加强社会自律 提升政府监管——培育和发展消防中介组织的探讨

1、加强社会自律 提升政府监管培育和发展消防中介组织的探讨加强社会自律提升政府监管培育和发展消防中介组织的探讨胡波?,曾杰!(1.上海交通大学,上海200032;2.上海市消防总队.上海200002)摘要:社会中介组织作为两者的”中介”,一方面可以提高政府管理社会的水平,促进政府职能转变,完善政府管理体制,增强政府行政的能力和效能;另一方面也可以强化社会的自我管理,使政府与社会的关系真正进入市场经济下的良性循环.在对现阶段发展消防中介组织分析的基础上.针对目前消防中介组织发展中存在的问题,提出了培育和发展消防中介组织的措施.关键词:消防;中介组织;社会自律;政府监管中图分类号:X92文献标识码:C

2、文章编号:10090029(2004)030293031前言党的十六大报告指出:”要进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范,运转协调,公正透明,廉洁高效的行政管理体制.”要实现政府职能的转变,就必然面临如何处理好政府与社会关系的问题.在当前推进政府改革的进程中,培育和发展社会中介组织,建立在社会主体权利基础上的社会自我管理机制,将成为中国政府社会管理模式发展方向.国务院颁布的消防改革与发展纲要第十五条明确规定”积极促进消防服务工作社会化.经有关主管部门审批,允许建立一些代理,服务性质的中介组织,向业主提供消防产品检测认证,消防设施维修,消防法律

3、和信息咨询,企业内部消防管理等方面的服务,并接受消防监督部门的管理和监督.”消防中介组织是指在消防监督部门与企业,企业与市场,企业与企业之间发挥着服务,沟通,协调,公证,监督等作用的社会组织,它是社会利益关系日趋多元化和复杂化的产物,其本身在消防监督部门和市场之间起到联结纽带和桥梁的作用.在当前培育和发展消防中介组织,可以调整消防监督部门与社会之间的关系,提高消防行政的能力和效能,促进社会化消防体系的发展和完善.特别是我国加入wTO后,消防监督部门面临着管理体制改革,行政职能转变,消防行政管理与国际接轨等重任,这些都为消防中介组织的发展提供了广阔的空间.2新形势下发展消防中介组织的重要意义2.

4、1发展消防中介组织可以转变消防行政管理职能滴防科学与技术2004年5月第23卷第3期满mira论-研j究j目前.消防行政管理体制改革面临着一个难题,长期以来政府对社会消防行为的直接监督,服务与管理,导致消防监督部门承担了过多的社会职能,消防行政的低效率,低水平,滞后性等弊端逐渐凸显出来.然而,离开了消防监督部门,社会消防力量又缺乏自我组织能力.所以,必须改革消防行政管理体制,转变消防行政职能,把原来由消防监督部门承担的大量的事务性,纯技术性的工作(如技术性审核,工程检测,监理,咨询等),交由消防中介组织来承担,这样既有效地沟通了消防监督部门与社会各方面的联系,形成一种良性循环,又可以把消防监督

5、部门从技术性,协调性和服务性的事务中解脱出来,充分做好宏观管理,重点监督,制定规则,严格执法等政府部门应当承担的工作.2.2发展消防中介组织可以提升消防行政管理水平社会主义市场经济的发展过程中,需要借助于具有服务,公证,协调,监督等职能的中介组织,公平,公正,科学而客观地对政府行为进行必要的补充和修正.消防中介组织在法律,法规规定的程序基础上,承担起社会消防自我管理的职能,按照市场规则在消防监督部门与市场主体之间架起一座沟通的桥梁,成为消防监督部门的帮手和企业的依托.消防监督部门通过消防中介组织的杠杆作用,放大宏观管理的效应,这将大大减轻消防转变行政职能的压力,使之摆脱具体事务的干扰,从而提高

6、其宏观调控和监督管理的能力与效率,使消防监督部门管理社会的水平得到提升.2.3发展消防中介组织可以促进消防行政管理体制的改革消防监督部门放权于消防中介组织,可以集中精力,从宏观上规范社会消防秩序,加强社会消防管理,建立社会消防机制.消防中介组织承担部分由消防监督部门”下放”的服务职能,既可以加强社会消防的自我管理能力,又可以制约消防行政权力的滥用.消防中介组织的发展,是促进消防行政权力规范运用的有效途径,可以增加消防行政的廉洁和高效,增强消防行政能力和管理水平.同时,消防中介组织的发展壮大,有利于实现消防管理的廉洁高效,使消防行政管理体制293改革沿着法制化的轨道不断地推向深入.2.4发展消防

