective Allowance）：集体补助；PCA （Per capitaCollective Allowance）：人均集体补助；DC（Degree of Collective Allowance）：补助比重（C

46、AIR）；经济变量：GDP ：（Gross Domestic Product）：国内生产总值；ANI（Annum Net lncome）：人均纯收入RY（Revenue thruear）：本年保险资金收入；IR（1nsuranceRevenue this Year ）本年保费收入；CY（Contributom in this Year）：本年参保人数；政策、经济综合变量有：PF（Per capita Funds at the year-end）：本年人均基金；参保积极性变量：TC（Total Contributors）：总参保人数；CI（Contributed by lndividual ）个

47、人缴费；RC（Rate of Contributors）：参保率（参保人数占乡村从业人员比重）；其他变量：（1ncome from Fund Runned this Year ）：本年基金运营收益；AF（AccumulativeFunds at the Year-end ）：本年末基金滚存结余；AF2（Accumulative Funds at the Year-end）：上年末基金滚存结余；RL（Rural Laborers）：乡村从业人员；RAF （Rate of Accumulative Funds）：基金滚存结余增长率。 我国现行农村社会养老保险状况如表4、表5所示，表中包括原始统计数

48、据和加工之后数据，表中给出了主要的关键数据。本节使用的统计软件是SPSSl0.0版本。 （1）相关性分析：本节主要考察农民参保的积极性与哪些变量相关相关程度，为进一步深入研究选择较为合适的变量。经初步观察，参保积极性应该与CDP 、农民人均纯收入、集体或政府补助以及基金运营等变量应该有一定关系。参保积极性较有代表性的变量包括本年保费收入、个人缴费及本年参保人数和参保总人数，其中参保率反映了参保的综合总体状况，应该是最佳参考变量。 经统计分析，有关变量间的相关系数如下表所示。根据相关系数统计结果及相关系数意义作以下分析：个人缴费与人均纯收入相关程度较小，为0.7852；个人缴费与GPD 相关程度

49、很低，为0.6268，农民人均纯收入与GDP 相关系数仅为0.4995，说明农民收入的变化与国内生产总值变化关系较弱，这可能解释为什么农民收入一直处于相对倒退状态。个人缴费与集体补助、本年保费收入和本年保险资金收入相关程度较高，符合通常的逻辑，其中关键的是个人缴费与集体补助相关系数为0.7893，接近0.8，可以认为有一定参考价值。 可以采取以下两种界定办法：（1）在仍然实行农业户口与非农业户口管理的地方，以有农业户口的农村各类从业人员为保险对象。（2）在取消农业户口与非农业户口管理的地方，以拥有土地承包权的农村各类从业人员为保险对象。 另外，农村社会养老保险实际上走的是一条“保富不保贫”的路

50、子，低收入目标人群的问题并没有得到根本解决，如果引入政府激励政策和相应资助措施，效果更好。参保年龄。 基本方案规定：“交纳保险年龄不分性职业为20周岁至60周岁。”可以说，对参保年龄的这一规定是较为合理的，也比较符合我国农村的实际情况。但深入分析会发现，采取完全积累型模式的农村养老保险制度对参保年龄做出的这一规定，使得最大的受益者是现在的年轻人，受益时间是几十年以后，而在制度实行时年龄已经超过60周岁的老年人则成为农村养老保险的“真空”人群，被排斥在该制度之外。所以，参保起点年龄可适当降低为18周岁，并不设上限。可以借鉴青岛市的经验，对60岁以上的农村老年人可以根据个人缴费基数补缴一定期限的养

51、老保险费，从而将其真正纳入养老保险制度之内，避免“保小不保老”情况的发生。 受益年龄。基本方案规定：“在农民达到一定年龄（一般为60周岁）时，可以领取养老金。”参保人员养老金启领年龄均为60周岁。根据权利与义务对等的原则，由于女性平均预期寿命高于男性，从精算的角度，不宜降低女性的领取年龄。特殊情况要求提前领取的，适当降低领取标准。3.3资金筹集基本方案规定的基金筹集模式是：“资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。”在个人、集体和国家三者的关系中，以个人缴费为主，个人缴费一般占缴费总额的50以上。在个人缴费的基础上，参加保险的农民及乡镇企业职工所在的村或企业，可以根据

