土地利用规划与城市规划关系协调途径探讨

1、年第一期土地利用规划与城市规划关系协调途径探讨张莉张霞（武汉大学资源与环境科学学院湖北武汉；武汉大学城市建设学院湖北武汉）我国目前正处于社会经济迅速发展、城市化进程逐步加快的阶段，城市规划的编制和实施在某种程度上超前于土地利用规划，并且由于土地利用规划和城市规划（以下简称“两规”）分属于不同的部门编制，导致现实工作中“两规”不能实现协调与衔接，不利于城市发展和土地利用管理工作的开展。如何在实践中协调好“两规”的关系，在合理利用土地的前提下，保证我国城市化和社会经济的快速发展，已经成为解决城市发展和土地利用矛盾的关键环节。宿。但无论是土地利用规划还是城市规划，最终都是以对土地的合理配置来实现的。

2、城市的一切建设工程，不管它们的内涵功能如何复杂，对空间如何利用，它们都必然要落实到土地上，而城市规划的重要工作内容之一是制定城市土地利用规划，通过规划过程，具体地确定城市用地的规模与范围，以及用地功能组织与合理的利用等。因此，协调两大规划的关系，就要以土地为核心和主线，统一对土地利用的认识。我国土地管理的基本国策是“十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地”，并实行了土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地。在城市规划中也应当贯彻合理使用土地、节约用地的原则，树立“一要吃饭、二要建设”的全面观念，对于每项城市用地必须精打细算，在服从城市功能上的合理性、建设运行上的经济性的前提下，各项发展用地的

3、选定，要尽量使用闲置地、荒地、劣地、少占或不占耕地，尤其是保护基本农田，并通过优化土地利用结构，提高建筑容积率等措施，充分挖掘土地利用潜力。现阶段我国城镇一、统一对土地利用的认识是“两规”关系协调的基础土地利用规划和城市规划都以区域社会经济发展目标和区域内的自然、社会、经济条件为依据和基础，以土地为主要规划对象，科学合理地确定用地布局，对各项用地进行安排部署，满足社会经济发展的需要，只是两者的侧重点不同。土地利用规划是以合理安排现有的土地资源，确保土地资源的永续利用为目的；城市规划是以城市建设为出发点和归上接第页人民主权原则的需要，也是加强政府服务和政策制定的需要。可以成立专门的调查小组，就土

4、地利用总体规划修编公示的阶段性成果，作公众满意程度的调查，并收集相关意见为下一阶段的土地规划修编提供参考依据。（二）建立土地利用总体规划修编的信息公开制度。建立规划公示制度，把规划内容特别是土地用途管制内容以各种方式向公众公布，增加透明度，让公众了解土地规划用途，自觉地按规划用途来合理利用土地。土地利用总体规划修编的公开制度包括过程公开和结果公开。将规划修编中的阶段性成果定期公开，以征求社会各界的反馈意见；总体规划修编完成后，公开土地规划方案，以方便用地单位做投资决策。（三）举行土地规划修编公开听证会。由于土地利用规划的调整缺乏全面系统的土地利用评价和制约制度，使得土地规划调整对于土地利用外部

5、效应的考虑不周全。土地征用、房屋拆迁等违背土地使用者意愿的行为，损害失地农民和被拆迁人的合法利益。因此，建立土地利用总体规划调整听证制度，是完善土地利用规划编制和实施管理决策机制的重要举措。公众对于土地利用规划大纲、规划方案提出的意见和建议，由公众、政府和规划制定专家举行听证会，有选择地接受公众提出的建议。土地规划修编的听证会过程大致如下：在准备阶段，发布土地规划修编听证公告和通知；选择和邀请听证相关人员，包括公众代表（诸如被征地代表）、政府相关机构和规划专家；收集证言和准备材料等；举行听证会，与会代表就土地规划修编的问题进行探讨，充分听取公众意愿，总结有利于后期规划编制的建议。（四）建立民主

