浅析生态文明视野下的生态补偿法律制度

1、浅析生态文明视野下的生态补偿法律制度摘要：随着人类社会由工业文明向生态文明的转变，生态补偿法律机制是 实现环境资源有偿使用的重要制度和手段。 可我国至今还没有一部生态补偿的基 本法对生态补偿的原则、对象、范围等做出总体性规定。因此，有必要将生态补 偿思想融入环境法律制度，针对不同的生态补偿进行不同的制度设计， 为生态补 偿实践提供可靠的法律依据。关键词：生态文明；生态补偿；法律制度党的十七大报告要求深入贯彻科学发展观，并在“实现全面建设小康社会 目标的新要求”中提出“建设生态文明， 基本形成节约能源资源和保护生态环境 的产业结构、增长方式、消费模式的理念。”。追求人与自然和谐相处的理论和 实践

2、变为当今社会发展的主旋律， 进而成为全球的时代潮流，完成这一目标，实 现可持续发展能力不断增强，走人与自然和谐相处的生态文明发展之路，已是当 今的必然选择。人类将进入一个全新的文明时代， 即生态文明时代。在生态文明 时代。生态环境和自然资源是人类赖以生存的物质基础，维持整个生态系统平衡 是社会经济可持续发展的前提条件。 但长期以来受“资源无价”观念的影响， 人 类活动对生态环境的影响远远超出了自然生态系统的自净能力，破坏了自然生态系统的平衡，造成了严重的环境污染和生态破坏。 因此，有必要对由人类活动所 造成的环境污染和生态破坏进行恢复， 采取相应的生态补偿措施，面对生态环境 破坏的日益扩大，危

3、害程度的不断加剧，加强生态环境的保护，建设完善的生态 补偿法律制度是国家生态补偿得以长期稳定实施的关键。一、生态补偿及其法律制度概述何谓生态补偿，由于研究目的的不同，生态学、法学、经济学的学者从不 同视角和层面揭示了生态补偿的内涵。 尽管国际国内有大量的生态补偿实践和立 法，并初步建立生态补偿制度，但理论研究还很薄弱，至今尚未达成一致。法学 意义上的生态补偿早期的观点主要从征收生态效益补偿费的角度来定义。有学者认为：“为控制生态破坏，遏制资源衰竭而征收的费用，征收的范围是现行排污 费没有覆盏到的，对生态环境造成直接影响的各种行为。” ”还有学者将“生态 补偿”定义为“生态环境补偿费”，即为控制

4、生态破坏而征的费用，性质是行为 的外部成本，征收的目的是使外部成本内部化。笔者比较赞成吕忠梅教授的观点，吕忠梅教授认为生态补偿可以分为狭义的和广义的两种，狭义的生态补偿是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染 的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。 广义的还包括对因环境保护而丧 失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的引偿、政策上的优惠， 以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出J 0 生态补偿法律制度是依法律法规建立起来的、 调整与生态补偿有关的各种社会关 系的规范制度的总和。它是指为了维持、增进生态环境容量，抑制、

5、延缓自然 资源的消耗和破坏，对生态环境进行恢复和治理，对生态建设贡献者和利益损失 者给予补偿、政策优惠，以维护生态环境自我调节和生态效益持续发生的法律制 度。二、我国生态补偿的立法现状及其存在的问题宪法是其他法律的立法基础，宪法关于生态保护的规定，是生态补偿的立 法依据。在对生态危机的法律对策中，越来越多的国家把生态保护条款列人宪法。 例如，泰王国宪法第65条规定：“国家应维护自然环境生态平衡，清除有害 于人民卫生和健康的污染物”。巴拿马共和国宪法第11条规定：“根据国家 的经济和社会发展情况，积极养护生态条件，防止环境污染和生态失调，是国家 的一项基本职责”。葡萄牙宪法第66条规定：“国家应

6、当利用自己的机构和 劳动人民的首创精神保护国土的生态平衡”。 我国宪法对生态环境的保护作 了明确规定，宪法第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、 滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属集体所有的森林 和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动 物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。该条规定了自然资源的财产权为国家所有或者集体所有， 并规定了国家保障对自然资源 的合理利用。宪法第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合 理地利用土地”，这是关于保护土地的总括性规定。宪法第22条第2款规定： “国家保护名