52、自身的经济状况给予适当补助，补助比例一般不超过50，集体补助部分在基本权利平等的前提下，可以有差别。基本方案在基金筹集模式方面做出的这一规定体现了在农村养老保险基金筹集方面国家、集体与个人责任相结合的原则。之所以如此规定，是因为我国农村人口绝对数很大，农村老龄人口数量多，老龄化高峰期老龄人数还要成倍增加，养老资金需求非常巨大；而在农村经济基础差，集体经济普遍比较薄弱，国家财政又很困难的条件下，建立农村社会养老保险制度，显然不能由国家和集体包揽，故而特别强调农民个人责任，坚持个人交费为主的原则。可以说，这个原则具有一定的现实合理性，且比较符合我国农村的实际。 基本方案还规定“集体补助主要从乡镇企

53、业利润和集体积累中支付。国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。”该规定实质上是把乡镇企业作为了农民养老保险金的来源之一。但问题在于，在中国广大的农村地区，乡镇企业的发展并不平衡。这一规定已从制度上把绝大部分没有乡镇企业的农村地区排除在了集体补助之外。而且乡镇企业本身是否盈利就是一个充满着不确定性的问题，那么农民养老保险基金的集体补助也随之变得不稳定。同时，基本方案对集体补助的数额以及不予以集体补助的惩罚都没有做出明确规定，这为当地乡村集体逃避集体补助留下了制度空缺，即使在乡镇企业发展较好的地区，集体补助也没有落到实处。另外，由于未对国家的责任通过约束性规范加以具体

54、规定，造成了对国家供款的软约束，因而在实际执行过程中，政府并未承担直接财政支持的责任。这样，在集体补助未能落实、国家政策扶持未能到位的情况下，农民养老金“以个人交纳为主”则变成“完全由个人缴纳”，社会保险也因此演变为“个人储蓄保险”。 改进农保筹措可以仍采取个人交纳、集体补助和国家扶持相结合的方式，但应明确国家的税收优惠政策以及相应的补贴政策，如通过补贴粮食价格的财政性资金、农业税返还、增加农产品消费税、征地补充等措施将国家的扶持政策落实到位，而且不再从中提取3的管理费；同时保证将集体补助落实到位，这样既可以提高农村养老金计划的给付水平，同时也是对农民建立个人账户的种激励。 3.4缴费及待遇支

55、付 缴费标准。基本方案设定2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次的月交费标准供农民进行选择。应该说这是有其客观合理性的，它既考虑到了当时农民收入状况，又充分尊重农民自己的意愿，符合当时广大农民的心态和认识水平。然而从实施情况看，效果并不令人乐观。由于实行“自愿参保”，加上对参保人员缴费标准没有硬性规定，因而一方面缴费水平普遍偏低，多数农民选择了2元月这一最低档次，这样按照民政部颁布的农村社会养老保险交费领取表计算，10年后每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元，这显然无法保障农民的基本生活。另一方面，由于没有充分考虑价格水平、通货膨胀的影响，导致农民年老

56、时领取的养老金相对贬值，预期生活水平下降。应建立养老保险缴费的自动指数调节机制，以抵御因通货膨胀、物价上涨带来的影响。引进物价系数、人均收入系数等指数，可以较为合理地确定养老保险缴费水平，从而保证养老金的缴费测算更加科学化、合理化。在缴费上下限的设定方面，如果保费太少则不能养老，保费太多则过度享受国家优惠政策，因此应制定一个适度的、与社会保障目标相匹配的范围。 缴费方式。考虑到我国各地农村经济条件的差异，基本方案实行了灵活多样的缴费方式。第一，考虑到农村家庭收入的不平衡性，保险费的缴纳标准实行多档次，保险对象可以根据其经济承受能力自行选择参保档次；第二，保险费的缴纳时间较为灵活自由，可以按全年

57、、半年、季或月交纳。第三，考虑到农民收入的不稳定性，对保险对象做出了可视经济收入情况采取预缴和补缴的有关规定。即经济条件好时提前预缴；遇到天灾人祸时可暂时停缴，恢复后继续交费。另外，基本方案规定，在同一社会保险体制内，保险关系可随人迁移，劳动者不会因流动而失去保障，而这一规定有利于劳动力的流动和劳动力市场的形成，有利于逐步实现农贸一体化的农村经济发展方向。 保费收取。在20世纪90年代初期，即基本方案刚出台的时候，由于中国农村地域广大，人口分布较散，交通、通讯手段较为落后，加上农民十分低的组织化程度，使农村养老保险费的收取异常艰难。在当时，各地均通过招聘乡村代办员上门收取保费的办法来推行农村养老保险，将绩效与物质利益挂钩以调动代办员积极性，但并没有建立严格的选聘程序及培训制度。有些村以村会计或出纳兼任代办员，由于宣传力度不够、工作方法落后