7、中介组织可以充分强化社会自我管理的能力消防安全关系到社会的方方面面,受人力,物力,财力等因素的制约,仅依靠政府的行政手段,其效用存在一定的局限性.只有把消防安全责任主体回归社会,充分依靠和发挥社会力量来实现自我管理,利用消防中介组织促进消防市场的沟通和联系,才会真正提高全社会的消防安全意识,建立起社会消防安全保障体系,推动统一,有序的消防市场体系的形成.从消防行政管理的角度看,我国与发达国家的最大差别在于,消防监督部门与社会之间缺少一个完善的社会自我管理层,也就是消防中介组织.随着经济全球化的深入发展,中国与国际社会的进一步接轨,政府部门要加大扶植和发展消防中介组织的力度,将更多的由社会承担的

8、事务性工作委托给消防中介组织,从而实现强化社会自我管理能力的目的.3当前消防中介组织发展中存在的问题消防中介组织是随着我国的改革开放而发展起来的,由于受传统体制,客观环境以及观念认识等方面的制约,消防中介组织的发展还存在许多明显的不足.主要表现在以下几个方面.3.1法律法规不健全中华人民共和国消防法(以下简称消防法)是消防行政部门依法行政,依法管理的最有力的法律依据,但消防法中没有给消防中介组织明确的法律地位,这给消防中介组织开展活动,消防监督部门对其进行监督管理等带来了法律上的障碍.只有国家法律法规对消防中介组织的性质,职能,责任,权利等作出严格的界定,使其在市场准入,市场环境,市场秩序,市

9、场监督等方面有法可依,才能使消防中介组织得以稳步而健康地发展.只有健全相关法律法规,建立起有法律约束力的消防行业自律组织,才能真正使消防监督部门更好地实现对社会消防的宏观调控和监督管理.3.2政府监管不到位目前,消防中介服务行业管理较为混乱,最为重要的原因就是监管不力.无论是消防监督部门的直接监管,还是由消防行业协会进行的自律性监管,都存在监管不力的现象.由于消防监督部门人员,观念,制度,体制等问题,不可能做到事无巨细,面面俱到.因此,我国消防监督部门必须加强对消防中介服务行业的监督管理力度,特别是从程序,法制的角度去监督中介组织,使消防中介市场尽快走上健康发展的道路,为我国消防事业的发展发挥

10、积极地促进作用.2943.3中介行为不规范消防中介组织在发展过程中,由于特殊的社会环境,自身缺少完善的自律机制,行为的规范化程度较低,总体上还处于初级阶段.许多不具规模的公司,业务仅靠老关系,基础薄弱,信息来源少,对外联络面窄,在相当程度上还处于信息闭塞,各自为政的状态,而且缺乏必要的信息处理手段,从业经验,作业规范,分析手段和创新能力等均与市场需求及国际水平相差甚远,面对入世后的挑战,压力重重.3.4从业人员素质低由于消防中介服务发展历史较短,消防中介组织从业人员匮乏,专业水平不高,在年龄结构,知识结构等方面不合理,从业人员资格认证制度尚不规范,绝大多数人都没有从事过相关中介服务和消防技术工

11、作的经历,有些虽取得了执业证书,在低要求的制度环境下也往往会片面追求商业利益,不讲诚信.就消防中介行为而言,部分从业人员为了中饱私囊,运用不法手段争抢业务,严重违背独立,客观,公正的中介原则,不顾职业道德和社会效益,片面追求短期经济利益.这些问题的存在,从不同程度上扰乱了消防中介市场的秩序.4培育和发展消防中介组织的建议4.1健全法律体系,规范消防中介组织的管理责任和水平从组织制度来看,消防中介组织的建立,运行及组织形式,都受到一整套法律法规和规章制度的严格规范.现阶段,我国的法律规范,行政管理制度约束力较差,消防中介组织的发展秩序性不强,希望借消防法修改的机会,加强对消防中介组织立法的研究,

