积极财政政策中的国债风险解析

1、積極財政政策中的國債風險解析中南財經政法大學財稅學院 毛暉*毛暉（1975-），中南財經政法大學財政稅務學院講師，北京大學經濟學院博士；研究方向：財政政策、公共選擇；聯繫方式：湖北省武漢市武珞路114號中南政法大學財政稅務學院，郵政編碼：430064；電話Email：maohhh，maohhh。摘 要：1998年以來，積極財政政策的實施過程持續了多年。幾年來，國債發行額不斷增加，財政風險日益爲人們所關注。目前對國債指標的分析林林總總，結論也各不相同。其原因在於沒有對相關的財政數據做必要的調整。本文通過對“財政支出”數據的調整，以及“國債餘額”的計算，力求得出正確的國債

2、風險指標。通過分析國債指標發現，國債依存度、負擔率、居民應債能力、赤字率等幾個指標顯示，雖然我國的國債償債率偏高，但國債的應債能力還比較強，國債的發行還有一定空間，外債風險也一直控制得較好。關鍵詞：財政支出 國債風險 國債依存度 國債負擔率 赤字率 一、財政數據的調整目前對國債指標的分析林林總總，結論也各不相同。其原因在於沒有對相關的財政數據做必要的調整與處理。實際上，在對國債進行有關指標的計算和比較時，要注意統計口徑的統一。這就需要對數據進行調整，調整內容包括：（一）“債務還本付息支出”的處理方式變動在統計年鑒的數據中，財政支出不包括國內外債務還本付息支出。不過，國家預算制度規定，從2000

3、年起將國債利息支出列入經常性預算，與國債本金分開。這是遵循國際慣例的做法。這樣，從2000年起的財政支出中，開始包括國內外債務付息支出。在統計年鑒的數據中，“債務還本付息支出”從2000年起，就成爲債務還本支出。付息支出一般列在歷年統計年鑒裏“財政支出項目”下的子目中。因此，對2000年以後的債務還本付息支出，要進行調整。（二）“企業虧損補貼”的調整在中國的收支項目中，有一個很特別的處理辦法，那就是“企業虧損補貼”沖減財政收入，而不是計入財政支出中。這不符合國際慣例。因此，要將這一塊加入到現有的財政支出中去。這塊支出主要包括工業企業、商業企業、糧食企業的補貼。（三）預算外支出應視爲財政支出的組

4、成部分預算外收支是指國家機關、事業單位和社會團體爲履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各項財政性資金。它主要包括：法律、法規規定的行政事業性收費、政府性基金和附加收入等，國務院或省級人民政府及其財政、計劃（物價）部門審批的行政事業性收費，國務院及財政部審批建立的政府性基金、附加收入，以及其他未納入預算管理的財政性資金。社會保障基金在國家財政尚未建立社會保障預算制度以前，先按預算外資金管理制度進行管理，專款專用。財政部門在銀行開設統一的專戶，用於預算外資金的收入和支出管理。部門和單位的預算外收入必須上繳同級財政專戶，支出則由同級財

5、政按部門預算或預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃統籌安排，從財政專戶中撥付，實行收支兩條線管理。總之，無論從性質、用途還是管理方式來講，預算外收支都具有財政支出的特點，因而應將其納入財政支出的範疇。由表1可見，這部分的金額是十分可觀的。不過，由於預算外支出的數據只到2000年，2001、2002年的數據不可得，因而採用了估算的數據。這在一定程度上影響了數據的比較和使用。表1 財政支出的調整：19972002年年 份財政支出合計（億元）國債還本付息支出（億元）包含國債還本付息支出的財政支出(億元)國有企業虧損補貼（億元）預算外支出（億元）調整後的財政支出（億元）1997年9233.561918

6、.3711151.93368.492685.5414205.961998年10798.182352.9213151.1333.492918.3116402.901999年13187.671910.5315098.2290.033139.1418527.372000年15886.51579.8217466.32278.783529.0121274.112001年18902.582007.7320910.31300.043970.14*25180.492002年22053.152563.1324616.28259.64466.40*29342.28資料來源：根據中國統計年鑒（2003）、中國財政年

