北极航道领域的国际生态安全法律制度研究

1、北极航道领域的国际生态安全法律制度研究【摘 要】随着北极航道的逐渐通航，日趋频繁的航行活动将给北极的生态安全带来严峻考验。为保护北极的生态安全，需要对规范北极航道通航的国际法律规定进行系统全面的认识和探讨，并在此基础上完善相应的国际法律体系，更好地应对北极航道现在和未来可能出现的石油污染、“三废”污染和物种入侵污染等生态问题。【关键词】北极航道；生态安全；法律体系；国际合作研究表明，北极海冰融化是一个不可逆转且逐渐加快的进程。中国极地研究中心战略研究室主任张侠告诉中国经济周刊，目前北冰洋的海冰融化进入了“正反馈”趋势，使得业已存在的东北、西北两条航道的开放时间有所延长，据探测北极点的海冰厚度已

2、经从2.7米降到了0.9米。而这一情况使北冰洋的商业通航成为可能。北极航道由两条航道构成：加拿大沿岸的“西北航道”和西伯利亚沿岸的“东北航道”。之所以北极航道能引起全世界的关注，在于它将彻底改变世界海洋运输格局，并能大大缩短太平洋与大西洋的航程，使亚洲到欧洲的航程减少5000多公里，增加北美，东亚，西欧三大贸易中心的贸易往来，大大促进近北极地区国家的经济发展。此外，资源的开发需要新航线的开辟，北极航道的打通也使经济便捷的开发北极资源成为可能。但在巨大的经济政治利益背后，北极航道的开辟既引起了北极各国间激烈的领海争夺与法律争议，也给北极带来了巨大的生态安全隐患。在这一领域，不仅要依靠与东北航道和

3、西北航道联系最密切的两个北极沿岸国的国内法，还必须尽快完善相关国际法律体系。未来规范北极航道通航的立法必须是承认沿岸国主权并不与其国内法冲突的软法性质的国际条约或双边协定的形式。即北极航道相关问题的国际法律体系是由联合国海洋法公约，相关双多边条约和各类国际公约组成的。目前的北极生态安全法律制度主要是如下三类：一、防治北极通航石油污染的法律制度北极通航可能造成的污染主要是石油污染。北极石油的大规模开采必然将使得通过北极航道的石油运输船数量大增，而北极航道本就线路险峻，布满浮冰，发生航行事故的可能性极大。北极开采石油的运输过程可能引起的石油污染，是北极生态系统的最大威胁。因此石油污染防治的法律制度

4、是北极航道生态安全法律制度的核心。针对北极可能出现的石油运输污染，可适用的国际公约可分为主要规定污染防治和主要规定损害责任承担两大类。防治运输石油造成污染的公约是国际防止船舶造成污染国际公约、国际油污防备、响应和合作公约和国际干预公海油污事故公约，确定石油污染责任承担的公约主要有国际油污损害民事责任公约、海上运输危险和有毒物质的责任与赔偿公约、国际防止油类物质污染海洋公约、设置赔偿油污损害国际基金的国际公约等。对船舶标准和运输行为的要求主要体现在国际防止船舶造成污染国际公约中。该公约本着彻底消除有意排放油类和其他有害物质污染海洋环境并将这些物质的意外排放减至最低限底的愿望，制订了不限于油污的具

5、有普遍意义的规则。公约规定了完善的船舶监管检查制度，各缔约国应运用一切适当而可行的侦查和环境监测措施，适当的报告程序和证据积累，在违章事件的侦查和本公约的实施方面进行合作。凡适用公约的船舶在一缔约国的任何港口或近海装卸站，可以受到该缔约国委派或授权的官员的检查，而对于石油泄漏等可能对海上环境造成重大有害影响的事故，每一主管机关应根据公约规定对船舶进行调查并向公约组织提供调查结果资料。国际油污防备、响应和合作公约是国际海事组织1990年通过的，本公约的目的是促进各国加强油污防治工作，强调有效防备的重要性，在发生重大油污事故时加强区域性或国际性合作，采取快速有效的行动，减少油污造成的损害。公约要求

6、所有船舶、港口和近海装置都应具备油污应急计划，并且港口国当局有权对此进行监督检查。该公约鼓励和推动在油污事故中的国际合作和援助，包括各国油污事故响应能力资料的交换、油污应急计划的制定、海洋环境或各国海岸线和有关利益可能造成影响的重要事故的报告的交换和研究与开发海洋环境中抗御油污的手段等，并在附则中规定了援助费用的偿还。国际干预公海油污事故公约制定于1969年，公约规定各缔约国为保护他们国民的利益，使其免于遭受海上事故引起的海上和海岸油污危险的严重后果，可在公海上采取必要的特别措施，并且这些措施并不影响公海自由原则。该公约还要求采取措施国家须听取利害关系人包括自然人和法人的意见，该公约还规定了专