7、胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。宪法第26条规 定：“国家保护和改善生活环境和生态环境， 防治污染和其他公害。国家组织和 鼓励植树造林，保护林木°”我国宪法的上述规定，以国家根本大法的形式 确立了环境资源保护、防治污染这一基本国策，并为生态补偿提供了宪法基石。宪法作为最高位阶的法律，其有关规定，对生态补偿及生态法律制度各种规 范的适用和解释具有重大指导意义。我国的环境保护法，也是生态补偿制度的基本法。环境保护法作为 生态保护的基本法，主要内容是关于污染防治方面的规定，多处涉及生态补偿， 如：第五条和八条分别规定了国家发展环境保护科学教育事业的责任和奖励对保 护和改善环境有显

8、著成绩的单位和个人； 第十九条规定“开发利用自然资源，必 须采取措施保护生态环境”。实质是规定自然资源利用开发要对造成的生态环境 破坏进行恢复；第二十八条对排污费的收取和使用作了规定。水法、草原法、矿产资源法、野生动物保护法、自然资源保护 条例等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。这些规定涉及生态补 偿资金的筹集来源、补偿主体、补偿标准、补偿对象等方面。如水法第三十 四条规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费”，“对 城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费，其他直接从地下或者江河、湖泊 取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”；草原法第三十九条

9、对建设使用国家所有的草原的，对草原承包经营者给予补偿的规定， 第四十六条中对退耕还草，已造成沙化、盐碱化、石漠化的草原限期治理的规定， 四十八条对实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助 的规定；自然保护区条例第五条中关于处理自然保护区与当地经济建设和居 民生产、生活关系的原则规定，第二十七条关于自然保护区核心区内原有居民迁 出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置的规定；以及野生动物保护法第十四条因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他 损失的，由当地政府给予补偿的规定，等等。另外，一些地方政府也制定了政府规章。例如，广东省1994年颁布了广东省森林

10、保护条例，规定各级人民政府每年从地方财政总支出中安排不低于 1 %的林业资金，其中用于生态公益林建设不少于 30%; 1998年10月26 日，广 东省人民政府通过并发布了广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法，该办法于1999年1月开始施行，该办法规定：“禁止采伐生态公益林。政府对生 态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩 25元给予补偿，不足部分由市县政府予以补偿。”该办法明确了补偿主体、补 偿标准、补偿对象以及生态公益林建设、保护和管理的资金来源，是林业管理体 制的一大创新，使得森林生态效益补偿制度地方法规化， 使保护和建设生态公益 林有法可依。可以看出，

11、我国己经初步建立起了由国家立法和地方立法共同构成的环境 法律体系，但作为一种解决生态环境问题的成熟理念在立法上得到反映却是近几 年才开始的事，许多新的管理制度和补偿模式需要法律的肯定和支持，可我国至今还没有一部生态补偿的基本法，以对生态补偿的主体、对象、范围、资金来源 等做出总体性规定，已有的生态补偿规定都是散见于一些不同层级的法律、法规 和规章之中，妨碍了生态补偿的有效实施。（一）生态补偿主体不明确。生态补偿是多个利益主体之间的一种权利、义 务、责任的重新平衡过程。实施生态补偿首先要明确各利益主体之间的身份和角 色，明确其相应的权利、义务和责任内容。目前环境资源法律法规都没有对生态 补偿主体

12、做出明确的界定和规定，也没有对各利益相关者做出明确的界定和规定，有的也仅限于原则性的规定。导致无法根据法律界定各利益相关者在生态环 境保护方面的权利、义务、责任关系。（二）生态补偿方式较单一。目前，我国环境资源立法中体现“生态补偿”的方式比较单一，生态补偿资金投人的典型方式是以巾央财政转移支付为主，地方投入较少。生态补偿资金渠道主要还是依靠政府财政资金， 国家有限的资金只 能以毛毛雨的形式分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费，难以保障生 态补偿的持续进行。（三）生态补偿管理不规范。目前，环境资源法律法规都没有对生态补偿的管 理作出设计和规定，而在实践中，生态补偿的管理往往不规范且缺乏监督