6、请愿与公民投票制度。现代社会的许多政策问题，诸如战争和平、环境保护、劳工政策、福利发展、教育改革等，都需要公众通过积极请愿和投票制度来表达意见和参与决策。土地利用规划的修编涉及公众最基本的生活载体，关系到国民经济的发展，更应该通过请愿和投票等民主的方式来反映公众的意见。公众可以结合本地经济发展情况，通过民主请愿的方式向规划修编者提出土地利用规划的预期目标。化发展正处于快速发展时期，各项城镇项目建设需要大量的土地资源，但很多城市的做法是采取“摊大饼”式的发展战略，不断扩大城镇规模，而不是立足于存量建设用地的利用和挖潜工作，造成土地资源的严重浪费。这既违反了我国土地利用的基本国策，也不利于城镇建设

7、的可持续发展。城镇化的本质特征是以要素聚集获得资源集约利用和规模经济效益。一般而言，城镇用地比农村用地的集约度和利用率要高，城市发展的最终结果，应当是有利于节约土地，提高土地利用效益。但由于现阶段城镇土地利用缺乏有效的管理和规划，城镇土地利用存在着很多问题，如城镇用地盲目扩张、过度粗放利用、用地结构不合理、土地利用效益不高等。因此，只有在城市的规划建设中树立节约、集约用地的观念，统一土地利用规划和城市规划对土地的认识，才能为“两规”协调奠定牢固的思想基础。二、充分发挥区域规划在协调“两规”关系中的重要作用，尤其是城镇体系规划这个平台土地利用规划和城市规划都是以国民经济发展规划为依据，对土地资源

8、和城市空间进行合理的安排部署，实现社会、经济的协调发展。因此在编制“两规”中应注重区域规划的纽带作用。首先，要深入研究区域社会经济发展战略，为编制“两规”提供宏观指导，统一规划的目标和方针。国民经济与社会发展规划是一个地区国民经济和社会经济发展的总体战略部署，它确定了地区经济总量的水平和产业结构状况，也决定着城市未来形态布局结构的特点。“两规”正是为实现这一宏观战略部署而对土地和城市建设进行的具体布局和安排，因此，在规划过程中要对地区社会经济发展规划有深刻和透彻的认识，充分进行研究分析，从总体上把握城市未来发展的可能性，并依此对地区相应的空间发展规模和布局结构提出控制性要求，保证在地区发展总的

9、方向上城市规划与土地利用规划保持协调一致。其次，提高城镇体系规划在我国规划体系中的地位，充分发挥城镇体系规划在协调“两规”关系中的纽带作用。图我国规划体系结构图资源论 坛城镇体系规划是在一定地域范围内妥善处理各城镇之间、单个或数个城镇与城镇群体之间及群体与外部环境之间的关系，以达到地域经济、社会、环境效益最佳的发展目标而进行的规划。年底全国人大常委会通过施行的中华人民共和国城市规划法中明确规定：“全国和各省、自治区、直辖市都要编写城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。设市城市和县城的总体规划应当包括市或县的行政区划的城镇体系规划”。根据城市规划法的规定，城镇体系规划属于城市总体规划中不可缺少的

10、一部分，但从城镇体系规划的编制内容来看，它包括提出市、县域城镇发展战略、发展目标；城镇体系的规划结构、职能分工和空间布局；区域基础设施及社会服务设施的发展目标与布局等内容，这些内容的制定只有从整个区域的高度去做调查、分析、研究才能得以实现。因此，城镇体系规划是属于区域规划的范畴，又是以城镇发展为重点的区域规划，它处于衔接国土规划、区域规划、土地利用规划和城市规划的重要地位。如图，所示，城镇体系规划在区域规划的指导下，对土地利用规划和城市规划均起到指导和规范的作用，也为二者协调提供了操作平台。三、整合、优化现有土地利用规划体系结构，促进与城市规划体系的协调与衔接图我国土地利用规划体系结构图图我国

