我国行政主体理论之检讨

1、我国行政主体理论之检讨    兼论全面研究行政组织法的必要性 薛刚凌      【专题名称】宪法学、行政法学 【论文网络来源】 【论文期刊期数】1999年02期 【论文期刊来源】政法论坛（中国政法大学学报）(京)1998年06期第6371页 【作者简介】薛刚凌中国政法大学副教授     【内容提要】    行政主体理论在我国行政法学研究中占有相当地位。但这一理论本身存在重大缺陷。本文在回顾和考察我国行政主体理论形成和基本内容的

2、基础上，对我国和法国、日本的行政主体理论进行比较分析，进而指出我国行政主体理论的不足以及行政主体理论带来的负面影响。最后论述了全面研究行政组织法的必要性。文章认为原有的行政主体理论阻碍了对行政组织法的研究，延缓了行政组织的法治进程，需要检讨和反思。     【关 键 词】行政主体/比较/缺陷/负面效应/行政组织法/检讨        在我国目前的行政法学研究中，行政主体理论占有相当地位。许多学者将其作为行政法学体系的重要组成部分。（注：胡建淼著：行政法学，北京，法律出版社19

3、98年出版；张树义主编：行政法学，北京，中国政法大学出版社1995年版。）我国的行政主体理论最早出现于80年代末，到90年代中期已成为行政法学研究行政组织的主流。对行政主体的探讨在很大程度上取代了对行政组织法的全面研究。然而，笔者认为我国的行政主体理论存在重大缺陷，并产生了许多负面作用。法学界应当重新审视我国的行政主体理论，并重新开展对行政组织法的全面研究，唯此，才能真正推进行政组织的法治化，推进我国的行政法治进程。     一、我国行政主体理论的形成及基本内容     对行政主体理论的检讨，自然离不开对该理论的形

4、成与现状的考察。     （一）行政主体理论的形成     行政主体理论是舶来品，而非我国的发明。最早使用行政主体概念的是行政法学原理、（注：张焕光、胡建淼：行政法学原理，北京，劳动人事出版社1989年7月出版。）中国行政法学。 （注：张树义、方彦主编：中国行政法学，北京，中国政法大学出版社1989年8月版。）90年代后， 绝大多数行政法教科书都采用了行政主体概念，并用较大篇幅阐述行政主体的定义、种类和资格要件等，形成了独特的行政主体理论。（注：罗豪才主编：行政法学，北京，中国政法大学出版社1996年版，第66页。

5、）但不知为何很少有专门研究行政主体的论文问世。     80年代末，行政主体理论在我国的出现主要有三方面的原因：     第一，行政法学界研究行政组织角度的变化。自80年代初行政法学恢复研究以来，许多学者从组织学、管理学的角度研究行政组织，或者仅对行政组织法的规定作事实性的描述。这一状况逐渐引起不满。学者们着意求新，寻找研究行政组织的新的角度。行政主体理论正是在这一需求下出现的。有学者论证说，对行政组织的研究应当是从行政主体的角度出发，因为行政法学对行政组织的研究应从法律的角度，主要是研究行政组织在法律上的地位，而

6、行政组织的法律地位即在于其作为行政上的主体。（注：张尚主编：走出低谷的中国行政法学，北京，中国政法大学出版社1991年出版，第700页。）     第二，国外行政主体制度及理论的传入。80年代末期，随着对国外行政法制度的了解，法国、日本等国的行政主体制度及理论被介绍、引入中国。（注：王名扬著：法国行政法，北京，中国政法大学出版社1989年版，第38页。（日）南博方著：日本行政法，杨建顺、周作彩译，北京，中国人民大学出版社1988年出版，第13页。）学者们在行政组织之外接触到行政主体这一崭新概念，将其引进到我国的行政法学研究自在情理之中。  &#

7、160;  第三，行政诉讼实践的需要。1989年4月4日我国制定颁布了行政诉讼法，并于1990年10月1日生效，至此，行政诉讼制度全面建立。 行政诉讼面对的问题之一是如何设定被告制度。虽然行政诉讼法对此作了规定，但需要从理论上予以论证。不久，有学者从行政主体的角度解释行政诉讼被告制度，并逐步获得学术界的认同。     不无遗憾的是，行政主体理论虽已获得普遍接受，但对行政主体的研究多年来并没有取得实质性进展。     （二）行政主体理论的基本内容     一