12、加快消防中介组织的立法进程,抓紧制定与消防中介组织有关的法律,法规,以国家法律或法规的形式对消防中介组织的社会地位,服务范围,违规操作应承担的责任进行界定,形成配套的法律法规体系,使消防中介组织的建设和发展做到有法可依,从而形成比较完善的消防中介法律体系.消防监督部门也可以依据法律对其进行规范,引导和监督,使消防中介组织的运行和管理走上法制化的轨道.消防中介组织应由高素质的消防专业技术人员组成,他们本着对政府,市场,企业及消费者高度负责的态度,对自已的一切行为后果承担责任,其行为结果应该是有权威,有信用,客观,公正的.因此,消防监督部门要切实加强消防专业人才的培养,制定从业技术保障体系,强化对

13、从业机构和个人的监管,使消防中介组织真正由一批具有较强法律意识,较高消防技术水平,较强消防业务能力的专家组成.同时,加强从业人员的FireScienceandTechnology,May2004,Vol23,No.3专业知识培训,法制教育和职业道德教育,进一步改善从业人员的工作态度.增强其服务意识,不断提高消防中介组织的服务水平和责任意识.4.2提升政府监管,加强消防监督部门对中介组织的扶植和引导我国尚处于社会转型期,市场发展还不成熟,社会自治能力比较弱,社会中介组织起步较晚,其发展远不能适应社会发展和政府职能转变的需要.目前,培育和发展消防中介组织,消防监督部门的作用是决定性的.消防监督部门

14、在消防中介组织培育和发展过程中的主要职责是:依法严格审批,把好资格认证关;对消防中介组织及其从业者进行监督指导,监督和协调其服务过程;制定消防中介的从业规则;审查认定消防行业协会的规章制度;审查批准从业标准,监督规范从业行为;查处违法违规事件;建立完善各种监管制度;建立消防中介组织的信息档案,基本情况和开展业务情况,特别是从业过程中的职业道德,质量情况以及奖惩情况;依法对消防中介组织及其从业人员进行年检,确保消防中介组织活动的公正性和公平性.首先,消防监督部门对消防中介组织的监督要保证消防中介组织的性质,资格,运行程序和服务内容等符合法律的规定,使其建立起完整规范的发展机制,市场竞争机制和自我

15、约束机制.其次,需要有完善的市场和健全的消防中介组织作为前提,需要消防中介组织为企业提供全方位服务,以保证在消防领域中按照经济规律运行.因此,消防监督部门应积极对消防中介组织履行其社会职能进行规范和引导.4.3加强社会自律,建立消防中介组织的内部监督和约束机制加入WTO后,随着国外消防中介组织的进入,我国消防中介组织将面临着更加激烈的竞争.因此,必须加快消防中介组织的培育和发展,提高消防中介组织自我发展的能力.一是强化自我监督约束机制,制定并实施行业道德规范,员工行为准则,收费标准,处罚条例,损害赔偿制度等;二是完善激励机制,实行绩效工资制度,目标管理和全面质量管理,工资,晋升与工作成绩挂钩;

16、三是健全员工培训制度,利用内部培训,专家知识讲座,选拔优秀人才到高等院校进修,委派职员到企业或政府实习等多种方式加强对员工培训,提高其知识水平和管理技术;四是规范人才流动机制,积极引进优秀人才,对不合格的冗员坚决辞退.行业自律是规范消防中介组织的核心环节,消防中介服务市场混乱的根源并不在于缺乏消防行政管理,恰恰在于消防行政部门介入过多,一味强化行政部消防科学与技术2004年5月第23卷第3期门直接管理的方式只是治标不治本的方法,相反会使中介组织养成依赖思想.因此,消防中介组织要按照国际惯例和市场需要,建立自治的消防行业协会,弥补消防监督部门的管理和社会监督滞后的问题,制定行规或公约,协调消防行业事务,实行整个消防行业良性的自我约束,自我发展.消防自律行业协会一方面可以向消防监督部门反映企业的意见,建议,供制定政策,法律时参考;另一方面可以协助消防监督部门开展宣传,指导,监督企业.从全局的角度,根据整个消防行业的发展目标和发展政策,进行结构的调整,在改革中加强管理,在服务中加强内部的整合,达到资源的优化配置