7、家协商制度。当事国可与无利害关系专家进行协商，但专家仅限于国际海事组织保存名单范围内。石油污染责任的承担和民事赔偿的确定是处理石油污染类事故的核心问题，国际法对这类问题的规定较为完善。国际油污损害民事责任公约制定于1969年，该公约是最早的针对全球海上散装油类运输造成污染危险的责任承担的统一的国际规则程序。该公约采用严格责任制，规定只要油类从船上溢出或排放引起的污染在该船之外造成的灭失或损害，不论此种溢出或排放发生于何处，船舶所有人就要对污染承担民事赔偿责任。该公约还最早对赔偿基金的设立和赔偿限额制度作了规定。设置赔偿油污损害国际基金的国际公约制定于1971年，是1969年公约的补充。为了保证

8、向油污损害受害人提供对其全部损失的赔偿，同时解除船舶所有人的额外经济负担，该公约设立油污损害赔偿基金，建立了完整的赔偿和补偿制度。基金公约设立了第一个海洋污染损害赔偿基金组织，创立了船舶油污损害赔偿的国际制度，并大幅提高了污染损害的赔偿限额，详细规定了污染受害者的受偿范围。但该公约的局限是仅适用于缔约国领土和领海范围内发生的船舶油污污染事件，不及于公海范围。1996年制定的海上运输危险和有毒物质的责任与赔偿公约也是一个采用严格责任制的责任赔偿公约，是对69年公约的细化和完善。该公约最基本的特点是采用了两层赔偿机制，将类似于1969年公约的第一层赔偿机制和类似于1971年公约的第二层赔偿机制置于

9、一个公约中，形成完整的两层赔偿机制。这一公约真正形成了国际统一的赔偿机制，为协调两层赔偿机制中赔偿限额的差异消除了障碍。该公约的第一层赔偿机制要求船舶所有人对承运有害有毒物质的船舶进行强制保险，第二层赔偿机制要求有害有毒物质的进口商或收货人分摊基金，设立国际有害有毒物质基金。当船舶所有人对产生的损失免除赔偿责任或因财务原因无力满足受损方的赔偿要求，或者损害超出船舶所有人的责任限额时，由基金对受损方予以补偿。1994年10月，国际海事委员会发布了国际海事委员会油污损害指南，该指南根据大多数国家所适用的法律确定可请求赔偿的范围，对各公约的使适用提供了统一量度，使69年CLC公约和71年基金公约的统

10、一适用成为了可能。除以上普适性的国际公约外，在北极航道还需要针对北极的特殊情况作出专门性的规定，尽快形成完善的北极油污防治法律体系。根据以上公约规定可知在北极实行设立油污损害赔偿责任限制基金制度是有法可依的，一旦石油泄漏事故在北极出现，依照该条约的规定可以迅速明确损害赔偿责任，及时处理污染损害，避免争议的出现。二、防治北极通“三废”、噪声污染的法律制度据科学杂志报道，北极的通航必然带来更频繁的运输船只和大量的游客，可能超过北极地区的承载能力并影响北极地区原有生物的生活习性，进而影响本就单薄的北极生态系统食物链，并对北极土著居民的生活带来一定影响。船舶进入北极带来的废气、废水、固体废弃物“三废”

11、污染和噪声污染等污染问题，是北极通航可能带来的污染的主要种类。联合国海洋法公约第234条明确规定：“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染，这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。”这一规定是北极通航领域生态安全制度的原则性规定。无论是沿海国国内法还是国际社会都有义务针对可能出现的“三废”污染和噪声污染采取措施。此外，公约第219，211和220条分别对船只产生的污染，船只适航条件，以及沿岸国的应对措施做出了详细规定，这些规定当然适用于北极。除公约的规定外，北极废气污染的防治要以气候变化框

12、架公约、京都议定书等构成的基本国际法体系为框架。在北极，各缔约国同样有义务控制船舶废气的排放，不影响北极温室气体的原有水平。作为框架公约的后续从属议定书，京都议定书在国际民用航空组织和国际海事组织的努力下，补充规定了谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的蒙特利尔议定书未予管制的温室气体的排放，对船舶温室气体的排放作了具体限定。国际防止船舶污染公约适用于船舶废气的排放，各缔约国有责任对进入北极的任何船舶的废气排放进行监测，对船舶违反公约的废气排放也同样有权进行调查，处罚和报告。同时，为有效防范废气污染，未来可考虑在北极建立长期的空气质量监测制度，并在北极航道提高船舶废气排放标准。对北极船舶废水污