13、， 尤其 表现在生态补偿资金的使用上缺乏有效的监督。 生态补偿资金的使用存在很大的 漏洞，目前许多证据已经证明国家投入巨额资金的生态建设项目和补偿广泛存在 的地方和部门渔利行为，高额的管理成本已经危及到了项目的顺利实施。（四）生态补偿标准不明确。生态价值应包括生态建设和保护的额外成本和 发展机会成本的损失，但这是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量。而且在 实践中，补偿方与被补偿方往往会给出截然不同的估算。因此，生态补偿的标准有时很难科学准确界定。对补偿标准的科学确定是保障生态补偿法律机制得以实 施的一个很重要的因素。但现行环境资源立法中对生态补偿标准的规定几乎是空 白，地方在推动生态补偿的过

14、程中，也缺乏因地制宜的柔性生态补偿政策和法律 依据，影响了生态补偿的实施。三、完善我国生态补偿法律制度的构想（一）确立生态补偿法律制度的基本原则和指导思想可持续发展原则。生态补偿设立的目的，就在于对受损的生态环境进行恢 复、综合治理，维持生态的平衡，为整个人类社会可持续性地提供物质与能量条 件。因此，生态补偿法律制度需要以可持续发展思想作为指导，要求决策者在制订政策时，确保经济增长建立在生态基础之上，确保这些基础受到保护和发展， 以使它可以支持社会经济和人类自身的持续发展。公平原则。公平是法律的基本价值选择，环境利益与责任的公平原则是环 境法的基本原则之一，生态补偿制度同样应该贯彻公平原则。

15、补偿主体和补偿额 的确定都应体现公平合理，补偿主体是筹集资金实施补偿的组织者，1996年颁布的国务院关于环境保护若干问题的决定 规定了环境责任原则，据此，污染、 利用、开发、破坏环境以及从这些活动中受益的人都应对造成的生态损失进行补 偿。生态补偿就要求以“谁污染、谁负担；谁受益、谁负担；谁破坏、谁负担” 的原则公平分担对生态系统的补偿费用，并由政府通过财政转移支付等方式对贫 困地区予以支助，协调区域间的生态补偿能力。（二）生态补偿政策法律化生态补偿是一种利益协调，也是一种矛盾协调。利益协调可以通过经济途 径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。与利益协调的经济协调和观念协 调不同，利益冲突的

16、制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。在对社会利益冲突的制度协调巾，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协 调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性， 从而最大限度 地保持利益制度和整个社会的稳定。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威 性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。然而，我国生态补偿规定大多是政策层面的，而且政出多门，未形成完整统一的向社会公布的 政策文件，这给生态补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。实践证明有必要及 时将其上升为法律规范，“补偿政策法律化”使补偿制

17、度名副其实地成为使受损 权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。（三）确定生态补偿法律制度的基本内容补偿对象，即需要对哪些人进行补偿。首先，对生态环境建设做出贡献者 是当然的主要补偿对象，因为政府同于财力精力所限，完全依赖政府提供生态建 设这种公共物品不现实，因此，政府作为管理者应该对从事生态建设的单个经济 主体进行补偿，以激励他们的积极性。其次，生态环境问题中的受害者也应得到 补偿，包括生态环境破坏中的受害者和环境治理中的受害者，给受害者以补偿符合一般的经济原则和伦理原则。生态补偿的范围很宽，针对不同的情况设计不同 的法律制度。对于环境污染和生态破坏的受害者一般是由政府制定政策予以赔偿

18、或由污染者或破坏者直接承担赔偿责任；对于保护环境和建设生态做出贡献者则 应给奖励、补贴或优惠措施；对造成环境污染者一般要求其以支付排污费的形式 进行补偿；对造成生态破坏者则要求其支付生态破坏补偿费或优惠措施；对造成环境污染者一般要求其以支付排污费的形式进行补偿；对造成生态破坏者则要求其支付生态破坏补偿费。补偿标准，补偿标准是生态补偿的核心问题，关系到补偿效果以及补偿者 的承受能力，补偿标准应该考虑资源的生态价值和保持生态环境的不进一步恶化 所需的费用。其收费标准应根据造成的生态效益损失程度、恢复费用和各方面的 承受能力来确定。但是，由于生态环境的复杂性和受科学发展水平的限制，事实上对损失的环境价值进行计算非常困难， 即使能计算出来，其费用之高也是被征 收对象难以承受的。从公平的角度看，补偿数额应大于至少应等于损失量或效益 量，才能保证补偿的充分足够。补偿的范围。生态补偿的范围很广，应针对不同的情况应设计不同的法律 制度。如生态补偿财政转移支