保险业监管的国际比较及中国的战略调整.

1、保险业监管的国际比较及中国的战略调整一、研究我国保险业监管战略调整的意义 近年来，为经济发展提 供保障功能的保险业在我国已获得长足发展。保费收入明显增长，且增长速度 逐渐加快 .2004 年达到了 4318 亿元；保险深度由 1994年的 1.14%增长到 2004 年的 3.16%，增长了近 2.77 倍（根据我国统计局公布的 1994 年和 2004年全国 年度统计公报数据计算得出 ） 。在保险业发展良好的形势下，要更好地发挥保险 业对社会经济进步的支持作用，需要进一步借助市场的力量，并在保险监管制 度的规范引导下实施。这是研究新形势下我国保险业监管战略调整的意义之 一。在全球化浪潮中，特

2、别是伴随我国加入 WTO国内保险将以商业存在。论文百事通跨境交付、自然人流动等方式走出国门，提供境外消费服务。 同时国外保险业机构也将以类似方式进入国内保险市场为本国提供消费服务。 不可否认，跨境的保险服务形式将给我国的保险监管提出新的课题，研究我国 保险监管战略调整的意义之二在于探索如何增加保险监管机构对保险实施有效 管理。 当今世界是一个科技进步、经济管理方式不断革新的时代，保险业 的经营管理模式也在不断调整。世界主要发达国家的银行、证券。保险等金融 机构纷纷相互融合，业务相互渗透，逐步由分业经营走向混业经营。但是就我 国而言，完备的分业经营分业监管体制才得以确立不久 .需要探索如何使国内

3、目 前的分业经营分业监管体制与国际的混业经营混业监管体制相协调一致，这正 是研究我国保险监管战略调整的意义之三。伴随经济的迅猛发展、保险经营方式的转变 . 需要探讨与此相伴的监管思路、法律体系、规章制度及监管机构 体系等保险监管理念和内容能否适应形势的变化，这是研究我国保险监管战略 调整的意义之四。 二、美、英、日三国保险业监管之比较 美国、英 国、日本是当今世界保险业最为发达的三个国家。其保险监管无论是在理念上 还是实践上都走在世界前列。因此，对美英日三国保险业监管进行比较分析， 有助于我国保险业监管的转型与世界接轨。（一）相似之处1. 都拥有较为独立健全的保险业监管体系。无论是美国。英国还

4、是日本，都建立了以政府 监管机构牵头。社会中介机构监管和行业自律为辅、保险公司内控为基础的一 整套完备的保险业监管体系。如美国联邦保险局州保险署、保险监管协会、保 险评级机构组织控制委员会的 COSOS型，英国的贸工部、财政部。金融服务 局、劳合社董事会，日本的大藏省，金融厅等组织。2. 保险监管法制化。三国保险监管均以完备立法的形式实行。美国务州有自己的保险法，备州保险 局在州管辖范围内行使保险监管权，以保险公司偿付能力和保险投保人利益为 主要监管内容，且各州保险法对承保过程的各环节都有严格的规定，充分体现 了美国保险监管的广泛性和严格性。虽然美国各州的保险法多达 55 部，但在全 美保险监

5、督官协会的努力下，内容上已无多大差别，各州法院通过对保险法的 司法审查也发挥着一定的监管作用。英国现行保险立法是保险经纪人法、 1982年保险公司法和与之有关的保险条例： 1983 保险公司财务条例、 1981保险公司条例、 1983 年劳合社保险条例以及贸工部关于收费标准 的法律文件 1990年保险公司法律费用保险条例和保险公司修改条例， 日本的保险立法主要是保险业法，包括对保险业的监督法规和有关经营者 的组织及行为的规定。3.保险监管的内容及方式大体相同。三国保险监管内容包括对保险公司的偿付能力、保险合同、财务检查市场行为，其中核心是 保险公司偿付能力的监管。监管的方式大多采用现场检查和非

6、现场检查方式。( 二 ) 差异之处1. 监管体制不尽相同。美国是联邦制国家，实行两级多头管理体制，中央和地方都有权对保险业进行监管。美国联邦政府成立联邦保险 局，只负责联邦政府法定保险，如联邦洪水保险、联邦农作物保险等。根据 麦克云 佛戈森法案。每个州都成立保险署并被赋予监管本州保险业的权 力。美国联邦保险局与各州保险署之间不是隶属关系，而是平行关系。任何一 家保险公司必须获得州保险监管部门的批准后方可在该州营业。为了对各州的 监管进行协调，美国成立了全国保险监管协会，其主要职责是讨论保险立法和 有关问题，并拟定样板法律和条例提供各州保险立法参考。英国采取的是一级 监管体制。 1997 年以前

