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文档简介

1、快在重罚,痛在违法写在安全生产法实施一周年之际死了那么多人,罚得再多也不过份;过份的是,为什么出了事故才 罚,而不是发现有违法行为就罚。这是在依法治国的大背景下,在 安全生产有法可依的前提下,不容回避、又必须解决的问题。对违 法生产视而不见,放任那些不具备安全生产基本条件的企业继续生 产,这就是事故多发的重要原因之一,也就是我们安全监管力度不 够、姑息迁就种下的祸根。今年 8 月,全国许多媒体都报道了“ 3.22 ”特大瓦斯爆炸事故处理 结果:山西省吕梁地区孝义市孟南庄煤矿被处罚款 2118.58 万元, 涉案的 23人受到相应处理,其中有 5 人被追究刑事责任。此事引起 社会广泛关注,的确是

2、一件难得的事,这是依法治安全的成功记录。但是,如果全面透视这件事情,人们不禁会问,假如孟南庄煤矿没 有出事,会受到这样的处罚吗?为什么孟南庄煤矿能持过期证照违 法生产并脱离安全监管达三月之久?人们还会问,这是在处理事故, 还是在处罚安全生产违法行为?如果言明是在处罚违法行为,兴许 会触动各行各业的敏感神经,促进全国的安全生产。这张罚单早就该开从构成孟南庄煤矿巨额罚款的最大的一部分看,其法律依据是 煤炭 法。该矿违犯的是煤炭法的第二十二条,按照第六十七条的规 定进行处罚。但这两条法律规定都没有载明对无证生产的处罚应在发生事故之后。因为这两个条款都不是关于事故调查处理的规定,它清楚明了、毫无歧义地

3、告诉我们:“未取得煤炭生产许可证,擅自从事煤炭生产的,由煤炭管理部门责令停止生产,没收违法所 得,可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;拒不停止生产的, 由县级以上地方人民政府强制停产。”由此可见,只要发现无证生 产,就应处罚。所以,孟南庄煤矿无论是否发生事故,都应受到这 样的处罚。遗憾的是,这样的处罚,是在 72 条生命灰飞烟灭之后才 做出的;而且,所依据的法律又是早在 1996年 12月1日就已正式施行的煤炭法 。换言之,对类似孟南庄煤矿这样的违法矿井该怎么 处罚,何时处罚,煤炭管理部门是没有理由推说不知的。何况无证 采矿、持过期证照生产是最容易发现,也是最容易核实的违法现象。为什么非等

4、出了大事,酿成惊天大案之后,才去调查核实,才去做 出处理?这里面到底存在着哪些深层次问题?如果不从根子上解决 问题,罚款再多,也是权宜之计,治标而已。人们并不看重这笔巨 款能否如数收缴,人们担心的是,这一震慑能持续的时间有多长, 波及的范围有多大;更为担心是,经这一阵之后,一切极有可能回 归以往。人们对“雷声大,雨点小”已经习惯,即使不是这样,你 有政策,他有对策,也让你奈何不得。就在孟南庄煤矿被重罚之后,重庆市奉节县寨官煤矿在采矿许可证 过期一年多后仍在开足马力生产,而且还越界超范围开采,用“只 准开一口井”的过期许可证连续开了五口井。中国安全生产报 9月 13 日以“寨官煤矿能量'

5、何来”为题作了报道。报道说,寨官 煤矿负责人刘某某承认拥有六口矿井,并出示了开办煤矿的有关手 续,但所有六口矿井,采矿许可证和煤炭生产许可证只有一套,其 中采矿许可证已于去年 6 月到期。当有人对许可证过期、“六井一 证”的合法性以及“一证多井”现象提出质疑时,奉节县国土局地 矿资源科有关人士做出的解释令人胆寒:“是把风井用作采煤了”。该县煤炭工业局副局长杨某某还说,寨官矿是合法煤矿。难怪寨官 煤矿一名自称是大股东的李姓人士会大言不惭地说:“这是国家允 许的。”对此,我们再来听听上级管理部门的说法,重庆市国土局矿产资源处负责办证的工作人员说:“矿权所有人应在到期前30 天 申请延期,没有延期就

6、不再是合法矿井。”该处处长李定河说:一个矿区只允许有一口井,发给一个采矿许可证。”重庆市煤矿安全监察局办公室有关人士也表示,煤炭生产许可证必须是一井一 证;回风井严禁出煤,一经发现,必须责令立即停止生产。据知情人士透露,寨官煤矿日产原煤 200 多吨。也就是说,该矿自 去年 6月到今年 9 月,在近 15个月时间内,每天都有 200多吨原煤的违法所得。依照 煤炭法 第六十七条的规定,这 450多天的违法收入都应悉数没收,并处一倍以上五倍以下的罚款。但违法生产年多的寨官煤矿,却没有因违法而受到任何行政处罚。其原因有二,是侥幸没出事故;二是“因为后面有人”。2001年 4月,该矿因越界开采被判赔

