放射性污染防治法释义-总则

1、放射性污染防治法释义-总则第一条 为了防治放射性污染，保护环境，保障人体健康，促进核能、核技术的开发与和平利用，制定本法。【释义】 本条是对放射性污染防治法立法目的的规定。一、我国的原子能事业起步于50年代中期，在巩固国防和维护世界和平方面起到了极其重要的作用，十一届三中全会后原子能事业转向为国民经济建设服务，以放射性同位素与核辐射技术为代表的核技术，在我国工业、农业、医疗、卫生、地质勘探和科学研究等领域的应用越来越广泛，涉及国民经济多个行业。在发展核能与核技术应用的过程中，已经出现的和潜在的放射源污染也引起了政府的高度重视，国务院相继发布了中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例、中华人民共

2、和国核材料管制条例、放射性同位素与射线装置放射防护条例、核电厂核事故应急条例等，国务院有关部门先后颁布了有关辐射防护和放射性废物管理方面的规章、标准，其内容涵盖辐射防护、放射性废物管理政策和废物分类、处理、整备、贮存、运输和处置等方面。上述这些法规、标准、导则、技术文件规范了核设施营运单位、核技术开发利用单位的行为，明确了设计准则和核安全目标，规定了核设施选址。建造、安装施工、调试、运行和定期试验、维修的要求，对保证核设施的安全运行及工作人员和公众安全、保护环境起到了重要作用。但因其散见于不同层面，不同层次的法规、规章和技术规范系列之中，内容零散，且不全面、不系统，未对放射性污染防治的基本原则

3、、制度、措施及监督管理体制等重大问题作出相应的规定，远远不能适应目前放射性污染防治工作的实际需要。为了更好地管好、利用好核能和核技术，在总结我国50多年以来放射性污染防治的实践经验，借鉴国外成功经验的基础上，将本法的立法目的确定为：一、通过立法建立制度、采取措施，防止在开发、利用核能、核技术过程中，放射性污染环境，保障人体健康;二、通过理顺管理体制，建立必要的制度，促进核能、核技术的开发与和平利用。二、防治放射性污染，保护环境，保障人体健康。我国核能与核技术的开发利用在对维护我国国防安全，促进国民经济和社会发展，增强我国的综合国力等方面起到巨大推动作用的同时，由此产生的安全问题和放射性污染防治

4、问题，也越来越突出。主要表现在：一是，我国已有近百座核设施，有些核设施已经进入退役阶段，如果监管不严或者处置不当，其遗留的放射性物质将对环境和公众健康构成威胁;现正在运行的核设施，也存在着潜在危险，一旦发生泄漏或者因发生安全事故产生放射性污染，将危及周边广大范围内的生态环境安全和公众健康。二是，我国现有放射源5万多枚，由于用户多而分散，有的单位管理不善等原因，近年来因放射源使用不当或者丢失放射源导致的放射性污染事故不断发生，造成严重后果。三是，在铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用过程中，由于对放射性污染防治重视不够，缺乏对放射性污染防治的专项管理制度，乱堆、乱放放射性废矿渣的情况时有发生，由此造

5、成的放射性污染事故威胁着环境安全和公众健康。四是，我国已产生了不少放射性废物，虽然国家有放射性废物处置政策，但是，由于缺乏强制性的法律制度和措施，致使对放射性废物的处置监管不力，在一定程度上对环境和公众健康构成了威胁。因此，为了保证经济、社会的可持续发展，在促进核能、核技术开发利用的过程中，必须完善我国放射性污染防治的法律制度，加强对放射性污染的防治，保护环境，保障人体健康。三、促进核能、核技术的开发与和平利用。人类在应用核能方面已取得了十分重要的成果。截至2002年底，全世界共有441台核电机组在运行，2002年共生产电力2.574万亿千瓦小时，约占当年世界总发电量的17%。其中，立陶宛的核

6、发电量已占本国总发电量的80%，法国也已达到79%。当前，世界上的主要能源是煤、石油、天然气这些化石燃料，但化石燃料不是可再生能源，还要向大气排放大量的二氧化碳。为了实现可持续发展，人类迫切地需要新的替代能源。目前惟一达到工业应用、可以大规模替代化石燃料的能源，就是核能。核能在我国的能源消费结构中也已起着越来越重要的作用。从1991年中国的第一座核电站并网发电至今，中国已经有2座核电站安全稳定运行多年。同时，还有4座核电站工程正在建设之中，将陆续在2002到2005年建成投产。在核技术应用方面，中国同位素与辐射技术的应用在经历了50年代的开创，60、70年代的应用开发，和80年代以来全面发展三