7、鑒（2002）整理所得*2001、2002年“預算外支出”的公開數據不可得，因此採用前四年的平均增長速度12.5%，估算出這兩年的數字。注：1、調整後的財政支出=包含國債還本付息支出的財政支出+預算外支出+調整後的財政支出。2、財政支出不包括國內外債務還本付息支出和國外借款收入安排的基本建設支出，但從2000年起，包括國內外債務付息支出。3、從2000年開始，債務還本付息支出爲債務還本支出，債務付息支出計入財政支出中。 4、“包含國債還本付息支出的財政支出”爲：“財政支出”加上“國債還本付息支出”。（四）歷年國債餘額的計算目前，關於歷年國債餘額的數字，公開的數據差別較大。這其實涉及到國債餘額的

8、計算方法問題。國債餘額有兩種計算方法：一種是已發行國債的本息和減去已償還的本息和。另一種計算方法是國債發行額減去國債的本金償還額。兩種方式都要求從開始發行國債的年份算起。由於數據收集的原因，這裏採取了第二種計算方式。表2 國債餘額：1979-2002年年 份國債發行額（億元）本金償還額（億元）年底國債餘額（億元）年 份國債發行額（億元）本金償還額（億元）年底國債餘額（億元）1979年70.5270.521991年299.15168.771339.131980年73.0320.61122.941992年479.09297.511519.281981年147.8142.57228.181993年4

9、47.03190.591801.871982年84.1839.91272.451994年1174.09358.982659.81983年93.227.35338.31995年1549.75528.633853.961984年76.9716.75398.421996年1968.01811.994985.471985年90.5425.5463.461997年2477.081301.966120.831986年113.729.49547.671998年3890.931523.118442.321987年185.8449.47660.921999年3715.031291.3910948.611988年

10、217.7245.28811.252000年4180.11579.8213548.891989年244.6435.251032.122001年4604.002007.7316145.161990年211.53123.041170.232002年5679.002563.1319261.03資料來源：中國債券信息網年8月29日；中國統計年鑒（2003）第283、287頁注：1、本年年底國債餘額=本年國債發行額+上年年底國債餘額-本年本金償還額。2、19791998年的國債發行額、本金償還額、1999年本金償還額均來自中國債券信息網，2002年8月29日，原債券信息網計算年底國債餘額似有誤，現有的數

11、字爲按1的計算方法重新計算所得，但兩者出入並不大。3、1999年的國債發行額、2000-2002年的國債發行額、本金償還額來自中國統計年鑒（2003）第283、287頁。4、1998年的國債發行額、國債餘額中均含有580億元轉貸地方國債，但不包括2700億元特別國債。5、1999年的國債發行額、國債餘額均含有300億元轉貸地方國債。二、國債指標的計算和評析這裏選用了最常見的國債依存度、國債負擔率、居民個人的國債負擔率、償債率、赤字率等指標來分析國債風險。同時，還選用了常用的外債指標來評價外債風險。（一）國債依存度=當年國債發行額/全國財政支出這一指標中的全國財政支出應該包括債務還本付息支出、國

12、有企業虧損補貼以及預算外支出。因此，應根據調整後的數據進行計算。該指標在一定程度上反映了國家財政對國債的依賴度。目前，日本採用這一非國際公認的指標，警戒線爲20%（裴育，2003）。表3 國債依存度：19972002年 年 份國債發行額（億元）財政支出合計（億元）調整後的財政支出（億元）國債依存度(%)1997年2476.829233.5614205.9617.441998年3310.9310798.1816402.9020.191999年3715.0313187.6718527.3720.052000年4180.115886.521274.1119.652001年460418902.5825

13、180.4918.282002年567922053.1529342.2819.35資料來源：同表1注：1、“調整後的財政支出”數據來自表1。 2、國債依存度=國債發行額/調整後的財政支出。表4 日本的國債依存度（%）年份197519851990199519961997199819992000國債依存度9.422.28.417.728.021.620.037.938.4資料來源: 日本銀行：日本經濟統計年報，轉引自童適平主編：戰後日本財政和財政政策研究，上海財經大學出版社，2002年，第29頁由表4可以看出，在對財政支出進行調整後，我國19982002年的國債依存度基本處在警戒線下或略有超出，相