7、15 万元,至今不仅没给原告兑现,也未撤出所侵占 的地盘。这种公然拒法、渺视法庭,不执行法院判决的个人行为都 能因原告的忍气吞声而不了了之,何况参与者众多又涉及社会各阶 层的违法采煤呢!没出事故工合法寨官煤矿的违法生产决非个别现象。据报道,湖南省截至今年 3 月, 仍有一大半正在红红火火生产的煤矿属无证矿。可见,不具备安全生产条件,又在进行生产经营活动的企业随处可见。中国之大,各 地准办企业的要求既不同也不高,市场准入门槛高低不一,业主开 办企业的随意性强,致使许多企业先天不足;加之监管体制不合理、 监管人员素质低下,导致本有缺陷的监管又添新乱,使企业经营者 或知法违法,或不知法而违法,总之,

8、大有空子可钻。曾有报道说, 一对夫妇闲着没事,太阳当顶了,才从床上起来。老婆对老公说, 做点啥呢?老公搜肠刮肚之后也没想出好主意,便说干脆到地里掏 煤。老婆迟疑地说,只好这样了。于是拿起锄头扁担和箩筐,就到 自家地里掘洞挖煤。时日不多,便开始雇工,做起了老板。这听起 来难免有些玄乎,却是成千上万的小煤窑、小作坊的开业典礼。像 这样的企业,怎能达到安全生产的基本要求,连老板自身的安全健 康都没有保障,还谈什么雇工的安全。这是令人担忧的事实。这些 企业多数是自生自灭,很少听说因为存在安全生产违法行为而被关 掉的,除非发生了瞒不过去的伤亡事故。关闭非法小煤矿,人们已经干了好几年,按当初的计划,早就关

9、完 了。其实,由于地方保护主义作祟,个人利益驱使,不少关了的矿 井偷偷摸摸变着法子从未停止过生产。今年 3 月,湖南省安监局派出 4 个督查组分赴娄底、郴州、邵阳等地检查,发现该省还存在着非法煤矿反弹和新开非法矿的问题,仅涟源市就有100多处非法煤矿,大部分都是 2002 年下半年以来新开的独眼井。四川省开江县有近 20 个已关煤矿私自开采过,其中坛子河煤矿是 2000年关闭的,去年以来,在执法人员的数次炸封后又多次开井生产。国家安监局最 近列出的必须立即停产整顿或者关闭取缔的五类煤矿中,首当其冲 的仍然是不具备安全生产基本条件的小煤矿。国企的安全形式也不容乐观。特别是国企在改制和转变职工身份

10、的 过程中,派生出许多新的深层次安全问题,尤其是一些劳动密集型 国企,让你在执法上不免投鼠忌器。关了,给社会造成就业压力; 不关,经营者更加肆无忌惮、渺视法律,更不愿投钱整治隐患;罚 款,又使企业雪上加霜,劳动者安全健康更无保障。许多国企经营 者深谙此道,把安全寄托在侥幸上,把出事故看成是运气不好。今 年 8 月中旬,在几天之内先后发生特大瓦斯爆炸的山西大同杏儿沟 煤矿和阳泉煤业集团三矿,都是国有大矿,其中阳煤三矿还是全国 煤炭行业瓦斯治理经验的“发祥地”。谁能想到就是这样的煤矿, 下井的干部和技术人员都不携带瓦检仪,对边排瓦斯边打钻的违章 行为,竟没有一个负责人提出异议;杏儿沟煤矿负责人为了

11、提高产 量,竟敢在通风井出煤。安徽芦岭煤矿还是建矿 30 余年从未发生过 瓦斯事故的国有大矿,今年 5月13日也爆炸了, 86名矿工死亡。据国家安监局副局长赵铁锤说,截至 9月 17日,今年全国煤矿共发生一次死亡 30人以上的特别重大事故 6 起,死亡 309人,同比分别上升 50%和 25%。国家局下决心立即停产整顿、关闭取缔五类煤矿:一是不具备安全生产基本条件的小煤矿;二是“一通三防”隐患严重 的国有煤矿;三是超通风能力生产的煤矿;四是 7 月份以来,发生 过死亡 1 人以上事故的小煤矿、 3 人以上事故的国有煤矿;五是非法 小煤矿。我们注意到,此次关停的对象不仅是事故矿,也就是说, 凡不