8、般认为行政主体理论包括四部分：     1.行政主体的界定。对行政主体的界定，学者们在表述上大同小异，基本一致。有的学者认为，行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生的责任的组织。并认为，行政机关在行政法上的地位就是行政主体。（注：张尚主编：走出低谷的中国行政法学，北京，中国政法大学出版社1991年出版，第80页。）有的学者把行政主体定义为能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行政效果承担责任的组织。（注：罗豪才主编：行政法学， 北京， 中国政法大学出版社1996年版，第66页。）可见

9、，学术界一般将行政主体界定为依法承担行政权的单个行政机关和法律法规授权的组织。    2.行政主体的范围。按照行政主体的界定，行政主体整体可分为行政机关和法律法规授权组织两部分。具体包括以下10类：     （1）国务院；（2）国务院的组成部门；（3）国务院直属机构； （4）经法律法规授权的国务院办事机构；（5）国务院部委管理的国家局；（6）地方各级人民政府；（7）地方各级人民政府的职能部门；（8）经法律法规授权的派出机关和派出机构； （注：派出机关指一级政府设立的派出组织，如行政公署、区公所和街道办事处；派出机构

10、指政府职能部门设立的派出组织，如公安派出所、工商所。）（9 ）经法律法规授权的行政机关内部机构；（10）法律法规授权的其他组织。     行政机关内部的机构、公务员及受行政机关委托实施管理的组织不是行政主体。     3.行政主体的职权与职责。关于行政主体的职权与职责，学者常从不同的角度加以归纳。一般认为行政主体的权职可分为抽象的权力和具体的权力。前者如制定规章和一般规范性文件，后者如对具体的人或事做出处理。还有学者强调行政主体具有优越的地位，享有行政优越权。另外，学者们认为行政主体的职权与职责具有统一性。行政主体

11、有义务合法公正地行使职权，否则，将承担不利的法律后果。     4.行政主体的资格及确认。一般认为，作为行政主体必须具备一定的法律资格要件和组织要件。法律资格要件有3项：第一， 行政主体必须是依法享有行政职权的组织。第二，行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织。第三，行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织。关于行政主体的组织要件说法不一，有的认为需要经过正式的批准成立手续，也有的认为行政主体必须有独立的经费和办公场所等。     对行政主体资格的确认，主要从资格要件入手。任何一个组织，符合行政主体资格要件

12、的就是行政主体；不符合的，不是。     二、我国和法国、日本行政主体理论的比较     我国的行政主体理论从法国、日本等国移植而来，但却与法国、日本的行政主体理论大相径庭。准确地说，我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造。在法国、日本，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术。法国、日本的行政主体均为法律创造，包括国家、地方团体和公务法人三类。行政主体间相对独立，依法行使权利并负担义务，并独自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独自开展活动。国家对地方团体及公务法人的控制只能依法进

13、行。行政主体间的行政争议由法律手段解决。法国、日本的行政主体理论与具体的行政主体法律制度相联，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。     将我国的行政主体理论和法国、日本的相比较，不难得出以下区别：     第一，法国、日本的行政主体理论是对具体的行政主体制度的研究，而具体的行政主体制度又与行政的民主化、地方分权、公务分权不可分离。在法国，行政主体是作为行政分权的法律技术出现的。国家通过立法设立地方团体和公务法人，其目的就是为了实现地方分权和公务分权。日本的行政主体制度也与地

14、方自治相联系。在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度。行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理中的地位。具有行政主体资格者，才能对外管理。     第二，法国、日本的行政主体理论强调行政组织的统一和协调。行政组织及作为行政组织基础单位的行政机关是行政主体的组织或机关，以行政主体的名义进行活动，统一在行政主体之下。我国的行政主体理论则强调单个行政机关的独立性。行政主体在通常情况下指依法享有行政权的单个行政机关，而不论该机关是否隶属于其他行政机关。     第三，法国、日本的行政主体理论否定行政机