14、比日本同期的國債依存度要穩定得多。由此可知，有些學者的國債依存度大大超出警戒線的說法就值得商榷了。還有一個指標被廣泛引用，即中央財政債務依存度，而且計算下來的數字甚至達到80%以上。但實際上，統計年鑒上的中央財政支出，僅僅是中央財政本級支出，不包括中央補助地方的支出。而後者往往在中央財政總支出中所占的比重較大。如1999年，中央財政總支出實際上應爲8239.9億元，補助地方支出爲4086.6億元，補助支出占中央總支出的近50%。 彭志遠：現階段我國政府債務“警戒線”的反思及債務風險的防範，管理世界，2002（11）再加上對年鑒上的中央財政支出並未作相應調整，所以往往得出中央財政債務依存度較高的

15、結論。鑒於此，採用國債依存度更合適。（二）國債負擔率=國債餘額/當年GDP這一指標廣泛應用於西方經濟發達國家和絕大多數發展中國家，因此具有國際可比性。此指標國際公認的警戒線是45%60%。馬約規定的這一指標爲60%。不過，近年來歐盟的情況是，低於60%的負擔率幾乎是不存在的。事實上，大部分國家的負擔率爲70%左右，而比利時甚至達到了90%。對此，高理雍和莫茲什克（Colligono and Mundschenk）認爲，儘管負債水平可能達不到要求的60%，但並不會對歐盟公共財政的穩定和持續性構成威脅，因而也就不可能威脅到單一貨幣市場的持續性。不少專家指出，由於歐美等發達國家的財政收入占GDP的比

16、例一般在30%40%，國債的負擔率約爲該比例的1.5-2倍。而目前我國政府總收入占GDP的比例大約爲20%25%。鄧子基曾推算，我國國民可以承受的國債負擔率應在40%50%。表5 國債餘額與國債負擔率：1997-2002年年份1997年1998年1999年2000年2001年2002年年底國債餘額（億元）6120.838442.3210948.6113548.8916145.1619261.03GDP（億元）74462.678345.282067.589468.197314.8104790.6國債負擔率（%）8.2210.7813.3415.1416.5918.38資料來源：“年底國債餘額”的

17、數據來自表2，GDP數據來自中國統計年鑒（2003）第283、287頁由表5可知，雖然自1998年以來，國債負擔率上升得較快，但都遠遠低於警戒線。與不少發達國家相比，我國的這一指標並不大。詳見表6。表6 發達國家的國債負擔率（%）國家198019811982198319841985198619871988198919901991澳大利亞17.116.215.015.517.818.618.617.514.812.911.0奧地利19.019.02.0624.227.530.234.638.739.340.340.4加拿大24.925.228.733.236.139.741.042.043.54

18、4.446.8法國16.819.220.522.323.924.325.726.527.728.628.5德國18.520.121.522.022.722.822.923.923.424.424.2愛爾蘭56.456.359.164.467.365.769.069.164.62.560.3意大利69.872.775.978.281.1瑞典42.248.251.153.654.053.448.745.440.940.244.2英國44.744.042.038.435.134.美國34.333.938.041.644.248.552.454.155.356.761.6資料來源：國債管理運作實務全書

19、，轉引自中國債券信息網，2002年9月25日（三）居民個人的國債負擔率=國債餘額/居民儲蓄存款餘額該指標反映了居民應債能力，主要用來衡量債務資金的供給情況。一般認爲，國債餘額低於居民儲蓄存款餘額，即二者比率小於100%即可。 表7 居民個人的國債負擔率：19972002年年 份國債餘額（億元）城鄉居民儲蓄存款年底餘額(億元)國債負擔率（%）1997年6120.8346279.813.231998年8442.3253407.515.811999年10948.6159621.818.362000年13548.8964332.421.062001年16145.1673762.421.892002年1