13、染的防治，应遵守1973年国际防止船舶造成污染国际公约的规定，各缔约国应运用一切适当而可行的侦查和环境监测措施，适当的报告程序和证据积累，侦查违章事件和保证公约实施。作为该公约的延伸，防止船舶污水污染规则规定采取国际防止生活污水污染证书制度。该规则对船舶废水排放的水质标准，排放地点和堆存方法作出详细规定，由缔约国政府授权机构按公约规定对船舶进行审查后对符合规定的船舶发放倾倒许可证，以实现对船舶污水排放的精确监督管制。考虑到北极的生态系统特别脆弱，应根据北极海域的实际情况对污水的水质标准，排放位置，排放率以及排放方法等作出更为严格的规定。北极固体废弃物污染的防治，主要遵守控制危险废料越境转移及其

14、处置巴塞尔公约的规定，尤其应防范向北极倾倒核废料等危险物质。各国应确保产生者必须以符合环境保护的方式在危险废物和其他废物的运输和处置方面履行义务。值得注意的是，该公约对危险废物国际转移的防控重点一直是向发展中国家的转移，针对公海范围的保护也仅是对南纬60度以南的海域做出了禁止性规定，而对于北极海域，该公约缺乏足够的关注。如何降低噪声污染，受技术水平限制目前解决办法不多，国际法律规定也较少。在技术水平难以达到这一要求的前提下，唯一有效的方式就是尽快通过立法，实施通航时间管制制度，避免对北极生物群落的原有生活习性造成破坏。大量船舶的通过必将给北极的动物种群和原住民带来各种影响，所以尽快立法采取有效

15、措施消除这一危害十分必要：首先，对于进入北极的船舶和人流量的增加，必须客观根据北极地区的承载能力，对进入北极的船舶，游客数量加以限制；其次，尊重北极地区原有动物的迁徙时间和鱼类洄游规律，调整通航时间控制通航流量，避开会对北极物种繁衍迁徙造成影响的季节；最后，北极航线的设定也应避开相关区域，尽量不对动物聚居区域或迁徙洄游的必经线路造成破坏。流量控制、人数控制、时间控制、范围控制相结合，是目前看来对北极生态安全最有效也最经济的的维护措施。三、防范北极通航中外来物种入侵的法律制度即使在生物群落丰富的其他地区，外来物种入侵也会对当地生态系统安全带来巨大破坏，而对于本就物种单一且生态系统封闭性较强的北极

16、地区来说，一旦发生外来物种入侵，后果将是灾难性的。北极的通航意味着进入北极的船舶，工作人员和游客都会逐渐增多。来自南非的生态学家Steven Chown和他的同事们研究发现，有超过2，600粒种子及其他可分离的植物结构，或繁殖体，通过这些人员搭便车到达了南极。平均来看，游客每人会携带二到三枚的种子，而科学家们则是六枚。如果不能尽快针对这一问题制定新的法律规范，类似问题极有可能在北极发生。联合国海洋法公约里对于抵御海洋外来生物的入侵明确规定，各国必须采取一切必要措施以防止、减少和控制由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的新的物种致使海洋环境可能发生重大和有害的变化；生物多样性公约规定国家

17、有义务防止引进威胁生态系统、栖息地和物种的外来物种，并予以控制和消灭。这两个原则性规定也适用于北极，而在未来的北极立法中，必须明确防治外来物种入侵之中的国家责任。进入北极的船舶可能引入外来物种的方式主要有压载水排放，船舶污底携带等。目前专门规范压载水污染的国际法规范仅有一个尚未生效的2004年国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约。该公约规定，一般情况下船舶压载水的排放只能按照公约附属规则控制管理船舶压载水和沉积物以防止、减少和消除有害水生物和病原体转移规则的标准排放。每艘船舶均应携带压载水管理计划，严格遵守公约规定的程序和技术要求，缔约国必须按照公约要求采取更加严格的措施和几个特殊要求进行管理

18、。虽然这一公约尚未生效，但应该看到这一公约对俄罗斯加拿大等北极沿岸国的国内立法有积极的推动作用，公约对压载水和沉积物的处理标准也值得各国国内法参考。针对船舶污底携带的外来物种入侵，在国际海事组织于2001年通过控制船舶有害防污底系统国际公约这一专门性公约之后，必须按公约要求实施新的防污底系统标准。为保护海洋环境，该公约禁止缔约国在公约规定船舶上实施、重涂、使用含有锡化物的有害防污底系统。各地约国的责任不仅在于对原来有害防污底系统的更换与禁止，更要保证有效替代措施的推行。进入北极船舶管辖国应严格执行公约规定的监督和检查制度，防止污底携带生物在北极引发外来物种入侵灾难。此外，对船舶进入北极还应该立法规定更高得排放废物标准，更高的清理设备配置标准等严格的措施，防范外来物种的侵入。总之，在北极通航过程中必须严格遵守海洋法公约及其他公约的规定，在合理利用北极航道的同时维护北极的生态安全。同时北极航道所处的特殊生态环境决定了上述一系列公约的很多一般性规定或者不适用于北极航道，或者需要就北极航道特殊情况做出相应的补充和阐释。随着北极航道的逐渐通航，国际社会必须尽快完善北极航道生态安全法律体系，以规范各国在北极航