土地整治问题及对策探析

1、土地整治问题及对策探析摘要：指出了土地整治是随着人类对土地的大量需求 应运而生的。结合土地整治由来及现状，梳理了在土地整治 中存在的问题：资金、项目管理、生态、科技创新问题等。 提出了要从根本上解决土地整治存在的问题，可从土地整治 目标、土地工程学科建设、健全法律法规制度出发，采用先 进的技术、 规范的整治过程， 进行“三位一体” 的生态整治， 以保证土地资源的永续利用。关键词：土地整治；工程质量；人地矛盾中图分类号： S28文献标识码： A 文章编号： 16749944（2017） 160210031 引言 土地是万物之本，是人类生存与发展的物质基础，然而 中国自近代以来的基本国情就是人多地

2、少、人地矛盾尖锐而 突出 1 。在快速工业化及城镇化的驱动下，市 ?龌?、信息化 和国际化等的深入发展，资源环境矛盾迅速加剧，人地关系 日趋紧张，土地资源的可持续利用与管理形势严峻，粮食安 全和生态安全问题日益严重 2 。因此，要严格保护耕地红线 不动摇，国家大力推进土地整治，以保障城镇化对土地资源 的巨大需求，确保耕地总量的动态平衡。我国自开展土地整 治以来，取得了一些令人可喜的成绩 3 ，但从整治初期的规 划到实施依然还存在一些问题。笔者系统梳理土地整治过 程，从土地整治规划、资金、项目管理、生态环境等环节出 发，全面剖析了土地整治存在的问题，探索高质量的土地整 治策略，为实现土地整治由土

3、地数量向质量和生态环境保护 转变，大力发展生态型土地整治，确保了土地资源的可持续 利用抛砖引玉。2 我国土地整治由来1996 年我国耕地数量为 19.51 亿亩， 2006 年为 18.27 亿 亩， 10年间耕地少了 1.24 亿亩，为确保我国粮食安全，十 届全国人大四次会议上通过的国民经济和社会发展第十一 个五年规划纲要 明确提出， 18 亿亩耕地是不可逾越的一道 红线。为了保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置， 1997 年中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕 地的通知 提出 “积极推进土地整理， 搞好土地建设” 。1999 年新修订的 土地管理法 明确规定：“国家鼓励土地整

4、理” 。 2003年 3 月，国土资源部颁发的全国土地开发整理规划 (2001-2010 )，包含了土地整理、 土地复垦和土地开发三项 内容。 2008 年党的十七届三中全会提出： “大规模实施土地 整治，搞好规划、统筹安排、连片推进。 ”2012 年，全国土 地整治规划( 20112015 年)，在概念上进行统一，选择了 “土地整治”这一术语。明确了“十二五”期间土地整治的 五项主要任务：一是统筹推进土地整治；二是大力推进农用 地整治；三是规范推进农村建设用地整治；四是有序开展城 镇工矿建设用地整治；五是加快土地复垦 4 。标志着土地整 治已上升为国家层面的战略部署 5 。土地整治是通过对低

5、效利用、不合理利用及未利用土地 进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复 利用，从而提高土地利用率，包括农用地整理、土地开发、 土地复垦、建设用地整治等 16 。十几年来，土地整治得到 了国家的大力支持，各级政府和国土部门重视也相当重视， 根据 20112016 年国土资源公报 数据显示 （表 1）13 ： 通过土地整治有效保证了耕地红线，耕地数量逐渐趋于稳 定，截至 2016 年底全国耕地面积达 13495.66 万 hm2（ 20.24 亿亩）。3 土地整治中出现的问题分析土地整治是一项系统工程，包括规划、科研、实施、验 收、后评价等；涉及面广，包括农业、水利、道理、交通等；