15、关在法律上的独立人格。认为行政机关仅是行政主体的代表，不是独立的权利义务主体。我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格。认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内，可以自己的名义进行管理，并独立承担行为的后果。     第四，法国、日本行政主体理论中的责任是指实质上的责任，即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系，凡不承担行政上的独立财产责任者，不是行政主体。我国的行政主体理论则强调形式上的责任。认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现。     第五，法国、日本的行政主体理论与行政诉

16、讼被告的确定没有必然联系。由实施有争议的行为的行政机关作行政诉讼被告，主要是出于诉讼的方便，与责任的归属无关。当然，行政诉讼的后果要由行政机关所在的行政主体承担。我国的行政主体理论则与行政诉讼被告制度紧密相联。只有具备行政主体资格者，才能成为行政诉讼的被告。行政主体理论的出现在很大程度是为了论证行政诉讼被告制度的合理性并对行政诉讼被告的有关规定加以阐释。     第六，法国、日本的行政主体理论强调行政主体间的相对独立。行政主体间的相互监督只能依法进行。通常可通过行政诉讼解决，国家不得直接干预地方团体或其他行政主体的内部事务。我国的行政主体理论不强调行政主

17、体间的相对独立。事实上，我国行政主体间的关系极为复杂。有的是隶属关系。如省政府是行政主体，省政府下的农业厅也是行政主体。农业厅当然隶属于所在的省政府。也有的为部分与整体的关系。如行政机关的内部机构因法律授权而成为行政主体。另外，行政主体间还可能存在业务指导关系。严格的说，在我国的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位。其他行政主体受所属的人民政府以及其他行政机关的节制。     第七，法国、日本的行政主体理论是行政组织法理论的组成部分。因而，在探讨行政主体理论的同时，不排除对行政组织其他法律问题的研究。如日本十分强调行政组织法定原则，注重通过立法来建构行

18、政组织体系，通过立法设置行政机关和控制公务员的规模。我国的行政主体理论是从行政法学研究行政组织的角度提出的，因而，排斥对行政组织其他法律问题的研究。例如，有学者认为，凡是在法律上能够作为一个主体存在的，它就具有法律意义。至于该组织的规模，人员多少，内部结构都可为法律所忽略不计。因此，行政法学要研究的是一个行政组织能否成为行政主体，成为行政主体所应具备的标准和条件，以及作为社会存在的具体组织中哪些具有行政主体资格。（注：张尚主编：走出低谷的中国行政法学，北京，中国政法大学出版社1991年出版，第700页。）     三、我国行政主体理论的缺陷分析 

19、0;   笔者认为我国的行政主体理论先天不足，其内在的缺陷是致命的，难于克服。     （一）我国行政主体理论的内在不足，存在以下问题：     1.行政主体的概念不科学。笔者认为从语言范畴来看，主体和客体是相对应的。如果将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则隐藏着把管理相对人视为行政客体。这很容易使人们误解为在行政管理中，管理者与被管理者处于不平等地位。这与行政法治的内在要求和时代精神不相适应。行政法的根本目的在于确保公民权益（注：见拙文：论行政法的目的、手段和

20、体系，政法论坛1997年第3期。）的实现，应当确立公民在行政管理中的主体地位， 而不是将公民置于被动的行政客体的地位。正是由于上述原因，日本的许多学者已放弃使用“行政主体”的概念，而取而代之为“行政体”，使行政法学中的术语能适应行政法发展的需要，与时代精神合拍。    2.行政主体的责任定位错误。我国行政主体理论强调，凡是享有法定行政职权的行政机关或法律法规授权组织都应对自己在管理中的行为负责。这种责任定位值得商榷：首先，有行政管理权的行政机关和法律法规授权组织并不真正承担责任。虽然在形式上，哪个行政机关的行为被诉之法院，就由该行政机关作被告，但行政赔偿