12、符合安全法律法规、国标行标要求的,都在停产整顿、关闭取 缔之列。但愿这次不再是光打雷不下雨了。名为国家监察,实乃行业管理在当前复杂的社会背景下,面对五花八门、形形色色又各有自主权 的企业法人,安全生产由企业负责的制度容易流于形式,行政机关 依法监督的重要性日显突出,这对安监队伍建设和安监人员道德修 养、业务技术素质和监察执法水平的提高,提出了迫切的新的要 求。在河南,一位乡镇煤矿的矿长说:现在乡镇煤矿违法开采屡禁不止, 原因是多方面的。此次对孟南庄煤矿进行经济重罚,对制止非法开 采会起一定的作用,但不会起根本的作用。现在让乡政府管煤矿, 乡里有几个人懂煤矿?关键是各级政府都能依法办事,让真正懂

13、行 的人来管煤矿,不断提高乡镇煤矿矿主的守法意识、安全意识和安 全生产能力。这位矿长希望政府官员懂行,的确切中要害,但仅此还不够,还应 懂法。河南有一位县级煤炭局的局长,提出“作为煤炭主管部门, 有没有煤炭法的执法权”问题。他说:如果煤炭主管部门没有 煤 炭法的执法权,就不可能做到对煤矿安全生产的防微杜渐,极有可 能形成“事前不预防,事后搞惩办”的局面。这位煤炭局长的说法是对的,但他所提出的问题在法律上不存在。煤炭法的第十二条 和第三十七条明确规定,县级以上煤炭管理部门依法负责本行政区 域内煤炭行业和煤矿安全生产的监督管理;在第六章“监督管理” 和第七章“法律责任”两章中,共有八条赋予了煤炭主

14、管部门的监 督执法权。如果这位局长提出的问题带有普遍性,可见一些地方的 煤炭管理部门根本就没有履行,至少是没有很好地履行法律所赋予 的职责,造成本地区安全生产执法监督的严重缺位。这位局长道出 了普通百姓感受不到的苦衷,那就是 煤炭法已颁布多年,至今也 没有出台实施细则,原因何在?据了解,我国一些省份,至今仍保留着煤炭行业主管部门,而多数 省份的煤炭行业主管部门已改称煤矿安全监察局,并加挂安全生产监督管理局的牌子。其中,煤炭行业实行垂直管理,其余行业实行 分级管理。这种一套人马,两块牌子、两种管理体制的设置对于安 全监管力度到底是增强还是削弱,尚待验证。但有一点是清楚的, 如果煤矿安全监察这类具

15、有行业管理性质的机构,不与行使国家监 察权的安全生产监管机构脱钩,它对煤矿的安全监察就会停留在行 业管理的水平上。尽管如此,这仍被默认 (误认)为国家监察,而实 际上,造成了国家监察的缺位。因为,煤矿安全监察机构实际上就 是原来的煤炭行业主管部门和国有煤矿的顶头上司,在历史渊源和 现实背景的双重作用下,难免给执法操作带来诸多不便。媒体经常 揭露一些地方政府官员,以亲戚朋友的名义开办煤矿,或入“干 股”、“权力股”等,其中不少人成了执法监察的障碍。中国安全生产报披露: 2001年 5月,该报一名记者随河南省煤矿安全生产检查团到鹤壁市采访。在检查团的引导车里,鹤山区煤 炭局的一位官员居然当着记者的

16、面,用手机给他的一位亲朋或是关系”出主意:在检查团进行矿井登记时,不要填“准备关闭”, 那样矿井就会被取缔,要填“停产整顿”。在现场,这位官员远离 检查团,一个劲儿打电话。中午就餐时,某市煤炭局一把手接到他 的一位在河南省平顶山矿区工作的同学的电话,请他给到该矿区检 查的鹤壁市官员打个招呼,对平顶山矿区的某小矿井高抬贵手。当 时,正值河南省组织了十几个检查组开展易地检查,其成员大多是从各重点产煤市煤炭局抽调的。对国有煤矿的“关照”,其情形也 大同小异,只是给人的感觉显得冠冕堂皇一些。总而言之,作为国 家安全监管机构,它本不应与监管对象有任何关系,特别是隶属关 系;但是,我们恰恰没能在机构设置上有效地回避这种关系。这就 是当前诸多安全难题都不是工程技术难题的根由所在,也说明我们 面临的安全问题是体制性的,而非观念性的。安全第一、预防为主:不安全不生产“安全第一、预防为主”,是我们坚持多年的、成功的安全管理方 针,如今这一方针又通过法律形式表述出来,成为做好安全工作总 的原则和不可违抗的国家意志。它告诉我们,可以安全生产,应该 安全生产,禁止不安全生产。“安全第一”,就是“安全优先”,具有强制性,要求生产经营单 位在确保安全的前提下,努力追求生产经营的其他目标,否则,禁 止从事生产经营活动。“预防为主”,就是可以怎么

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