11、城市规划体系结构图年第一期根据我国土地利用规划和城市规划的体系构成（见图、图）可以看出，土地利用详细规划中的城镇用地规划与城市总体规划中的部分内容重复。土地利用详细规划中的城镇用地规划的主要内容是合理地确定城市用地总体布局与功能分区，规定各地段、各种用途的具体用地范围、用地强度、用地要求和用地限制。而城市总体规划的主要任务是在城市规划纲要的指导下，统筹安排城乡各项建设用地，合理配置城市各项基础工程设施，引导城市合理发展。从城市规划法中对城市规划内容的规定和城市规划编制的实践中可以看出，城市土地利用规划是城市规划最主要的内容。由此可见，二者都是对城镇用地的规模、空间布局以及各类、各业用地进行总体

12、安排布署，只是分别由两个不同的部门编制和实施。这不仅使这两种规划难以做到协调统一和真正的落实，而且也造成重复劳动，浪费大量的人力、物力资源。除此之外，土地利用详细规划中的交通用地规划、水利工程用地规划、农业用地规划等也与各部门的规划重复，而且这些规划的专业性太强，使土地部门无法真正落实编制与实施工作。针对土地利用规划体系结构中存在的与城市规划体系结构相重复的问题，可采取精简的办法重新构筑土地利用规划体系。其构成如图所示。图我国土地利用规划体系优化结构图整合、优化后的土地利用规划体系，更加有利于各专项规划的编制与实施。因为从专业的角度来讲，各部门具备足够的专业知识编制部门规划，使其更符合各部门实

13、际，并有利于规划的实施。按照精简后的土地利用规划体系，土地利用总体规划的主要任务是对规划区域内城市用地做总体规模和布局的宏观控制，城市用地的具体安排、布局可以按照城市规划进行。这样既可保证土地利用规划对区域内土地利用的总体控制，又有利于城市规划的实施。四、统一土地利用规划和城市规划中的相关指标，为规划的协调和落实提供技术支撑和保障由于我国土地利用规划和城市规划分属于国土资源部和建设部两个部门编制和实施管理，在许多技术指标上都未能做到协调统一，尤其是人口统计口径和城镇用地分类标准，这成为“两规”协调的重大障碍，因此，有必要对这两项技术指标进行统一的界定。、城镇人口规模指标的界定人口指标是确定一定

14、区域城市经济发展和用地安排的重要指标，但建设部文件与国土资源部文件关于人口指标的表述有较大差异。建设部号文件规定：“城市人口包括居住在（规划）建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和年以上的暂住人口”。国土资源部的县级土地利用总体规划编制规程中规定：“城镇人口应为城镇范围内的常住人口的总和，不包括流动人口”。可以看出，前者所称城市人口的范畴显然要比后者大。从规划实践来看，多数采用的是建设部文件中规定的人口规模界定。究其原因是随着我国城镇化的快速发展，城市中的暂住人口、流动人口占城市人口的比例呈逐年增加趋势，在有些城市甚至超过了城市常住人口。无论是城市规划还是土地利用规划都不可忽视暂住人口、流动

15、人口的用地需求对城镇用地规模的影响，因此对城镇人口规模指标的界定宜统一采用建设部文件中的规定。、城镇用地分类的统一城镇用地分类也是土地利用规划和城市规划中一个非常重要的技术指标，但由于两种规划的工作任务和重心不同，对城镇用地的分类采用了不同的分类标准。城市规划中城市用地分类侧重于按土地使用的用途分类，其分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地、水域和其他用地等个一级，个二级类用地。土地利用规划中涉及城镇土地分类的部分除了按照土地使用的用途性质分类以外，部分分类又按照土地使用的经营性与否进行了划分，主要分为商服用地、工矿仓储用地、公共设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地等个二级，个三级类用地。由于两种规划的分类标准侧重点不同，造成部分用地分类名称相同，但内涵不一致，为“两规”的协调增加了难度。如全国土地分类对城镇用地中的住宅用地进行了拆分，将为居住区服务的小区级公共服务设施