扶贫互助社：农村扶贫的重要制度创新——四川省仪陇县“搞好扶贫开发构建社会主义和谐社会”试点案例分析

1、扶贫互助社：农村扶贫的重要制度创新四川省仪陇县“搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点案例分析中冒冀材棍蒲扶贫互助社:农村扶贫的重要制度创新一四川省仪陇县搞好扶贫开发,构建社会主义和谐社会试点案例分析曹洪民内容提要:本文在实地调查的基础上,对四川仪陇县搞好扶贫开发,构建社会主义和谐社会试点中扶贫互助社的设计逻辑,运行机制,运行绩效以4新意义等方面进行了分析,评估和探讨,认为扶贫互助社是农村扶贫的重要制度创新,在改进现有农村治理结构,解决农村发展中面临的金融抑止问题,推动农村资源转化为发展资本等方面具有重要的启示意义.关键词:扶贫互助制度创新四川仪陇县一,扶贫互助社的提出背景和设计逻辑(一)仪

2、陇县试点的提出背景四川省仪陇县是国家扶贫工作重点县,位于川北低山与川中丘陵过渡地带,截止到2004年底,全县尚有146个重点贫困村,17875户,6.75万贫困人口没有脱贫.10%的适龄儿童由于家庭贫困不能完成九年制义务教育,群众就医困难,因病致贫,返贫现象较为突出.2005年,仪陇县开展了搞好扶贫开发,构建社会主义和谐社会试点,通过在经济,政治,社会,文化等方面进行的一系列基于存量资源整合的制度创新,试图探索新形势下贫困地区发展的新机制(曹洪民,林万龙,2007).其中,扶贫互助社的探索尤其值得关注.2006年6月,国务院扶贫开发领导小组办公室与财政部将仪陇县扶贫互助社的试点扩大到了全国14

3、省28个县,2007年进一步扩大到了中西部28个省(自治区,直辖市).(=)扶贫互助社的设计逻辑扶贫互助社是以扶贫为目的,以互助为手段,把政府扶持和群众互助有机结合起来的一种农民合作组织.扶贫互助社的设计,主要是为了解决政府开发式扶贫在实践中所面临的两个重大问题:一是如何引入市场机制,提高政府开发式扶贫方式的效率?改革开放以来,中国农村的扶贫开发一直坚持开发式扶贫的方针,目的在于帮助贫困地区,贫困群体增强造血功能,通过自身发展最终解决贫困问题.作为一个发展中国家,坚持开发式扶贫的方针是勿庸置疑的.但是,开发式扶贫具体的实现形式却值得探讨,特别是在支持贫困地区产业发展方面.尽管从扶贫政策体系设计

4、上存在着中央扶贫贴息贷款的制度安排,但在具体实施中其实际效果很不理想,真正的贫困户很难得到贷款,基本丧失了为贫困户提供直接信贷服务和支持的能力(刘坚,2006).在这种政策环境下,贫困地区大多选择通过财政扶贫资金进行政府采购的方法,直接为贫困户提供种植业,养殖业及相关加工业发展所需物资(经济林苗木,畜牧业畜种等),这种方法在一定程度上直接解决了贫困户产.72.扶贫互助社:农村扶贫的重要制度创新业发展启动资金不足的问题,与中央扶贫贴息贷款相比毕竟直接支持了贫困户的发展,但是,在具体操作中也存在着不可逾越的弊端:其一,由于地方政府往往会自主确定优先发展的产业,而作为承担宏观调控职能的政府与作为市场

5、微观经营主体的农户特别是贫困农户在产业选择上往往并不一致.由政府直接向农户提供产业发展所需物资实际上就意味着农户产业发展选择权利的丧失,同时还会引致农户相应激励的不足及风险的增加.其二,从理论上分析,政府采购与农户自主采购相比其效率相对低下,从实践中看,政府采购环节容易受到相关官员个人利益的影响,这样,劣质树苗,劣质畜种的出现概率就大大增加,政策的实际效果就会大打折扣.其三,从根本上讲,政府直接向农户提供免费物资的做法不符合市场原则,也没有完整体现开发式扶贫的宗旨.真正的开发式扶贫措施主要是指降低贫困户生产,交易的相关外部成本以及通过教育,培训及公共卫生等增加贫困户的人力资本,而为贫困户免费提

6、供产业发展所需物资,其实质是增加贫困户的物质资本或财产.这种直接介入市场经营的做法不符合开发式扶贫的要求,最多只能视为一种权宜之策.仪陇县开展扶贫互助社的试点,就是为了探求一种真正实现开发式扶贫方针的新的制度安排.二是如何提高农户和民间资本在政府开发式扶贫活动中的参与度,促进农户的自我发展能力?成功的政府扶贫行为应该直接诱致农户的发展冲动而不是相反,扶贫行为如果实际上加重了农户对政府的依赖,则是失败的.贫困农户在市场中的脆弱性决定了其发展冲动的微弱性.除了外部支持(例如政府)外,通过农户之间的联合互助来放大其发展冲动或能力,符合仪陇县试点以整合当地资源使其转变为发展资本为主的基本思路,这与目前