21、责任最终由国家来承担。实施侵权行为的行政机关仅作为行政赔偿义务机关，不是赔偿主体。其次，即使每个行政机关都能独立承担责任，这种责任定位也是不合理的。行政活动责任的分散化不符合行政管理的规律。行政管理需要统一、协调、高效，为此，各类行政机关的活动都应置于政府的控制和监督之下。过于强调各个行政机关自己的责任，无疑会弱化各级人民政府的责任，因为各级政府无需对其下属职能部门的管理行为负责。     3.行政主体的资格条件过低。按照我国的行政主体理论，作为行政主体必须满足三个条件：有法定的行政职权；能以自己的名义独立对外管理；能独立承担其行为后果。事实上，上述三个

22、条件可以归为一个，即依法享有职权。后两个资格要件常依附于第一个条件，如果某一个组织依法享有行政权力，我们也就认为这个组织可以以自己的名义对外进行管理，并能独立承担责任。行政主体资格条件过低的后果有三：第一，一部分行政主体很难胜任其职责。有些行政主体自身本是企业组织，因法律法规授权而获得行政主体资格。当履行职责与其经济利益相联系时，这些组织自然无法同时扮演好两种角色，难以保证其行政活动的公正。另外，有些授权行政主体中的工作人员不具备公务员的素质，缺乏管理经验和法律知识，难以胜任工作。第二，行政主体的设置随意性大，行政主体过多、过滥。由于法律法规授权没有任何限制条件，因而行政机关、行政机关的内部组

23、织以及行政机关外的组织都可能因法律法规授权而为行政主体。这样，即使在县一级政府，也可能存在几十个甚至上百个行政主体。第三，增加管理环节和成本，给相对人带来诸多不便。行政主体越多，意味着分工越细，管理环节越多，自然影响行政效益，影响相对人的利益。     （二）我国行政主体理论存在的理由或依据，有学者认为主要有以下几个方面：     第一，实施依法行政的需要。依法行政是行政法的根本目的所在。要实现依法行政，行政机关必须对自己的行为承担责任，而承担责任的基本要求是主体明确。主体不明，容易扯皮或相互推诿责任，依法行政也就

24、无从谈起。     第二，确定行政诉讼被告的需要。行政诉讼是以行政机关为被告的诉讼。但对于行政机关工作人员的行为，或者某一机构的行为，究竟以谁为被告，需要运用行政主体理论判断被诉行为主体是那一个行政机关或授权组织。     第三，确定行政行为效力的需要。判断行政行为是否有效有多种标准，其中之一是行为主体资格是否合法。主体资格不合法，可以导致该行政行为无效和撤销的后果。     第四，保持行政活动连续性、统一性的需要。行政活动有着连续、统一的内在要求。但行政活动又分别由各个公务

25、员具体实施。怎样保证众多的公务员的行为连续统一，由谁来承担各公务员行为的责任？依法行政原则要求以行政主体为中心，由它把众多的、先后不同的公务员的行为统一起来，承担由各个公务员的行为而产生的法律后果。（注：张尚主编：走出低谷的中国行政法学，北京，中国政法大学出版社1991年出版，第87页。）     笔者认为上述理由难以成立。     第一，行政主体理论与依法行政并没有必然的逻辑联系。依法行政的确要求行政机关依法行使职权，并对其管理活动承担责任，但这并不意味由单个的行政机关自己负责而免除政府乃至国家的责任。此外，在普

26、通法系国家，没有行政主体理论并不妨碍其追求依法行政的目标。     第二，行政主体理论并不必然与行政诉讼被告制度相联。行政诉讼被告制度的设定需要考虑许多相关因素，如方便当事人行使诉权，直接解决争议，当然也会考虑诉讼后果的承担问题。但决不意味谁作被告谁就一定是责任主体。在许多国家，为方便当事人进行行政诉讼，规定由引起争议的行政机关作被告，但这些行政机关并不是行政主体。我国学术界一般认为我国的行政诉讼以行政主体为被告。但这并不意味着行政主体理论是确认行政诉讼被告的基础。事实是行政诉讼的被告制度设定在前，行政主体理论出现在后。行政主体理论在很大程度上是来源于行

