完善投资管理,提升开发区基础设施投资效率水平

1、完善投资管理，提升开发区基础设施投资效率水平全寿命周期成本对政府投资项目的借鉴与启示发展计划局 李光明自1984年建区以来，天津开发区已经走过23年的发展历程，无论是在经济发展、城市建设，还是制度创新方面均取得了巨大的成绩。在面对目前滨海新区大发展的历史性机遇和时代赋予了天津开发区新的历史使命的时期，天津开发区经济增速放缓，过分依赖大企业大项目储备不足等一系列问题也凸现出来，内外所得税的统一也将使天津开发区的政策体制优势进一步丧失，与此同时，滨海新区管理体制整合的可能性也越来越大，与其它周边地区合并，还是向经济功能区转变，天津开发区正面临一个重要的历史选择期。而构建新中国经济平台的宏伟构想标志

2、着天津开发区战略转型已进入了实施阶段，为十一五期间，乃至更长时期澄清发展思想、确定目标奠定了基础。本文结合工作实际，从目前我区政府投资管理者的角度出发，运用全寿命周期成本的系统思想，阐述在政府投资管理过程中仅仅重视建设投资过程还远远不够，对项目的管理更应从开始到结束进行全过程管理和比选，从而保证系统最优和整体最优，而不是阶段最优。项目总成本前期费用建设投资运转与维护成本回收与报废成本本运转/维护管理日常维护操作与维护培训定期检修报废产品回收建设工程安装工程设备工器具购置工程其他费用投资机会研究项目建议书可行性研究报告一、全周期成本概述图1.1 项目全寿命周期成本构成“成本”这一概念在不同的学科

3、中有不同的解释，即使在同一学科的不同分支也有不同的解释，成本会计中的定义为：成本是指企业生产经营过程中各种经济资源价值牺牲进行对象化计算的数额。国外给出的项目全生命周期成本是指为了设置和获得系统以及系统一生所消耗的总费用，其中包括开发、设置、使用、后期运营和报废等费用。本文中政府投资项目的全生命周期成本项目从开始酝酿，经过论证、研究、设计、建设、生产和使用一直到最后报废的整个生命周期内所耗费的研究、设计与建设费用、生产费用、使用和保障费用及最后废弃费用的总和。从成本分解的角度，图1.1表示了项目全生命周期成本的构成。从政府的全寿命周期的角度探讨成本的组成，可以包括前期成本、建设成本、运营使用成

4、本、维修成本和回收报废成本。图1.1所示的前期费用成本包括了项目建议书、可行性研究、市场调查、方案设计、初步设计、施工图设计、试验等所花费的费用；建设投资包括招投标完成后从项目开始到项目建设竣工等各种费用；运转与维护成本是指在项目建设完成后，项目运营期间需要支付的人力成本消耗、动力燃料消耗、更换零部件费用及维修保养的费用；回收报废成本是产品报废处理和再生的费用。按照用户使用的观点划分产品成本可以发现由于产品使用中的不一样，不同类型的产品其成本构成将不有所同，如表1-1所示，像螺丝刀类的简单产品使用中没用消耗，不需要维修，总成本就是它的生产成本；汽车比较复杂，制造成本较高，但在使用当中要消耗汽油

5、，并经常需要维修，所以生产成、运行成本和维护成本均占一定比重；水泵类产品结构不太复杂，但后期运行成本较高，通常情况下后期成本要大于生产成本。表1.1 三种典型产品的成本构成产 品生产成本/总成本运行成本/总成本维护成本/总成本螺丝刀100%0%0%汽 车约20%约50%约30%泵 站约10%约75%约15%如果从整个开发区政府和社会的角度来看，项目全寿命周期成本是由建设成本（建设投资）、使用成本（运营费用、报废回收费用）、和社会成本（环保投资）共同组成，从表1.2可以看出，项目的总成本是从前期概念阶段到报废结束阶段大部分由投资者和使用者承担，而在此过程中产生的再生、治理污染和保健等环保成本主要