6、技术要求高，不同地质地貌，整治技术不同，同时，我国土 地整治起步较晚 6 ，导致在当前的土地整治实践工作中依然 存在着不可忽视的问题，随着“十三五”土地整治规划的发 布，我国土地整治正处于前所未有的重大战略机遇期，在土 地整治面临新形势、新机遇的同时，也面临着诸多严峻的挑 战。只有深入分析土地整治各个环节，才能从根本上解决问题。3.1 土地整治规划问题 土地整治规划是科学指导土地整治工作的重要依据，是 新型城镇化，建设社会主义新农村、统筹城乡发展和生态文 明建设的重要抓手和平台。在土地整治规划中常出现的问 题：一是由于规划设计单位缺乏对项目地的实际调研踏勘， 常出现规划与实际不符的情形， 尤其

7、是当地水情， 地形不符； 二是规划设计深度达不到施工要求，单纯追求“田成方、林 成网、渠相通、路相连”的设计效果，使规划与实际脱节， 不但改变了原自然的合理布局，还给当地生产生活造成了负 面影响；三是存在先整治后规划的现象，由于部分土地整治 项目选址过于随机，盲目地开展工作，不仅浪费了资金，并 可能损害农民利益等。土地整治规划亟须构建新格局。3.2 土地整治资金问题土地整治工作涉及面广、 建设周期较长， 资金需求量大， 尤其是农村土地整治项目， 既要统筹解决土地整理复垦、 拆 迁安置补偿、 又要进行居民点基础设施配套建设，需要巨 额资金支持。目前，各地实施土地整治中，土地整治资金主 要以政府投

8、入为主，资金来源较为单一，因此，如何启动社 会资金的进入特别是民营资本进入土地整治领域是迫切需 要解决的大问题。另外，土地整治项目周期长，占用资金量 大，资金管理未能完全形成一个系统，在资金使用过程中， 由于监管机制不完善，导致资金普遍存在着效率不高的问 题。3.3 土地整治项目管理问题 在土地整治项目具体实施过程中，也存在一些亟待解决 的新情况、新问题。突出表现在：一是由于项目建设与规划 设计不符，常常出现频繁变更项目设计，导致项目进度无法 按时完成。二是实施监管不到位，部分现场的施工队伍技术 水平偏低， 专业技术人员在岗较少， 监理人员技术结构单一， 没有配备测量、水利、道路、施工管理等监

9、理人员，导致项 目建设质量不高。三是竣工验收阶段没有详尽的规程及统一 的标准来指导验收，导致质量无法保证。3.4 土地整治引发生态问题 许多土地整治项目都把增加耕地数量作为主要指标，过 度重视“占补平衡”和“总量平衡” ，尤其是在当前耕地总 量动态平衡的刚性制约下，缺乏衡量土地质量、生态环境等 方面的硬性指标，在土地整治过程中采取不当的方式，不可 避免对周边的农业生态环境产生消极影响。比如，在土地整 治过程中，使用推土机等大型机械设备进行大面积的土地平 整、坑塘填土等，可能引起土壤板结，破坏经过长期耕作、 施肥、灌溉而熟化的土壤层；此外，硬化的道路、沟渠将原 来完整的生物生境分割成若干个孤立的

10、块体栖息地，改变了 地表水热状况和性质，破坏了生物资源的多样化等。3.5 土地整治科技创新问题目前，大多数土地整治仅仅是对土地进行平整，而土地 平整原是为传统灌溉提供条件，只是土地整治过程中的一个 手段。对于退化土地、污损土地等土地，即使土地十分平整 也无法使用。由于未对整治土地进行科学诊断，实地分析， 以至于新增耕地普遍质量低，整治出的土地不能得到高效利 用。归根结底是缺乏土地整治科技创新，缺乏土地整治先进 技术。4 提高土地整治工程质量措施土地整治规划问题也可能会引发生态问题，因此将规划 问题与生态问题采用明确土地整治目标，强化生态保护与修 复的方式来解决。土地整治科技创新问题主要是需要建

11、设土 地整治工程学科，促进技术集成与创新来解决。土地资金及 项目管理可通过技术标准规范，法律法规来约束，具体措施 如下。程杰，等：土地整治问题及对策探析经济与管理4.1 明确三位一体的土地整治目标，强化生态保护与修 复土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补 充耕地和提升土地产能的重要手段。要实现保障发展和保护 资源双赢的“双保”战略方针，必须从保质保量提供可利用 的土地资源转变为数量、质量、生态三位一体的整治目标， 土地整治利用与生态修复同等重要，只有保证土地生态系统 的和谐与稳定，才能实现土地资源的永续利用。为实现三位 一体的土地整治目标，就要做到统筹规划，以服务生态文明 建设为总