7、农村的情况也是完全相符的.就仪陇县而言,2005年,全县各金融机构存款42.6亿元,贷款2O.3亿元,存贷差22.3亿元.如何通过政府引导来激活农村庞大的民间资本,这在中国农村特别是贫困农村是一个重大课题.只有解决了这个问题,贫困地区才可能有真正意义上的发展.从这个角度分析,是否有利于激活民间资本,可能是判定政府经济行为是否成功的一个重要标准,更是判定真假开发式扶贫的关键.扶贫互助社的基本理念就是通过政府的扶贫行为引导贫困农户开展联合互助,通过农户的互助来放大政府扶贫的效果,把政府的纵向扶贫与农户的横向互助相结合,实现开发式扶贫的方针,帮助贫困农户步入发展的轨道.扶贫互助社的运行机制(一)扶贫

8、互助社的组建第一步:选择试点村.具体办法是改过去由政府指定为竞争确定.县政府提出试点方案和试点名额,各乡镇以村为单位组织群众讨论是否开展试点;凡主动提出试点申请的村,由乡镇组织力量进行民意测评,按照一户一票的原则通过民主投票,自愿参与的农户占总户数75%以上的村,才能取得竞争资格;然后,由竞争试点村党支部,村民委员会干部各1人及村民代表1人共3人代表该村进行统一公开的竞争答辩,县扶贫办,财政局,农业局,审计局等相关部门组成评审组当场进行综合评分,根据得分高低确定试点村.截至2OO6年底,全县有22个村竞争取得试点资格.第二步:评定贫困户.相对于以往贫困户主要由政府扶贫部门依据政策标准判定的扶贫

9、瞄准机制,扶贫互助社采取了政府扶贫部门按照政策标准确定贫困户的比例,由村民按比例民主评定贫困户的新做法.第一个扶贫互助社是2005年7月23日在仪陇县三蛟镇昆山村开始试点的.该村共4O4户人,县扶贫部门按照国家贫困标准测算该村的贫困发生率为7%左右,在全县属于平均水平.村党支部和村民委员会组织各村民小组按高于7%的比例推荐贫困户,汇总后提交村民大会投票表决,评定得票最多的前3O户为贫困户(占全村总户数7.4%),评定结果在全村公示一周无异议后上报县扶贫部门确认并建档立卡.73.扶贫互助社:农村扶贫的重要制度创新第三步:按照给贫困户赠股,为般户配股,由富裕户购股的方式,建立扶贫互助基金,成立扶贫

10、互助社.群众评定并由政府扶贫部门确认的贫困户由财政扶贫资金按每户1000元赠股;一般低收入户按每户配股500元,农户自己再出500元形成1000元股份;家庭条件相对较好的农户则按每股1000元自愿出资购股参加扶贫互助社.截止到20O6年l0月,全县17个扶贫互助社共有社员1617户(其中,贫困户有474户,占293%),形成扶贫互助基金193.6万元,其中,农户自愿入股资金72.65万元,政府扶贫资金120.95万元,包括赠股47-4万元,配股73.55万元(见表1).表1仪陇县l7个扶贫互助社基本情况(截至2006年l0月l0日)资金单位:万元数据来源:仪陇县乡村发展协会监测报表,2006年

11、.(二)扶贫互助社的管理扶贫互助社由入社农户以海选的方式民主选举主任,会计,出纳三人,主要负责管理扶贫互助基金,村干部一般不担任互助社的管理工作,不干预互助社的日常运作.在村一级,扶贫互助基金的管理采取孟加拉小额信贷模式,扶贫互助社社员通过整贷零还的方式借钱发展,筹钱还本,参与互助社定期组织的生产技术培训交流.扶贫互助基金的收益由扶贫互助社社员共同所有,年底按股分红.扶贫互助社每10天或者15天开展一次集中活动,主要内容有五项:一是组织扶贫互助基金的发放和回收.按照章程,贷款需经集体讨论,并由三户社员担保,实行整贷零还;二是组织社员互相交流,互相学习,互相帮助;三是集中讨论社员在生产中遇到的个

12、体难以解决的实际困难,寻求互助社和其他社员的帮助;四是商议决定下一时段中需要开展的其他活动;五是对管理人员和基金使用情况进行评议.县扶贫办委托相关机构对试点村扶贫互助基金进行财务监管及开扶贫互助社:农村扶贫的重要制度创新展相关培训.目前,各试点村扶贫互助基金只能在本村使用,不能跨村借贷.(三)扶贫互助社的运行绩效从2005年7月23日第一个扶贫互助社成立到2006年l2月底,仪陇县17个扶贫互助社已向相关社员累计发放贷款540笔共1623022元,累计回收资金504947元(按期还款为100%),累计利息收益27238元.如果仅从政府角度评估,这意味着在不到一年半的时间内,政府投入的12095

