日本是如何依法处理破产金融机构、回收不良债权的

1、日本是如何依法处理破产金融机构、回收不良债权的    【作 者】欧阳媛/杨华柏 【作者简介】欧阳媛，江西南昌高等专科学校讲师； 杨华柏，国务院法制办财政金融法制司处长。 日本属银行主导型金融体制，企业高度依赖银行贷款。到2000年1月底，日本银行业的贷款余额达508.99兆日元（约合4.44兆美元），相当于日本GDP的106%，而美国的同一比例为37%。自九十年代初以来，由于房地产和股市过热导致的泡沫经济的破灭，日本金融机构的不良债权急剧增加，支付困难时有发生；1997年下半年发生的亚洲金融危机，对日本的金融业更是雪上加霜，使日本经济加速衰退，破产企业增

2、多，日本金融机构信用度下降，在海外筹资困难，成本上升。对此，日本政府和国会采取了一系列措施，这些措施大致可分为两个阶段。前一阶段是1990年1996年，这一阶段的基本指导方针是“推诿、拖延、维持、救助”，对不能支付到期债务的金融机构实行“船队式”护送，采取“救济兼并”。19911996年间发生17起“救济兼并”，存款人不承担风险，股东也几乎不担任何损失，由政府指定接收银行采取兼并措施，实行金融机构不破产政策，以维护整个金融体系的稳定。由于没有采取实质性改革措施对金融体制加以完善，这种零敲碎打、头痛医头的结果是掩盖问题，风险后移，积弊日深。后一阶段是1997年现在，在此阶段，日本政府和国会认真总

3、结了前一阶段的教训，在金融业及相关领域采取了一系列重大改革措施，这些措施对日本金融业的重整和不良债权的回收起到了较好的效果，对于我国处理问题银行和回收银行不良债权也不无借鉴之处。这些措施包括： 一、加强金融整顿、改革立法，强调依法监管 1997年6月日本国会通过两项重要金融立法：(1)成立金融监督厅(FSA)，于1998年6月22日生效。该机构行使大藏省过去的监管私营金融机构的职权；(2)对日本银行法作了修改，自1998年4月1日生效。该法赋予日本银行（日本的中央银行）更大的独立性。这两项立法，主要是削弱了大藏省的权力。过去日本大藏省奉行干预主义，对几乎所有银行业务领域都进行监管和管理性指导，

4、而在实质上管理松懈，甚至比一些发展中国家还要松，如贷款逾期1年后，银行才需报告。由于是行政干预，所采取的措施有时并无明确的法律依据，甚至对个别金融机构实行“地下救助”，不通过法定的存款保险机构，导致许多金融丑闻涉及大藏省官员。而现在新法实行后，强调金融监管厅应依法监管，由事前审批指导改为事后监督，监管措施公开透明，监管方式以法规形式公布。1999年4月金融监督厅公布了金融检查手册，其中对金融监管的标准、程序等作了具体规定。监管体制的变化意味着监管哲学的转变。多数金融、法律专家认为，日本的金融监管体制正朝着正确的方向发展。此后，日本又进一步加快了金融整顿、改革方面的步伐。 为挽回金融机构信用危机

5、、经济衰退的局面，尽快恢复国内外对日本经济的信心，几经波折，日本国会于1998年10月上旬，通过了金融再生关连法，该法的重点是确定处理金融机构的破产原则，而不是重建金融机构。该法由以下八个法案构成： 1.金融机能再生紧急措施法，该法规定了集中处理破产金融机构的期限、处理破产的原则、破产的金融机构的财务处理、资产收购对象等内容。 2.金融再生委员会设置法，该法确定了设立金融再生委员会，并规定了其职权、组成人员、任免程序、任期、议事规则等，同时规定在金融再生委员会下设金融监督厅，并规定了其职权等内容。 3.完善与金融再生委员会设置法相关法律的法，该法是对金融再生委员会设置法的实施所必须有的规定进行

6、的补充规定，主要是相应修改国家行政组织法的有关规定。 4.存款保险法修正案，该修正案确定了设立整理回收机构（The Resolution and Collection Corporation简称RCC），其中规定了该机构的性质、业务范围、人员任免等内容。应当特别指出的是，该修正案明确规定了整理回收机构有现场调查权。在日本，法律规定这种半官半民机构拥有准司法调查权，是较为罕见的。此外，该修正案还规定了存款保险机构接收破产金融机构、财务损失的负担、借款渠道及其对金融机构董事的质询权和监督权。 5.债权管理回收业(SERVICER)特别措施法，该法规定了从事回收金融机构债权业务的机构，必须经法务大臣