7、金融业的监管由九个机构分别承担，其中的贸工部负责 对上市公司的监管，其下属保险局负责对保险机构的监管。 1998 年金融服务管 理局成立，将英国原有的八个金融机构合为一体，集银行、证券和保险监管于 一体。英格兰银行作为中央银行，不再承担对商业银行的监管职责 r ”。日本 属于集中单一的监管体制。大藏省是日本保险业的监管部门。大藏大臣是保险 监管的最高管理者。大藏省下设银行局，银行局下设保险部，具体负责保险监 管工作。由于日本金融危机加剧，金融机构倒闭频繁，为了加强金融监管，日 本成立金融监管厅，接管了大藏省对银行、证券、保险的监管工作。后金融监 管厅更名为金融厅，将金融行政计划和立案权限从大藏

8、省分离出来。金融厅长 由首相直接任命以确保其在金融监管方面的独立性。 2. 保险监管基于的理 念不同。美国的监管以严格的法律为基础。美国的两级多元、分权制衡的保险 监管模式现实决定了美国对保险业的监管是建立在严格而完备的法律基础之上 的。美国的联邦政府及州政府都有权制订相关的法律。全美 50 个州、哥伦比亚 特区和 4 个托管区均有自己的保险署 . 都有权通过立法调整州内的保险业。这些 立法包括对保险公司的设立、业务范围、准备金率、保费率、保险资金运用、 市场退出等监管范围都有严格的规定，各州保险公司都必须在严格遵守各州保 险法律基础上实施日常运营。联邦保险公司按照联邦保险法律实施运营。英国

9、的保险监管以高度自律为基础。英国的保险业发展历史悠久，自律管理的理念 已深入保险行业。正是因为英国一贯存在高度的自律管理，政府部门的行政监 管则采取了较为温和、宽松的方式，即政府监管部门只通过立法规定保险人偿 付能力的最低标准和计算方法、保险人必须公开接受监督，其他则依靠行业自 律。日本对保险业的监管则主要依靠行政手段来实施。日本是保险业最为发达 的国家之一，但其保险监管却量具行政色彩。长期以来，日本的大藏省对国内 保险行业实行严格的行政管制，保险业长期严格的市场准入约束 . 使得保险市场 一直控制在少数保险公司手中，外资保险公司很难进入日本市场开展保险业 务。论文百事通 3. 保险混业经营趋

10、势下的混业监管体系不同。保险混业经营 突出表现在两个方面：一是财产、人寿险业采用子公司的形式相互渗透；二是 银行、证券，保险和信托投资之间相互渗透。美国在 1999 年出台了金融服务 现代化法案，标志着美国进入了银行、证券、保险混业经营的新时代。同时 金融服务现代化法案对新的监管模式作了如下规范：规定美联储为银行控 股公司的伞型监管人 (Umbrella regulator) ，负责银行控股公司的综合监管 .同 时银行控股公司附属各类金融机构由功能监管人分头监管。即证券、保险，货 币监理署等监管部门按业务功能分别负责监管银行控股公司的特定子公司。银 行监管与中央银行分离，也为实现混业监管定了基

11、础，这样既可以适应银行、 证券、保险业务相互渗透、交叉的发展趋势，又可以避免监管真空或重复监 管，合理利用监管资源，提高监管效率 r41 。英国 1997年 10月以前. 英国政府对金融业的监管是按照分业模式进行的，其中保险监管是由当时的贸工部负责 的，之后过渡到财政部。 1999年 1月 1日再由财政部委托给新成立的金融服务 局（FSA），金融服务局由过去分别监管银行。证券、保险等。8个行业的监管机构合并组成。现在FSA共监管着全英国550多家银行，70家住房协会，650 家信用合作社、 270家友好合作社、 820 家保险机构、 4100个财务顾问、 1300 家投资银行， 1100家基金

12、管理公司、 8 个市场及证券交易所等各类金融机 构”，。至此，英国金融监管体系前后经过 3 年的调整期从分业走向了统一。 英国统一监管模式强调用最节约和有效地使用资源的方式实行监管，减少了监 管成本。日本在 1996年11月以后也逐步由分业经营走向混业经营，其金融业 的监管一直实行统一监管模式即由现在的金融厅对银行、证券，保险等金融业 务实行全面监管。 三、我国保险业监管的国际借鉴及战略调整思路每个国家的保险监管制度，在一定程度上都与一个国家的文化背景、保险业的发 展历史长短有关。现代意义的保险业在我国是一种新兴产业，保险业监管历史 较短，但是目前我国的保险业却面临着市场经济转型、加入世贸、国

13、际化接轨 等新的形势和背景，过去的保险监管在理念、目标、思路以及监管实践等方面 与国际化、市场化格格不入甚至；中突。因此，当务之急应是借鉴一些国家保 险监管的先进做法以灵活应对我国国情。（一）保险监管理念应从依重行政监管转变为依靠法律来实施监管。从前述三国的保险监管理念来看，英国高度 保险自律的传统在我国这样一个保险业新兴国家暂时还不存在，日本浓厚的行 政监管却是我国正在所扬弃的。在实践中，美国的相关保险法规已经过多年的 改革与完善，日趋成熟，无论是在监管机制，监管内容，监管方式，监管责任 等方面都有明确的规定，保证了保险行业的健康发展。因此，我国可以借鉴美 国以完备的法律作为实施监管基础的理