20、9261.0386910.622.16資料來源：“國債餘額”來自表2，“城鄉居民儲蓄存款年底餘額”來自中國統計年鑒（2003）從表7可知，居民個人的國債負擔率自1998年以來有所上升，但最高也未超過25%。從這一指標考察，國債的發行空間還是較大的，這是因爲國債發行具有相當充足的資金供給。1996年5月1日起，中國人民銀行連續八次降低人民幣存、貸款利率。但與存款利率持續降低相反，我國居民儲蓄餘額卻持續增長，占GDP的比重也不斷上升。見圖1。面對如此鉅額的儲蓄存款，股市吸納卻相對有限。此時，國債作爲“金邊債券”，就成爲不少公衆理想的投資渠道。圖1 全國城鄉居民儲蓄存款年底餘額占當年GDP的比重：1

21、9902002年資料來源：根據中國統計年鑒（2003）第55頁、344頁計算所得（四）償債率=當年國債還本付息額/當年財政收入償債率表明財政當期收入用於償還到期本金和利息的壓力。一般認爲，這一指標應控制在810%之間（裴育，2003）。表8 國債償債率：19972002年年 份國家財政債務還本付息支出（億元）付息支出（億元）調整後的國債還本付息支出（億元）財政收入（億元）國債償債率（%）1997年1918.371918.378651.1422.171998年2352.922352.929875.9523.821999年1910.531910.5311444.0816.692000年1579.8

22、2730.92310.7213395.2317.252001年2007.73798.972806.716386.0417.132002年2563.13678.553241.6818903.6417.15資料來源：中國統計年鑒（2003）、中國財政年鑒（2002）注：1、國債償債率=調整後的國債還本付息支出/財政收入。2、從2000年開始，“國家財政債務還本付息支出”爲債務還本支出。3、2000、2001年“付息支出”來自中國財政年鑒（2002）第381頁“中央財政支出主要項目”。4、2002年“付息支出”來自中國統計年鑒（2003）第292 頁“中央和地方財政主要支出項目（2002年）”。分析

23、償債率時可以發現這一指標偏高。自1995年以來，歷年指標均超過警戒線。不過，不少學者認爲，這主要是由於我國政府財政收入占GDP的比重較低。如圖2所示。圖2 財政收入占GDP的比重（%）：19902002年資料來源：根據中國統計年鑒（2003）計算所得由於改革開放初期採取的是“放權讓利”的方式，分配政策向個人傾斜。因此，中國政府的財政能力被削弱，規範性的財政收入比重日益下降。1994年中國實行分稅制改革，目的之一就在於提高財政收入占GDP的比重。但由圖2中可以看到，2002年這一比例仍在20%以下。財政的債務承受能力與財政收入在國民經濟中的比例有關。因此，問題不在於減少國債發行量，而在於增加財政

24、收入總量。（五）赤字率=赤字/當年GDP馬約規定歐洲經濟與貨幣聯盟入圍國家的這一比重爲3%以內，我們可以以此爲參照來分析中國的赤字狀況。表8中可見，我國自實施積極財政政策以來，財政赤字率不斷提高。不過，只有2002年赤字率略爲超過3%，其餘年份的指標都控制在警戒線以內。表8 赤字率：19972002年年份1997年1998年1999年2000年2001年2002年財政赤字（億元）582.42922.231743.62491.32516.53149.5GDP（億元）7446378345820688946897315104791赤字/GDP（%）0.781.182.122.782.593.01資料來源：中國統計年鑒（2003）由表8可知，我國自實施積極財政政策以來，財政赤字率不斷提高。不過，只有2002年赤字率略爲超過3%，其餘年份的指標都控制在警戒線以內。（六）外債風險指標常用的外債風險指標包括：外債償債率=償還外債本息/當年貿易和非貿易外匯收入(國際收支口徑)；外債負債率=外債餘額/當年國民生產總值；外債債務率=外債餘額/當年貿易和非貿易外匯收入(國際收支口徑)；以及外債餘額占外匯儲備的比例。由表9可見，中國政府在發行外債時，還是比較審慎的。19982002年，償債率和負債率都維持在較爲穩定的水平。而債務率在這期間，還呈現出