7、个阶段后，在90年代进入商业化阶段，在农业、工业、医疗等方面的应用也越来越广泛。这一产业每年的年产值已达150亿元，直接效益近80亿元。目前国内从事核技术应用开发和生产的企事业单位约有300家，在核技术应用产业150亿元年总产值中，核农业约40亿元，辐射化工产品25亿元，同位素仪器仪表20亿元，同位素及其制品3.5亿元，辐照产品50多亿元。但是与发达国家相比，我国核能、核技术的产业规模化发展仍相对落后。当前我国建立的多为装源量30万居里左右的中型辐射站，而美国设计制造的大型辐照灭菌装置装源量已超过1000万居里。而全球技术辐照加工总产值五年前就已达2000多亿美元。因此，在确立立法目的时，既要

8、考虑防治放射性污染，又必须考虑进一步促进核能、核技术开发与和平利用，切实处理好环境保护与经济建设、社会发展的关系，使防治放射性污染与促进核能、核技术开发与和平利用相协调。第二条 本法适用于中华人民共和国领域和管辖的其他海域在核设施选址、建造、运行、退役和核技术、铀(钍)矿、伴生放射性矿开发利用过程中发生的放射性污染的防治活动。【释义】 本条是对放射性污染防治法调整范围和调整对象的规定。一、本条规定的调整范围和调整对象，是在借鉴国外立法经验的基础上，根据中华人民共和国环境保护法的原则，从实际出发研究清楚放射性污染产生途径和我国目前所能达到的防治水平的情况下确立的。借鉴国外立法经验的主要方面有：美

9、国有关法律规定：只适用除天然辐射以外的导致产生放射性污染的所有活动，包括：采掘、生产、使用、运输、储存以及处置放射性废物的所有活动;加拿大的有关法律规定：只适用于除天然辐射外的所有产生放射性污染的商用放射性物质及放射性废物处置活动;阿根廷有关法律适用于除天然辐射和医用X光射线外所有放射性物质的使用管理，以及放射性废物的处置活动。上述情况表明，由于各国的研究能力、技术水平、经济实力不尽相同，立法确定的调整范围也是有所区别。二、结合我国实际情况分析，放射性污染涉及面较宽，既有核领域的放射性污染，也有非核领域的放射性污染，既涉及天然辐射防护，也涉及人类生产、生活中的辐射防护。由于非核领域的放射性污染

10、监测标准、监测体系、监管体制、管理制度和措施尚在研究之中，目前通过立法对非核领域的放射性污染防治进行管理的时机尚不成熟，但对核领域的放射性污染管理，我们积累了一定的经验，也取得了明显成效，有必要将其立法列入议事日程。因此，本法在研究借鉴国外立法和总结我国放射性污染防治实践经验的基础上，坚持从国内实际情况出发，充分考虑到中国的国情和法律的可操作性，将本法的调整范围和调整对象确定为：核设施选址、建造、运行、退役和核技术、铀(钍)矿、伴生放射性矿开发利用过程中发生的放射性污染的防治活动，而没有将天然辐射和非核领域的放射性污染防治纳入本法。考虑到日常生活中像建筑材料的辐射与人们的身体健康密切相关，本法

11、只在第十七条对此问题有所涉及。第三条 国家对放射性污染的防治，实行预防为主、防治结合、严格管理、安全第一的方针。【释义】 本条是对放射性污染防治工作方针的规定。一、工作方针即为某一领域中在一定时期内指导各项工作的总原则，也是制定各项具体政策必须体现的指导思想。本条既是开展放射性污染防治工作必须遵循的总原则，也是本法规定各项制度的指导思想。二、这一工作方针是针对放射性污染的特点和国内外放射性污染防治的主要经验和教训提出的。就放射性污染的特点来看，放射性污染无色、无味难以察觉，即以物质形态又以能量形式危害公众健康和破坏生态平衡于无形;而且环境一旦被其污染将难以治理和恢复;同时，它具有社会敏感性，公

