浅谈集体林权制度改革与森林资源流转

1、浅谈集体林权制度改革与森林资源流转为贯彻落实中共云南省委、 省人民政府 关于深化集体林权制度 改革的决定和中共思茅市委、市人民政府关于深化集体林权制度 改革的意见及中共孟连县委、县人民政府关于深化林业产权制度 改革的意见精神，孟连县景信乡作为全县试点，首先开展了以进一 步完善林业产权制度,加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转, 放手发展非公有制林业为主要内容的集体林权制度改革工作。一、主要做法景信乡是孟连县深化集体林权制度改革的试点乡，乡党委、政府 高度重视集体林权制度改革工作，及时传达贯彻落实市委、市政府及 县委、政府关于深化集体林权制度改革的会议精神和重要讲话精神， 此次改革是关系到广

2、大农民的切身利益，关系到社会主要新农村建设 步伐，是农业、农村工作的重点，把全乡干部职工思想统一到市、县 作出的重大决策上来, 认识提高到以抓好集体林权制度改革促进林业, 加快发展，推进社会主义新农村建设的重大意义上来。把行动统一到市、县深化集体林权制度改革的部署和要求上来，坚决克服困难，以 高度的政治责任感和对党和人民群众负责的态度,扎实有效地推进这 次林权制度改革试点工作，为全县林改全面铺开，探好路子、摸出经 验奠定基础。（一）健立机构，加强领导，明确目标乡党委、政府高度重视深化林权制度改革工作，及时成立了以党 委书记为组长、乡长为常务副组长，副书记、副乡长为副组长，相关 站所负责人为成员

3、的林权制度改革工作领导小组，负责组织协调、处 理林改过程中出现的重大问题，领导小组下设一室三组（办公室、政 策法规组、林权确认及纠纷调解组、业务技术指导组）负责处理日常 事务。抽调县、乡、村干部 8686 人组成了林改工作队。（二） 加强培训，广泛宣传，全面动员通过半年多的宣传发动，技术规范操作等一系列实施工作，到20062006 年底，全乡共完成可均山到户的集体商品林地159159 宗，面积23657.923657.9 亩，产权明晰率 100%100%，为实现“山有其主，主有其权，权有 其利”的目标打下了坚实的基础。在 20072007 年初，全乡五个村的林改工 作通过了市县的检查验收，基本

4、完成了林改任务。但是，在改革过程 中出现了一些新情况、新问题，尤其在森林、林木所有权和林地使用 权的流转过程中，涉及森林资源流转及价值评估等问题尤为突出。建立“产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代林 业产权制度，有利于集体森林资源的培育、保护和发展，有利于国家 增税、集体增财、农民增收，有利于实现最大限度提高林业生产力的 目的。在集体林权制度改革中，为确保集体资产不流失，规范森林资 源流转程序就显得尤为重要。（三） 深入实际，调查研究，制定切实可行的实施方案景信乡林改试点工作启动之初，乡党委、政府、林业站协同县林 业部门积极深入各村组、林地，对全乡林业资源状况进行实地勘察， 并查阅“

5、两山一地”划界相关资料，对照森林资源二类调查资料调研， 认真分析情况，广泛听取群众意见，在多次综合分析，修改的基础上， 根据市、县下发的林改实施意见，结合实际，研究制定了景信乡深化集体林权制度改革实施方案 深化集体林权制度改革业务技术操作 规范和景信乡林权制度改革工作时间安排表，各村结合实际制定了村林权制度改革实施方案和村林权制度改革工作时间安排表，林改工作队员管理制度，方案明确了指导思想、目标任务，为开展好“林改”工作打下坚实的基础。二、集体林权制度改革与规范森林资源流转的重要性景信乡位于孟连县东北部，南和西面与娜允镇接壤，东和北面与澜沧 县东回乡、拉巴乡毗邻，总面积182 平方公里。乡政府

6、驻地回俄村，海拔1090 米。全乡辖 5 个村民委员会，62 个村民小组，3182 户，12588 人， 其中农业户 2931 户，农业人口 12028 人，2005 年全乡国民生产总值 4308 万元，农民人均纯收入1083元。 根据2005年森林资源调查显示， 全乡林 业用地面积为111236亩，其中国有林地面积为 9410 亩，集体林地面积为 101826 亩，集体林地中：生态公益林地 59821.8 亩、商品林地 42004.2 亩（包括 9604.6 亩经济林和 2317.5亩的竹林）。全乡森林覆盖率 41.0%41.0%。 长期以来在计划经济条件下，尤其是边远山区，集体林80%80