12、体目标，因地制宜制定整治方向，从项目区选择到 土地整治规划、设计、施工、养护等所有环节，都要贯彻生 态学的理念，把生态理念融入实务中。土地整治既要强化目标导向，重视质量提升，建设生态 国土，又要坚持问题导向， 重视污染治理与生态修复等问题。 在具体土地整治项目前期，实地调研勘测，充分了解自然、 气候、水文、地质、人文、社会经济等条件，秉承科学规划 原则，将生态化建设贯穿规划之中， 并将方案进行专家论证， 弥补缺点。 具体实施时， 注重生态保护， 做好水土保持措施， 修复脆弱生态。整治完成后，依托专业化种植公司，结合现 代农业建设，实现土地整治生态化建设与农业现代化无缝对 接。4.2 科技创新推

13、进土地工程学科建设，促进整治技术发展科技创新就是要用先进实用的新技术、 新方法、 新思路， 探索解决过去解决不好、解决不了的实际问题。土地整治要 大胆探索实践，围绕学科建设，加强科技创新：一是创新平 台建设，联合政产学研一体化，努力在国家级平台建设上取 得突破； 二是谋划学科发展， 2017 年 3 月土地整治工程纳入 了国民教育系列，但土地整治是集水利工程、电力工程、道 路工程为一体的综合性学科，因而继续健全完善学科体系、 加强土地有机重构核心理论研究，尤其是土地整治材料基础 研究，对技术创新尤为重要；三是关键技术创新，围绕土地 整治修复类型，在沙地治理、染污土地修复、损毁土地复垦 等土地创

14、新关键技术，形成特有整治技术，促进标准规范发 展；四是加强国内外交流合作，融合国内外土地整治先进理 念，助推土地整治与技术创新迈上新台阶 7 。4.3 健全法律法规制度，从严管理2016 年 5 月，国务院印发了土壤污染防治行动计划 （简称“土十条” ），“土十条”是第一个土壤污染防治法， 对国家土壤环境保护工作提供了非常清晰的中长期路线图， 为国家下一步更好地推进土壤环境保护工作提供了很好的 顶层设计。严格执行“土十条” ，防治、杜绝、治理土地污 染。同时，坚持最严格的耕地保护制度，继续完善土地整治 方面法律法规。国家、自治区应出台有关文件明确各级人民 政府对土地整治项目的管理责任，严格执行

15、工程建设和验收 规范，规范项目施工招投标管理，严格按照合同进行工程建 设，明确双方责任与义务，保质保量完成土地整治建设工作 8。5 结论土地整治作为土地资源可持续利用的一项重要内容，通 过多年发展，我国的土地整治工作颇有成效，但在土地整治 中出现的问题依然突出，为更好地解决土地整治问题，一是 更加明确三位一体的土地整治目标，强化生态保护与修复， 只有以保护生态位目的的土地整治才是符合人类社会发展 的土地整治；二是继续加强科技创新推进土地工程学科建 设，促进整治技术发展，只有健全的学科体系才有坚实的理 论基础， 促进实践发展； 三是健全法律法规制度， 从严管理， 只有做到有章可寻，有法可依，才能保证土地整治的规范有 序进行。土地整治意义重大，需全民参与，共谋发展。2017 年 8 月绿色科技第 16 期参考文 ?I：1王 ?P. 传统中国社会农村地权关系及制度思想在近代的 转型 J. 学术论坛， 2007（3）：9196.2 桂新， 杨朝现， 魏朝富， 等. 人地协调的土地整治 模式与实践 J. 农业工程学报， 2015， 31（ 19）：262 275.3 张兆林 . 浅析土地整治存在的问题及推进对策 J. 矿 山测量， 2014 （3）： 3-5.4 史更 .切实搞好土地整治，促进城乡统筹发展 J.中国 土地， 2011 （ 10）： 1.5 李晨， 高向军，