7、许可，及许可标准和业务范围。 6.促进带有原始抵押权的债权转让灵活化的法，该法是对民法的修改，简化了行使抵押权的条件，即，抵押权人行使抵押权可以不经过抵押人同意，这一规定仅适用于整理回收机构和回收业者。 7.促进拍卖手续灵活化的法，该法案对民事执行法、强制拍卖手续、有关民事诉讼收费作了部分修改，主要是简化拍卖手续，促进金融抵押物变现。 8.特定拍卖手续调查评价临时措施法，该法的主要内容是法院就拍卖物进行调查、评价的规定。 此后，1998年10月下旬国会出台了金融机能早期健全化紧急措施相关法，该法的主要内容是：通过对金融机构资本进行检查和评估，适当公开其经营状况，为自有资本不足的金融机构增加资本

8、，使有问题的金融机构机能健全，步入正常健康经营行列。 二、限期处理有问题的金融机构，开金融机构破产之先河 根据金融再生关连法和金融机能早期健全化紧急措施相关法的规定，自1998年10月至2001年3月31日，日本所有的金融机构都必须清产核资，处理不良债权，对破产的金融机构视不同情况，采取临时国有化（特别公的管理）、由金融清理财务管理人管理、组建桥梁银行、由民间金融机构收购等方式加以处理。具体措施主要有以下几个方面： （一）修改金融会计制度，提高财务透明度；革新贷款分类方法，将债务人分为五类、债权分为四级，采用国际通行惯例（如，过去日本长期对内实行借款人6个月不支付本金和利息，才不再计息。而现在

9、则采用国际通行会计处理方法，即3个月不支付本金和利息，即停止计息，并认定为不良贷款）；要求银行内部建立资产质量评估制度；严格要求金融机构的资本充足率，对资本充足率达不到标准的金融机构，规定了相应的纠正措施。 （二）对不能支付到期债务或潜在不能支付到期债务的金融机构，由金融再生委员会决定破产。在此之前，日本政府通过行政手段保护金融，一贯奉行金融机构不破产政策，因此而产生了诸多道德风险，政府也背上沉重负担。现在实行的“先破产、后救助”的政策，开创了金融机构破产之先河。并将破产金融机构分为两类：即中小金融机构和会影响整个金融系统的大金融机构。对它们分别采取不同的处理方式：1.中小金融机构破产后，由金

10、融再生委员会确定金融清理财务管理人对该金融机构的业务及财产进行管理。财务管理人应在1年内完成业务转让和其他管理活动，包括追究原经营者的责任。当1年内无银行接收时，可依法设立桥梁银行。破产的金融机构的正常贷款由其他金融机构按市场行为收购；坏帐由整理回收机构折价收购；有问题尚可经营的贷款，由桥梁银行收购。桥梁银行原则上必须在接到指令之日起1年内（最长3年），完成业务的转让及与其他金融机构合并等管理工作。迄至1999年4月底，桥梁银行接管尚无实例。 2.会影响整个金融系统的大金融机构破产后，由金融再生委员会发布公告，实行临时国有化管理，由存款保险机构强行取得该金融机构的所有股权，在此之前的股票全部失

11、效。金融再生委员会设定股价算定委员会，以公布的净资产价值为基础，根据有关规定决定股票折算价格，存款保险机构按此价格收购银行资产。自公告发布之日，如果该金融机构仍有净资产，持有股票的股东可要求偿付，金额按照折算价格确定，形式采取股权交换。该金融机构的原高级管理人员必须辞职。临时国有化管理必须在2001年3月31日前完成业务转让、股权转让和其他管理事项。在此期间，可经营正常业务。目前，已对日本长期信用银行和日本债券银行实行了临时国有化管理，行长均由日本银行的官员担任。 整理回收机构收购不良债权后，可以将不良债权分项目出售或一揽子出售给债权回收公司。从事债权管理回收业必须经法务大臣批准，并采取股份公

12、司方式经营。目前，一些国际投资银行正乘日元贬值之际，大肆收购日本企业，其中包括金融不良债权。 在破产中，所有的业务、股权、资产转让的价格都必须经金融监督厅审定，损失资金由存款保险机构依法提供。 （三）对资本充足率不符合要求的金融机构注入公共资金。要求金融机构有足够的自有资本金，是金融业稳健经营的必要条件。日本金融监督厅对此制定了具体标准：从事国际业务的金融机构的自有资本充足率为8%，从事国内业务的为4%。从事国际金融业务的机构的自有资本充足率不足8%，从事国内业务的不足4%时，金融监督厅要限其及时提出改善计划。如果前者不足4%，后者不足2%，则金融监督厅要指令其制定具体的增资计划。如果自有资本