27、政诉讼的被告制度。     第三，行政主体理论与行政行为的效力确认无关。行政主体论者常强调行政主体合法是行政行为合法有效的条件之一。实际上，这一主体要件就是职权合法要件，即具体行政行为必须由具有法定职权的行政机关行使。没有行政主体理论不影响对行政行为效力的确认。行政诉讼法关于撤销判决的条件规定就是采用了职权要件，而非主体要件。     第四，我国的行政主体理论不能保证行政活动的统一性。的确，行政活动由许许多多的行政机关及其公务员实施，需要确立最终的责任者，以保障行政的统一。但现行行政主体理论将行政主体降为享有行政权

28、的行政机关及法律法规授权的组织，并强调它们各自责任的独立，与行政的统一性要求正好相悖。可见，我国的行政主体理论不仅难以保障行政活动的协调统一，相反，极易造成行政管理中的各自为政。     行政主体论者强调从行政机关在行政管理中的法律地位这一角度来确定行政组织，有三个原因：其一，学者们以行政诉讼为基本出发点来展开对行政法律现象的研究。而在行政诉讼中，行政机关的唯一法律意义就是看其是否具有管理资格、是否具有对外管理的权限。行政机关涉及的其他法律问题不会在行政诉讼中显现。其二，学者们直接以民事法律制度以及民法学为蓝本研究行政法律现象。在民事活动中，哪些组织具有

29、民事主体地位至关重要。相应的，在行政法学研究中，行政机关的法律意义在于其是否具有行政主体地位。其三，学者们以国外的行政主体理论为参照。     这里有必要对上述三个原因进行分析。     首先，以行政诉讼为基本出发点研究行政法的观点值得商榷。在现代社会，公权力领域的法治是以公权力和私权利的对峙以及权力的分工和制约为基础的，并不完全建立在诉讼之上。虽然行政诉讼是行政法治的保障，但国家的政治、经济、文化和科学技术的进步都可能促进行政法治的发展，而非只有诉讼才能反映社会对法律的要求，换言之，行政法律制度的发展取决于综合因

30、素的影响，而不是单一的行政诉讼制度就能决定。此外，行政法发展至今，已成为多渠道、多环节、多层次保障公民行政权益实现的宏大法律体系，包括行政组织法、行政程序法、行政管理中的具体法律制度以及行政救济法等。行政诉讼制度仅是行政法律制度的重要组成部分。因此，仅从行政诉讼的角度研究行政法律现象，会遗漏掉许多重要的内容，显然不可取。     其次，以民事法律制度和民法学为蓝本研究行政法律现象也存有问题。行政法学研究固然可以参照民法学的成果，但必须考虑行政法自身的特点。例如，所有的民事法律规范都是以司法程序为最终保障，但行政法律规范却例外。尤其在我国，行政诉讼的受案范

31、围较窄，仅有一部分行政法律规范能进入行政诉讼程序。另外，民法学虽然重视民事主体法律地位的研究，但并没有忽视对民事主体内部的规范，如现代企业制度的确立就是最好的证明。    最后，国外的行政主体理论是行政组织法理论的组成部分，并建立在相应的法律制度之上。不知是由于对国外行政主体理论的误解还是为了适应我国的国情，学者们在借鉴国外行政主体理论时，只是用其名，抛弃了其特定的内涵。     四、我国行政主体理论带来的负面影响     行政主体理论在我国的出现并非毫无道理，而有其合理的一

32、面。首先，行政主体理论适应了行政诉讼的需要。虽然我国行政诉讼被告制度的规定在前，行政主体理论出现在后，但行政主体理论在行政诉讼被告的确认方面仍有一定的用武之地，因而很容易为人们所接受。其次，行政主体理论强调行政主体独自承担责任。这有利于行政管理步入有序化的轨道，改变以往行政管理中行政机关有权无责、有责无权的状态。再次，行政主体作为一个便宜的、技术性的概念，能够涵盖行政管理中所有能独立对外行使行政职权的组织，可避免表述上的累赘，给学术研究带来方便。     行政主体理论的存在尽管有一定的合理之处，但其固有的缺陷决定了其不可能对行政法的发展以及行政法学研究产