12、众对放射性具有异常恐惧感，一旦发现放射性污染危害，极易引起社会不安，影响安定。比如历史上发生的两起核电厂严重事故(美国三里岛事故和前苏联切尔诺贝利事故)所造成的影响，到现在还未完全消除。因此，放射性污染重在预防。为了预防放射性污染事故的发生，国务院和有关地方政府以及国际原子能机构都分别提出了一些防治的根本要求。比如民用核设施安全监督管理条例第3条规定了民用核设施的选址、设计、建造、运行和退役必须贯彻“安全第一”的方针。比如核设施放射卫生防护管理规定(1992年10月31日卫生部第25号令)第3条规定了核设施的选址、设计、建造、运行和退役应当贯彻“预防为主”的方针。又如宁夏防治辐射污染环境管理办

13、法(1999年12月政府令第16号)第3条规定了防治辐射污染环境贯彻预防为主的方针，坚持预防与治理相结合、监督与服务相结合的原则。另如国际原子能机构要求各国，加强监管，对放射源实行从出生到死亡全过程的严格管理。这些规定为本法确立“预防为主，防治结合，严格管理，安全第一”的方针提供了实践经验或者有益借鉴。三、为了使“预防为主，防治结合，严格管理，安全第一”的方针落到实处，本法从我国的国情出发，建立了严格的放射性污染防治法律制度。比如在核设施的污染防治方面，确立了核设施(选址、建造、装料、运行、退役等)许可制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、规划限制区制度、实行国家监督性监测和核设施营运单位自

14、行监测相结合的监测制度、核事故应急制度、核设施退役计划和退役费用预提制度;在核技术利用的污染防治方面，确立了核技术利用许可制度、环境影响评价制度、三同时制度、放射源贮存和处置制度、放射源安全保卫制度;在铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用的污染防治方面，确立了开采或者关闭铀(钍)矿的环境影响评价制度、三同时制度、铀(钍)矿的监测和定期报告制度、铀(钍)矿和伴生放射性矿开采过程中产生的尾矿的贮存和处置制度、铀(钍)矿退役管理制度;在放射性废物的管理方面，确立了排放量申请和报告制度、放射性废气排放监控制度、高中低水平放射性固体废物和放射性固体废物分类处置制度、放射性固体废物代为处置制度、放射性固体废物

15、经营许可证制度、放射性废物进境和过境管制制度等。第四条 国家鼓励、支持放射性污染防治的科学研究和技术开发利用，推广先进的放射性污染防治技术。国家支持开展放射性污染防治的国际交流与合作。【释义】 本条是对发展放射性污染防治科学技术和开展国际合作的规定。一、放射性污染防治工作水平是与科技水平紧密相连的，各级人民政府及有关主管部门的放射性污染防治工作水平如何，不仅取决于各级人民政府及有关主管部门依法行政的水平，而且还取决于放射性污染防治科学技术的发展水平。科学技术是第一生产力。放射性污染防治作为一项环境保护事业，它离不开科学技术，并且受到科学技术的推动和引导。所以，本条第一款着重对发展放射性污染防治

16、科学技术提出了要求。为了履行这一法定职责，各级人民政府及其有关主管部门对放射性污染防治科学技术研究和推广给予的鼓励、支持应当主要体现以下方面：一是，为放射性污染防治科学技术研究、推广制定优惠政策;二是，加大放射性污染防治科学技术研究的投入;三是，根据经济发展的实际，制定合理的人才流动办法，促使科技人员向放射性污染防治科学技术研究、推广领域流动;四是，加强放射性污染防治科技队伍的建设，稳定并增加科技力量;五是，建立有效的奖励和激励机制，充分调动科技人员的积极性和创造性;六是，对采用新技术者予以奖励和扶持;七是，依法加强放射性污染防治科学技术方面的国际交流与合作等等。二、关于开展放射性污染防治的国

17、际合作问题。由于放射性污染后果的严重性、防治形势的严峻性以及影响的长期性，世界有核国家都十分重视开展国际交流与合作。我国政府非常重视开展放射性污染防治科技、管理、法制等方面的国际交流与合作，并积极参与国际原子能机构的活动。目前，我国已加入与放射性污染防治有关的国际公约主要有6项，即核安全公约、防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约、放射性物质越境运输公约、核材料实物保护公约、核事故或辐射紧急援助公约和及早通报核事故公约。我国加强放射性污染国际交流与合作的机构主要有：(一)国家环保总局(国家核安全局)。国家环保总局参加环境保护国际条约谈判;管理并组织协调环境保护国际条约国内履约活动和对外联系;承担与