7、%以上由村集体统管或委托村民管理，存在林木产权不明晰、经营机制不灵活、 利益分配不合理等突出问题。 改革开放以来，通过林业“三定”政策实施， 确定了林业生产责任制；通过实施造林绿化工程，集体林业经济得到 了长足发展。但是，集体林业经营主体的地位始终没有得到有效落实， 影响了集体林区林农发展林业的积极性，制约了林业生产力发展。集体林权制度改革一是对集体商品林中没有异议但尚未明晰的林 地和林木进行产权明晰，落实经营权；二是对已明晰产权的自留山和 家庭承包经营权的竹林、经济林等及租赁造林的林木所有权等应给予 确权落实，发放林权证。三是建立规范有序的林木所有权，林地使用 权流转机制。因此，进行集体林权

8、制度改革是增强林业活力，加快林 业发展，进一步调动林农耕山育林的积极性，加快农村全面建设小康 社会步伐的需要。森林资源是陆地生态系统的主体，是一种具有再生能力的自然资 源资产。森林资源流转首先要解决的问题是森林资源的资产界定，既 要界定森林资源资产的物质内涵，即哪些是森林资源资产，哪些不是 森林资源资产，又要界定森林资源资产的所有权，既要确定森林资源 资产的占有权、使用权、收益权和处分权，这就是林权制度改革的明 晰产权。其次是进行森林资源资产评估，以森林资源资产为对象， 进 行市场价值的判断。 一是在市场经济条件下， 依据有关规定对产权明 晰的集体所有的林地及商品林中的森林或林木，在以招标、拍

9、卖、转 让等形式确定其经营权时，必须进行森林资源资产评估；二是利用林 权证进行银行贷款担保、参加保险等都需要森林资源资产评估。第三 林改最终建立林木所有权、林地使用权的流转机制，必须加快推进森 林、林木和林地使用权的合理流转。（四）严格程序，把好质量，狠抓落实集体林权制度改革是一项系统工程、涉及面广，政策性强、工作 量大、情况复杂，必须积极稳妥，确保质量扎实推进。1 1、深入林地，认真做好林业宗地区划工作。2 2、尊重历史，顺应民意，妥善解决林权林地纠纷。3 3、严格程序，制定村民小组均山到户承包方案。4 4、严把质量关，认真组织实施。三、取得的经验（一） 、领导重视，机构健全，措施有力，是林

10、改工作得以顺利 开展的组织保障。（二） 、宣传到位，林改政策深入人心，群众积极参与，是林改 工作得以顺利开展的前提。（三） 尊重历史，顺应民意，充分发挥老党员、老干部的余热， 妥善解决林权林地纠纷，是林改工作得以顺利开展的重要环节。（四） 县、乡林改办通力协作，驻村工作队员扎实苦干，是林改 工作得以顺利开展的保证。（五） 精心抽调林改队伍，培养林改业务骨干，为全县铺开林改 工作打下了坚实的基础。（六） 正确引导，加大扶持，积极开发林下资源，发展林业产业四、存在问题1.1.森林资源资产及产权界定不确定因素多且法律依据不足在林改过程中，森林资源资产及产权界定涉及面广，政策性强， 在实际确认中不确定

11、因素多且法律依据存在不足。一是集体林资产形 式多种多样，产权关系复杂，现有集体林山林权属缺乏有效凭证。二 是个别经营者对森林、林木的所有权或者使用权与林地使用权的界定 认识不清。三是在林地资源中哪些应认定为林地资产，哪些暂时不能 定为林地资产，由于经营和权属状态不确定，资产就无法确认。 四是 林木资源按其功能主要可分为用材林、防护林、经济林、薪炭林和特 种用途林五种，由于产权关系、可及度、经营条件、林分质量等因素 的不确定，就无法进行林木资产确认。2.2.森林资源的数量与质量确认结果常与实际不符目前基层林业站所使用的数据都是森林资源建档数据，由于集体 林区地形、权属复杂，小班数量多，许多小班森

12、林资源数量和质量都 发生了很大的变化，但是现有小班一览表数据基本上是原来“二类调查” 的数据，或者是建档理论推算数据，造成基本理论数据与实际不符。 在林权制度改革中，基层林业站技术人员严重不足，在全面推进林权 制度改革中，无法对辖区内需要林改的小班进行全面调查，更没有专 业队伍的调查，难免有误差，有的甚至与实际严重不符。价值评定程 序简单化，受伪因素干扰，易造成集体资产流失。对于通过招标、拍 卖形式进行山林转让经营或承包经营的改革模式，林权单位采取“简易 评估”即由村民自治组织成立评估小组，进行实地评估，缺乏合法评 估程序和评估主体以及适当的评估方法，以致造成评估价值相差很大，在这大程度上容易