13、00元财政扶贫资金不但完整无损,而且发挥出了1623022元资金的效益,资金的效益至少放大了1.34倍.其中,从2005年7月23日第一个成立的昆山村扶贫互助社累计发放贷款137笔共356828元,累计回收210185元,这意味着政府最初投入的7200o元财政扶贫资金的效益放大了4.9倍.无论是与财政扶贫资金的其他使用方式还是与扶贫贴息贷款比较,扶贫互助社的经济效益是显而易见的.表2仪陇县l7个扶贫互助社资金绩效(截至20O6年l2月底)注:蔡家坪村扶贫互助社截至20O6年l2月底因故未启动贷款发放.数据来源:同表1.三,扶贫互助社的创新意义探讨扶贫互助社源于贫困地区,其逻辑起点是探求开发式扶

14、贫的具体制度安排.扶贫互助社的运行机制和运行绩效表明,这种设计逻辑是可行的.但是,扶贫互助社的创新意义却并不止于扶贫.如果说扶贫互助社是一种适合于贫困地区的制度安排,那么,将扶贫升级为发展,在更高一个层面上的扶贫互助社即发展互助社则对整个农村发展都有创新意义.1.扶贫互助社把政府的支持和农户的互助有效结合起来,探索了一种政府公共财政支持农村反扶贫互助社:农村扶贫的重要制度创新贫困与农村发展的具体方式.公共财政主要应该为农村发展提供公共物品(包括交通,教育,卫生等),提供的方式也比较直接.但是,公共财政如何按照市场规则支持农村产业发展,扶贫互助社建立扶贫互助基金的方式就很有借鉴意义.特别需要补充

15、的是,这种方式与上世纪90年代中国农村曾经出现过的合作基金会在治理结构上有着本质区别.农村合作基金会失败的关键在于行政权力对基金管理的介入.值得庆幸的是,仪陇县扶贫互助社从一开始组建就特别注意避免农村合作基金会的教训,明确行政权力的边界在于按照扶贫政策的要求确认政府的赠股对象,具体的运作委托当地具有l0多年开展小额信贷经验的本土非政府组织(仪陇县乡村发展协会)监管:在村一级明确界定了村党支部,村民委员会与扶贫互助社之间的相互关系和权力边界(党支部负责政治领导,村民委员会负责公共物品,扶贫互助社负责私人物品).村干部一般不得兼理扶贫互助社的日常管理工作.这种设计保证了扶贫互助社的正常运作,同时,

16、村党支部负责政治领导,村民委员会负责公共物品,扶贫合作社负责私人物品,三者相互补充,相得益彰,较之于党支部+协会模式而言是一种新的探索,也许可以逐步形成一种新的农村治理结构.2.扶贫互助社的进一步发展有可能形成真正意义上的穷人银行,为解决农村发展中的金融抑制找到切实可行的突破口.金融抑制是中国农村发展的关键制约因素之一,在贫困地区尤其突出.目前,仪陇县扶贫互助社的发展应该讲仍然处于起步阶段,l7个建立了扶贫互助社的村分布在多个乡镇,区位上并不集中.同时,扶贫互助社平均单笔贷款额最高为3000元,而随着扶贫互助社的进一步发展,其社员的资金需求会逐步扩大,现有资金不足的问题将逐步凸显.如果下一步扶

17、贫互助社集中在一定区域范围内发展,在村一级管理运作比较规范的基础上,实现多个村级扶贫互助社的自愿联合,按照村镇银行的规章登记注册,就能够成为真正意义上的穷人银行,3.扶贫互助社为农村资源整合转化为资本提供了借鉴.扶贫互助社的另外一个创新意义在于这种股份互助的组织形式,可以为农村其他生产要素的整合提供思路.在仪陇县试点中,一些扶贫互助社自发地逐步由金融联合向生产购销联合的方向发展.例如,化马乡虎嘴村扶贫互助社采取联合采购种兔,饲料,联合防疫,销售的方式,既解决了养殖中技术缺乏的问题,又降低了生产成本,提高了养殖效益.上世纪50年代中国农村的合作化运动为当时的农村发展起到了重要的推动作用.后来初级

18、合作社向高级合作社推进过快特别是向人民公社转变使整个发展事与愿违.改革开放以来,中国农村以土地为核心的生产要素始终实行分户经营.经过近30年的发展,这种制度安排的外部条件已经发生了很大改变,包括农村劳动力在区域间和产业上的大规模转移.从发展现代农业的要求来看,以解决温饱问题为主要目标的土地分户经营方式并不是最优的制度安排.如何实现农村生产要素的整合,以适应农村现有生产力的发展水平,更好地完善以家庭承包经营为主的统分结合的双层经营体制,是当前新农村建设中的一项重要任务.扶贫互助社既然在整合农村金融方面具有可行性,按照这种组织形式或思路在整合其他要素方面应该也有一定的空间.由于外部环境,特别是行政体