14、念，依靠完备的法律制度来加强保险业 监管。但就我国目前实际情况而言，保险立法还明显滞后于社会。经济的发 展，尤其是我国即将加入 WTO外资保险机构的大量涌入将对我国保险业提出 严峻挑战：其一，如何对外资保险机构进行监管 ?我国目前对外资保险机构监管 的专门法规只有 1992年上海外资保险机构暂行管理办法 （以下简称办 法）。缺乏全国性的、专门性针对外资保险机构监管的法规。并且办法的 有些规定明显和WTO规则与我国入世的承诺不相符合，还有一些条文与其后制 定的保险法不相协调，造成内外资保险监管法规的不统一，其二，保险法的一 些规定，如偿付能力监管、再保险监管、保险投资监管、保险公司高级管理人 员

15、任职资格的审查和保险违规的处罚等如何落实。对此，保险法的规定过于笼 统，又没有相应的配套措施或实施细则，在保险实践中可操作性不强。这些都 表明，我国的保险监管法律法规有待进一步完善。因此，我国要加快制订保险 业法的步伐，把所有的业务都逐步纳入法制化轨道，如制定有关保险电子商务 等新兴领域的法律，以免造成法律的空白；有针对性地制定监管方面的法律法 规，全方位地对保险监管部门的监管行为进行规范；完善保险监管责任制，进 一步量化保险监管工作目标，实施严格的责任追究制度，促进保险监管部门和 监管人员增强责任意识，提高监管水平，避免无作为和越权行为的发生；保险 监管机构要与当地金融监管部门建立稳定的磋商

16、制度，把保险执法逐步纳入国 家法律体系。（二）保险监管重心应从针对保险公司市场行为的合规性监管，转变为针对保险公司财务保证保险公司的偿付能力的监管。从美英日三国 保险监管实施来看，对保险监管普遍采用松散监管模式，保险监管主要内容的 核心已转向保险公司的偿付能力。而我国长期以来习惯于对市场行为的合规性监管，而忽视了保险公司风险评估和风险管理，特别是缺少对保险机构财务状 况的跟踪分析。针对我国保险业监管目标错位问题，我国可以从以下几个方面 完善对保险公司的财务监管：一是建立保险风险评价、预警监控系统，对可能 出现问题的保险公司及时警告并督促其解决这些问题；二是正确划分保险公司 的资产类型，合理界定

17、保险公司的实际资产和负债比率；三是吸取日本保险监 管的教训 . 对保险公司的财务状况实行披露制度，接受社会监督；四是借鉴美国 的保证基金制度，维护保险市场的稳定，促进保险业的健康发展。通过健全的 财务管理机制，使保险公司的偿付能力得以保证。（ 三） 保险监管体系应从过去主要依靠政府主导调整到全方位监管体系上来。应建立和完善保险监管体 系，构建一套由政府监管、行业自律，专业评估机构评价和企业内控组成的， 多层次、全方位的监管体系。在我国，保险监管主要依靠行政监管，行业自 律、中介机构监管以及保险机构内控制度并没有很好的建立起来。因此，发挥 其他机构的监管功能，可以借鉴国外成功做法。如在行业自律方

18、面则效仿英国 经验，建立诸如保险人协会。人寿保险协会。火灾保险人协会等自律组织，这 些自律组织是保险机构自己的社团组织，与保险公司相对独立 . 对规范市场发挥 着政府监管机构所不具备的横向和纵向协调作用。同时我国保监会可以通过授 权。将保险条款，保险费率和市场竞争的监督权下放给各类保险协会等行业自 律组织，使政府监管和行业自律双管齐下 . 提高监管的成效。在发挥中介机构监 督作用方面，则效仿英国建立保险评级机构把保险公司的财务信息转换咸易于 理解的各种等级以反映保险公司的实力。对于保险消费者来说，保险评级机构 为他们选择保险公司提供了重要的信息服务。保险评级机构除了评级之外，还 对保险业的一些相关问题 （ 如保险公司偿付能力不足的原因，保险欺诈行为的表 现形式等 ） 进行调查研究，为保险监管机构提供相关资料和政策建议，为其客户 提供相关的保险咨询和顾问服务。评级机构的信息披露功能对保险市场的监 督，为保证保险业的有序运行起到了不可低估的作用。在保险公司的内部控制 建设方面则可以借鉴美国COSO报告的理论咸果，从控制环境，风险评估。控制 活动、信息与交流以及监控等五种相互关联的控制要素角度出发，全面加强保 险企业的内部控制。这不仅提高了保险企业的总体技术水平，促进了保险保障 质量的提高，而且也是保险监管的有益补充。（四）保险监管范