33、生积极影响。行政主体理论产生的负面效应不容低估。具体的说，我国行政主体理论的负面效应表现在以下几个方面：     （一）不利于公民在行政法上主体地位的确立     笔者认为现代行政法应当构筑一种新型的行政关系，在这种关系中，公民处于主体地位。公民的独立人格、独立意志、独立利益应当得到充分肯定，并受到法律的保护。行政机关的行为应受到法律的控制，行政机关没有凌驾于个人之上的任何特权。行政机关存在的唯一目的就是保障公民的发展，保障社会的进步。     我国现行的行政主体理论正好与前

34、述观点相左。在观念上，行政主体理论的误导有两个方面：其一，行政主体理论强调行政主体的重要性，容易使人们误解为在行政活动中，作为管理者的行政机关和法律法规授权组织具有优越于相对人的法律地位。其二，行政主体理论更多的关注行政机关，容易使人们忽略相对人的利益。正是由于观念的误导以及传统文化的影响，在实践中，行政法律规范的制定和实施往往以行政机关为重心，强调行政机关的权力、手段，强调相对人的义务，而不是以相对人为中心来设计各项行政法律制度，以确保相对人行政权益的实现。虽然近年来我国行政法已有长足发展，也制定一些保护公民权益的法律，但对公民在行政法上的地位并没有清楚的认识，公民在行政法上的主体地位并没有

35、确立。     （二）阻碍了法学界对行政组织法的全面研究     行政主体理论研究的是行政组织在公共行政中的法律地位。受该思路的限制，学者们只关注行政主体的界定、种类、权限以及行政主体资格的取得等。法学界对行政组织的法律研究呈现出极大的封闭性。与此相对应，行政组织的许多重要法律问题没有得到深入、系统研究。如行政组织、行政机关的界定；行政权的范围和设定；行政机关的设置和权限；中央和地方行政权的划分；行政机关的编制管理等等。有人认为上述问题是纯管理学问题，其实不然。法学和管理学研究的角度各不相同。拿行政机关的设置来说，

36、行政管理学探讨的是行政机关设置的客观规律，如行政机关的设置要符合精简原则，管理层次应当适度等；而行政法学要探讨的是如何从法律制度上来保障行政机关的设置符合客观规律，此外，还要探讨如何在行政机关的设置上融入民主、公正的精神，真正符合法治要求，排除人为因素的非理性干预。因此，在行政机关的设置问题上，行政法学具体要研究谁有权设置行政机关？通过什么方式设置（是否必须通过立法设定）？行政机关的设置应当遵循哪些程序？行政机关的设置与公民权益的关系如何？行政机关的设置对经济、社会的发展有何影响等？     在行政主体论者看来，行政组织在行政法上的意义，除了其法律地位值

37、得研究外，其他问题都无足轻重。他们甚至不承认行政组织其他法律问题的存在。这一观念的盛行严重地阻碍了法学界对行政组织法的全面研究。笔者认为，行政组织在行政法上的法律地位固然重要，但更有必要对行政组织涉及的法律问题全面予以探讨，研究行政组织法律制度的应然状态，寻找健全完善行政组织法律制度的途径。     （三）阻碍了行政组织的法治化进程     行政组织法学研究的薄弱以及行政主体理论自身的局限，严重制约着我国行政组织法律制度的发展和完善。从法律规定来看，我国目前仅有两个行政组织法，即国务院组织法和地方各级人民代表大会和

38、地方各级人民政府组织法。这两个组织法的规定比较原则，可操作性不强，对行政组织的许多法律问题没有涉及。因而，现行行政组织法对行政组织的规范和控制有很大局限。虽然国务院颁布了国务院行政机构设置和编制管理条理，（注：该条例于1997年8月3日由国务院发布，并于发布之日起生效。）但仅涉及国务院行政机构的设置程序及编制审批程序，并没有从根本上解决行政组织存在的无序化。而且行政机关自己规范自己的做法是否合乎理性，也是有待深思的。此外，国务院还制定有规范行政机关的“三定方案”（三定指定职能、定机构、定编制），但“三定方案”属行政法规还是内部规定并不明确。而且，“三定方案”并没有解决行政机关之间的职能交叉。从