6、由政府承担。所以以项目全寿命周期考虑成本符合可持续发展的思想和科学发展观的要求，从项目的产生到结束，考虑到了环保的因素，使得项目在项目的全寿命周期“绿色清洁生产”。表1-2 项目全寿命周期成本的组成名 称投资者成本使用者成本社会成本前期阶段市场调查、项目建议书、可行性研究等建设阶段建设工程、安装工程、设备购自和其他费用等环境污染、人身健康损坏使用阶段动力能源消耗、材料费用、日常维护维修费用环境污染、人身健康损坏回收报废阶段回收、报废费用环境污染、人身健康损坏二、全周期成本对开发区政府投资的启示 众所周知，政府投资项目大多数形成公共建筑、公共设施、基础设施等服务民众的公共产品，在这些政府投资项目

7、的过程中，决策者往往更加重视项目的建设投资，既从项目构思设想到项目竣工验收后的总投资，而忽视了项目或设备建成后的养护成本、维修成本等一系列成本和费用，如果将这个项目看成一个会计核算对象，这些成本的归集其实就构成了项目运营期间的经营成本。如果项目建设的的投资主体和后期经营的经营主体为相同主体，或者是后期的经营成本将会转化到建设阶段的投资主体，那么从项目生命周期成本来平衡和考虑，项目从起始到结束的全生命周期成本最小必然成为项目最终负责人的最优选择。从图1.3可以看出，目前开发区投资管理是以建造阶段（包括开始、设计和施工）投资最小化，而项目全生命周期是以项目开始到结束成本最小化，追求的是系统最优，而

8、不是部分最优。从投融资体制改革以后，开发区的基础设施建设的能源厂站由原来的政府全部投资模式改为建设自筹、运营补贴的模式，而道路、泵站、绿化等市政设施由政府建设、养护全部出资，因此市政设施虽然建设投资和养护费用出自不同的财政支出科目，前者从基本建设列支，后者基本从城市维护费拨付，但负责人和出资人最终为政府，所以从项目全生命周期来考虑市政、绿化类投资项目是政府资金效益最大化的必要选择之一。投资估算阶段初步设计概算阶段施工图预算阶段招投标阶段施工阶段竣工结算阶段竣工决算阶段图1.2 目前工程造价管理阶段划分开始设计施工建造使用废除图1.3 建设项目全寿命周期的阶段划分从表1.3中的市政、绿化项目和能

9、源类项目的成本构成可以看出，市政、绿化项目从全寿命周期来看，市政、绿化类项目从前期阶段、建设阶段、使用阶段到报废阶段都形成政府成本和社会成本，其中社会成本中的环保治理成本在现状情况下绝大部分由政府埋单（主要原因是环保违规成本较低，而环保监督不易）。如果从整个社会的角度看，政府项目的全生命周期成本是由政府成本、企业成本和社会成本组成，其中政府成本为政府建设项目及购置设备所发生的投资额，企业成本为项目交付企业后直到项目结束过程中所发生的日常维护和管理费用，像负责开发区的市政、绿化项目的市政公司和绿化公司的所有运营费用均由管委会负担 与实际情况可能有所出入，主要原因是市政和绿化公司有一些像设计所等经

10、营单位，这些单位的费用为自收自支。，而能源类的项目虽然严格意义上讲不属于政府投资项目，但经过投融资体制改革以后，绝大部分能源项目由公司进行自筹投资，运营期间通过社会平均成本加上合理利润进行补贴，因此从项目全寿命周期成本来考虑，应防止企业在项目的运营阶段扩大运营成本、增加补贴，从而将企业成本转移为政府成本。所以对热力等运营期间长的项目应重视项目的前期研究，从项目全寿命周期来进行财务评价和国民经济评价。表1.3 政府投资项目全生命周期成本成本分类阶段分类政府成本企业成本社会成本是否会转化为政府成本前期阶段市政、绿化项目（前期费用及建设投资）能源项目（前期费用及建设投资）建设阶段所有项目产生的垃圾、