13、造成集体资产流失。如有的地方林地使用费评估时，在立地条件和经营条件相同的情况下，相近的山场最少的 7.57.5 元/ /公顷/ /年，最多的 7575 元/ /公顷/ /年，相差 1010 倍之多。林木价值评估也是如此， 相同树种相同林分相同年龄和经营条件相近的情况下评估值也相差3-53-5 倍。3.3.森林、林木所有权和林地使用权流转不规范一是改革没有严格按程序规范操作，没有尊重大多数群众的意愿，暗箱操作，以权谋私。二是林改后，呈现出林业主体多元化、经营形 式多样化、林权结构分散化的新格局，随之也出现抵御风险能力低、 经营投入融资难等新的实际问题。由于没有常设林地林木流转管理机 构，林地林木

14、再次流转受到制约。规范集体林权制度改革与森林资源流转程序1.1.明晰所有权，落实经营权，正确界定森林资源资产范围。一是在保持林地集体所有的前提下，进一步明晰林木所有权，落 实和完善以家庭承包经营为主体，多种经营形式并存的集体林经营体 制，将林地使用权、经营权落实到户，到联户或其他经营实体。二是在界定中必须对各项森林资源资产的内容构成进行仔细的分 析与认定，对产权归属明确，具有使用价值，可作为经营对象，数量 明确，可以用货币进行度量，以及可作为商品在市场中进行交换的森 林资源界定为资产。2.2.建立森林资源资产评估体系，规范森林资源流转程序。在社会主义市场经济条件下，在集体林地所有权性质和林地用

15、途 不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有 权、林地使用权有序流转，必须建立森林资源资产评估体系，规范森 林资源流转程序。一是集体森林资源数量和质量调查，必须具有资格 的调查单位按照有关技术规定进行调查确认；二是现有森林资源资产 评估机构中组建单位和个人“双持证”的森林资源资产专职评估机构，按照必要的评估程序进行评估核准、评估委托、资产核查、资料搜集、 评定估算，提供评估报告书、验证确认、建立档案等工作；三是专职 评估人员根据森林资源资产评估技术规范（试行）进行林地林木资源资产评估，用材林林木资源资产分别不同龄组、不同经营类型采取 不同的方法进行评估，幼龄林采用重置成

16、本法评估，中龄林和近熟林 采用收获现值法评估，成过熟林采用木材市场价倒算法评估；经济林 采用重置成本法、收益现值法、现行市价法进行评估；竹林采用重置 成本法、年金法、现行市价法评估，林地资产采用林地期望价法评估 等等。通过规范调查和有效的评估，使林木、林地价值得到公开、公 平、公正的确认，符合客观实际，确保集体资产不流失。四是县级以 上地方人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内森林资源的管理 工作。要严格执行森林法。森林资源流转应当遵循合法、自愿、公 开、平等、诚信的原则。集体森林资源流转及其流转方式、流转保留 价等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者 三分之二以上村民代

17、表同意。集体林地使用权流转给本集体经济组织 以外的单位或者个人的，还应当报经乡（镇）人民政府批准。合资经 营、合作经营或者权属共有的森林资源流转，应当依法征求合资方、 合作方或者权属共有方的意见。3.3.深化林业管理方式的改革，实现政府部门职能由管理型向服务 型转变。突出产权“明晰” 一是对那些原集体林经营体制改革中问题较多， 程序不合法，未经村民会议或村民代表大会通过，且群众反映强烈的 依照有关法律程序妥善加以处理；二是对权属已明晰，但所形成的技 术资料登记发（换）证工作不相衔接的应依照有关程序进一步加以规 范和完善。以期达到”山有其主，主有其权，权有其责，责有其利“的目建立市、县两级林地林木流转管理机构，扩大服务功能。转变政 府职能，提高服务意识，建立规范有序的林木所有权、林地使用权流 转机制，建立林权流转平台，即：成立林权登记交易服务中心 （市场） 一是对林地所有权和使用权、林木所有权和处置权的权属登记、变更和林地征占用后的注销、新林权证的换发等林木、林地权属的登记和 动态管理；二是对森林资源交易等林权流转管理；三是提供林权抵押 管理和林业法律、法规、政策的咨询以及林业科技推广服务等。 参考资料 11.