39、行政管理的实践来看，行政权的界限不清，管理体制不顺，行政组织整体失控，行政机关的设置重复、执法多头、效率低下。行政组织自身管理的无序化、非理性化已成为我国经济体制改革、社会发展的桎梏。     行政组织系统的无序化固然有许多方面的原因，但行政组织法学研究的落后以及行政主体理论的误导无疑是其中的影响因素之一。尤其是行政主体理论强调行政机关的个别责任，忽视行政组织的整体性以及行政管理的统一性和协调性，严重制约了行政组织的法治化进程。     需要指出的是，我国行政主体理论虽然先天不足，存在重大缺陷和负面影响，但并不能得

40、出行政主体理论必须全盘否定的结论。至少在现阶段，在行政诉讼被告的确认方面，行政主体理论仍可发挥一定的功能。至于行政主体理论应当如何修正、如何完善，是一个重大的课题。既涉及观念的转变，也与行政管理体制的改革相关联，当然，也取决于我们对行政主体的理性认识。     五、全面研究行政组织法的必要性     行政组织法的研究与行政主体理论本相互依存，并行不悖。在很大程度上，行政主体理论是行政组织法研究的组成部分。但由于我国的行政主体理论从诞生起就以取代对行政组织法的研究为要旨，因而该理论本能地排斥对行政组织法的全面研究。然

41、而，行政组织的无序化现状迫使我们回过头来认真地检讨我们的理论、研究角度和方向。行政法学界应当全面开展对行政组织法的研究。全面研究行政组织法的必要性如下：     （一）推进行政组织法治化进程的需要     行政组织作为行政权的承担者，在行政管理中占有重要地位。遗憾的是，人们一般认为行政组织的设置、权限范围以及编制规模属于政府内部的事情，无须法律规范。1982年宪法也明确规定行政机关的职权划分，中央和地方的行政权划分由国务院自行决定。但从依法行政的理念出发，行政组织自身的设置与管理应当受法律的严格规范和制约，以排除个

42、人意志和人为因素的干预。换言之，行政组织的自身管理应当建立在理性的基础上，并符合民主、公正、效率的要求。行政组织的法治化无疑需要多方面的条件，但首要的条件是对行政组织法律问题进行全方位的研究。这是因为，首先，这项工作可以引起社会各界对行政组织法治化进程的重视，有利于人们思想观念的转变。要实现行政组织法治化，必须改变陈旧的观念。如有人认为行政组织的管理主要是事实问题，行政机关需要多大权力就应当授予多大权力。这一观点显然是不正确的。行政权与公民权益关系密切，行政权的界定直接影响公民的自由度。行政权的范围越宽，公民的自由就越受到限制。其次，对行政组织法的研究将为行政组织法定原则的确立，行政组织法律法

43、规的制定以及行政组织法律制度的建立奠定基础。例如，确立行政组织法定原则的必要性；如何对行政权进行界定和划分；如何确保行政机关设置的科学性和民主性，现行法律的哪些规定可行，哪些规定不足需要修正，哪些方面缺乏规定而需要补充等，都需要研究。    （二）完善其他行政法律制度的需要     在行政法体系中，行政组织法处于重要地位，许多具体行政法律制度的建立都以行政组织法为基础。如行政许可制度、行政处罚制度、行政强制制度、行政裁决制度等都涉及有关行政权力的范围、设定、分配，实施机关的资格、种类等，都与行政组织法相关。现实生活中存在的行政权力设定随意；行政授权混乱；执法多头、职权交叉等问题无不与行政组织法律制度的不健全相关连。可见，行政许可等具体行政法律制度的完善有赖于对行政组织法律问题进行全面研究。虽然在实践中，对各项具体行政法律制度涉及的行政组织问题也作专门考察和分析，并作专门规定，（注：如行政处罚法设专章规定了行政处罚权的设定、行政处罚的实施机关。）但难于从根本上解决问题。如由于现行行政和机关的