13、充足率为零，则应责令其停业。资本充足率不足的金融机构可以申请注入共公资金。为防范道德风险，1998年11月10日日本政府公布了金融机构申请注入公共资金的审查标准。自有资本比例越低，审查标准越严。此一措施甫出台，日本主要大银行纷纷申请注入公共资金，只有东京三菱银行、日本信托银行例外。1999年3月12日金融再生委员会批准向15家大银行注入公共资金7.5兆日元。公共资金的注入不是无偿的，要定期还本付息，计划210年还清。从整个日本金融业来看，大型银行经政府注资后，问题得到基本解决。金融再生委员会于今年1月20日宣布，主要大型银行不良债权在99年3月财务决算时基本处理完毕，到2001年3月底重新构筑

14、起“毫不动摇的具有很强竞争力的金融系统”。目前日本正着手处理地方银行问题。今年4月11日国民银行（属地方银行）的倒闭，预示着日本地方银行重组揭开序幕。 三、注入公共资金，增强市场信心 日本各界普遍认为，公众对金融机构的信心是金融机构赖以生存和发展的基础，一旦公众失去信心，感染效应产生的连锁反应，对整个经济将产生毁灭性的破坏。如把金融喻为人体的血液，出问题的金融机构就象是局部血栓。为避免因局部失血形成瘫痪、或血栓导致脑血栓、心肌梗塞的危险，只有靠外部的力量动手术来消除隐患，即注入资金，以保持其血管畅通。因此，在处理破产金融机构和不良债权时，日本政府特别注重保护存款人的利益。据此，日本国会于199

15、7年6月修改了存款保险法，原规定金融机构破产不能支付存款时，存款保险机构最高支付保险金额1000万日元，改为在2001年3月31日前存款保险机构负责全额支付。在对金融机构不良债权调查的基础上，为增强市场信心，日本政府承诺动用60兆日元（约5000亿美元，GDP的12%）公共资金用于解决金融问题，其中18兆日元用于金融机构破产处理，25兆日元用于充实金融机构资本实力，17兆日元用于保护存款者利益。日本所谓公共资金主要是相对政府财政资金而言，其涵盖面要更为广泛，除财政资金以外，还有日本银行和存款保险机构的资金。在日本，日本银行和存款保险机构是由政府及民间金融机构共同投资，属公共性质机构。此外还有被

16、称为“第二财政”的来自邮政储蓄、养老金等由大藏省管理的“财政投融资”的资金。上述资金背后都有政府信用。60兆日元资金是政府对存款保险机构所提供的担保额度。因此，从理论上讲，如果存款保险机构在2001年3月底以前，集中处理金融系统问题阶段不出现亏损，则政府并不发生实际支出。 四、成立整理回收机构，最大限度地追回不良债权，追究有关责任人的刑事责任 动用公共资金救助金融机构，实质是救助成本社会化，意味着每个日本国民头上要分摊50006000日元，这一度招致众怒。政府必须对纳税人作出交待。存款保险机构承担60兆日元公共资金的具体运用和收购、回收不良债权，其权力得到进一步强化。在日本，住宅金融债权管理机

17、构和整理回收银行是专门从事债权回收的机构，依据有关法律规定，存款保险机构将两者合并，于1999年4月1日设立了全资子公司整理回收机构。该机构有2600工作人员，50个分支机构分布全国各地，承担着繁重的清理不良债权任务。值得特别借鉴的是：(1)该机构的组成人员中，有一部分来自警察、税务、司法、日本银行、劳动、民政等部门，这种组成结构，有利于在回收不良债权时，与各种社会势力甚至黑社会作斗争；(2)法律赋予其现场调查权。整理回收机构的工作人员在必要时，可进入债务人等所有的不动产处，确认其现状、对当事人进行问询或要求对帐簿记载事项等作说明；(3)有关司法部门对该机构提交的追究刑事责任的材料予以特别重视。由于整理回收机构的介入，金融丑闻、政府腐败、幕后交易等频频被曝光，一批原银行的高层领导相继因涉嫌违法犯罪而逮捕。公众对此反应良好。从回收债权实际效果看，计划五年回收的债权，截止今年二月时间已过一年零四个月，回收率为21.9%，这个数字较为令人满意；(4)法律规定在回收不良资产时，国家予以免税政策。 五、成立专门监管机构，调整政府各部门之间有关金融监管的分工日本在金融改革前，大藏省权力过大，既管货币政策，又负责金融监管，用行政手段干预金融极为严重，弊端甚多。日本银行隶属大藏省，独立性很小。通过修改日本银行法，1998年6月22日成立了日本金融监督厅