11、污染和健康损坏污染和环境治理大部分转化为政府成本使用阶段市政、绿化项目（成本、维修及改造费用）能源项目（政府承诺补贴）能源项目（成本及费用）所有项目垃圾、污染和健康损坏污染和环境治理大部分转化为政府成本报废（回收）阶段市政、绿化项目（报废、回收费用）能源项目（报废、回收费用）所有项目垃圾、报废污染和健康损坏污染和环境治理大部分转化为政府成本 从项目的全寿命周期成本考虑，可以界定项目对环境的影响提供一个清晰的分类，反映了清洁生产、环境保护的要求，如表1-4所示，一般情况下全生命周期分析中环境影响的分类。表1-4 全生命周期分析中环境影响的分类资源的消耗对生态环境的影响对人体健康的影响能源气候变暖

12、中枢神经系统破坏原材料臭氧层破坏生殖系统破坏水酸雨呼吸系统破坏土地水体富营养化致癌效应光化学烟雾生态毒性影响生态环境破坏生物多样性破坏三、实例分析由于水泵的后期维护、维修的费用很大，因此以开发区两种流量参数相同的两种品牌的污水潜水泵进行全生命周期成本分析。国产与进口泵站全寿命周期费用对比 排水泵站可分为雨水泵站和污水泵站，由于污水泵站常年运行，后期运行费用较大，因此以污水泵站为例来进行分析。该实例分析中的数据来源于开发区市政公司。 单位：万元项目A型潜水泵B型潜水泵寿命周期10 年20 年采购次数2 次1 次采购费用18.050.020年采购费用36.0 50.0维护周期1年 3年每次维护费用

13、1.5000 5.0000 20年维护成本30.0 33.3 年运行费用28.6823.6520年运行费用573.6 473.0 20年总费用639.6556.320年总费用差（不考虑时间成本）83.3四、全寿命周期成本对开发区的借鉴意义1、改革市政类部分项目的招标办法。从上述实例分析可以看出，以开发区的招投标管理办法，由于型泵比B型泵的价格便宜很多，按照最低价中标的原则，型泵中标，但由于型泵使用寿命只有型泵一半，同时加上型泵的后期维护费用和使用费用较高，从项目全寿命周期来看，采购型泵整体成本更低。因此可以考虑修改开发区的招投标管理办法或者改用综合评标法进行招标，从而节约政府投资。2、尽快出台

14、项目绩效考核管理办法，匹配项目全寿命周期成本管理。 由于全寿命周期成本管理中的成本包含因素很多，因此可以通过项目绩效考核，跟踪检查项目后期的运行情况，评价在前期投资决策过程中采用全寿命周期成本中的后期运营成本和维修成本，积累数据和资料，保证项目决策阶段考虑的整体最优，如果出现不一致的情况，应查明原因，确保项目的技术参数的实现。、开发区水、电、气、热等国企业的成本核算应进行外部审计和评价。近期，国资委主任李荣融指出：“用三年时间，将国有企业的账本向社会公开。”，表明了国资委推动国资经营预算制度、强化国资监管的决心。由于开发区经过投融资改革以后，能源类项目建设资金由企业自筹，因此能源类国有企业项目建设的积极性减少，而如何获得更多得政府补贴是国有企业的最优选择。如何合理可信的界定企业成本是政府进行补贴和进行项目全寿命成本管理的关键，采用外部审计、聘用会计事务所和审计事务所进行审核成本，同时适时的向公众公开企业财务状况，这样不仅可以接受公众的监督，为项目全寿命周期成本建立数据基础，而且能更好的评价企业的经营管理和效益。4、环境治理也应纳入政