18、环境保护国际组织联系事务;(国家核安全局)承担有关国际条约和双边合作协定的实施工作。(二)国家核事故应急机构。依据核电厂核事故应急管理条例的规定，国家核事故应急机构主要负责审查批准核事故公约、国际通报，提出请求国际援助的方案等。第五条 县级以上人民政府应当将放射性污染防治工作纳入环境保护规划。县级以上人民政府应当组织开展有针对性的放射性污染防治宣传教育，使公众了解放射性污染防治的有关情况和科学知识。【释义】 本条是关于将放射性污染防治工作纳入环境保护规划和放射性污染防治宣传教育的规定。一、中华人民共和国环境保护法第4条规定人民政府要制定环境保护规划，并且将其纳入国民经济和社会发展计划。所谓环境

19、保护规划，是指为了协调社会经济发展与环境保护的关系，对一定时间、空间范围内环境保护的目标和措施，所作出的由政府批准实施并具有普遍约束力的战略方案。它是政府依法加强领导，落实有关环境保护政策，协调各部门工作，动员社会力量，开展环境保护工作的重要途径和手段。制定和实施环境保护规划的目的是：通过对人口、发展、资源、环境相互关系的调整，解决社会经济发展与环境保护之间的矛盾，使经济建设、城乡建设和环境建设同步协调发展，做到经济效益、社会效益和环境效益相统一;提高防治污染的能力，防止用牺牲环境的办法来发展经济，以免造成难以挽回的环境污染和生态破坏的严重恶果。保护环境是我国的一项基本国策和战略任务，要搞好环

20、境保护，国家从宏观上制定国民经济和社会发展计划时，要同时制定环境保护规划，并将之纳入国民经济和社会发展计划，而地方各级人民政府在制定地方国民经济和社会发展计划时，同样应制定地方环境保护规划并将之纳入地方国民经济和社会发展计划。由于环境保护规划是以政府名义作出的，不同于某个部门和单位的一般具体工作方案，因此，它既具有可操作性，又具有严肃性和权威性，是具有普遍约束力的法律文件，任何组织和个人都必须坚决贯彻执行。本条第一款规定将放射性污染防治工作纳入环境保护规划，充分表明国家对放射性污染防治工作的高度重视，这既是提高社会放射性污染防治能力的根本保证，也是加强放射性污染防治执法的一个重要方面。在立法过

21、程中，有人提出，并非每个市、县都有核设施，规定每一级政府都将放射性污染防治工作纳入环境保护规划不现实，因此，建议将放射性污染防治工作纳入有关人民政府的环境保护规划。经讨论，大家认为，核设施确实不是每个市、县都有，但是，每个市、县都有核技术利用，放射性同位素与射线装置放射防护条例(国务院第44号令)第25条和第27条就分别规定了县级以上卫生、公安行政部门负责本辖区内放射性同位素和射线装置的放射防护监督和安全保卫的监督。这充分说明，市、县人民政府确实负有放射性污染防治的职责。因此，本条规定县级以上人民政府将放射性污染防治工作纳入环境保护规划是有实践依据的，也是有利于放射性污染防治工作的顺利开展的。

22、二、放射性污染防治宣传教育是放射性污染防治的基础性工作，是放射性污染防治中非常重要的措施之一，是为放射性污染防治工作奠定群众基础的重要途径，也是让公众了解放射性污染防治的有关情况，扩大知情权的具体措施。开展放射性污染防治宣传教育，有利于增强公众的放射性污染防治意识，提高公众对放射性污染的认知能力和自我保护能力，避免不必要的恐慌，减少由于防护不当等造成的不应有的生命和财产损失，从而有利于公众理解和支持核能和核技术的开发利用。本条第二款关于县级以上人民政府应当组织开展有针对性的放射性污染防治宣传教育的规定，首先表明放射性污染防治知识的宣传教育是县级以上各级人民政府的责任，各级人民政府应当将放射性污

23、染防治知识的宣传教育列入重要的议事日程。有条件的地方可以组织有关部门编写放射性污染防治知识教材，还可以考虑将放射性污染防治知识纳入中小学的教材之中。其次，放射性污染问题是一个极其敏感的问题，宣传内容以及方式，要恰当安排、适当掌握，以免引起误解，甚至引起公众不必要的恐慌。所以，开展放射性污染防治知识的宣传教育应当由人民政府出面组织。再次，放射性污染防治知识的宣传教育应当通过多种渠道、多种形式来进行，环境保护、新闻、出版、教育、文化以及宣传等部门应当在人民政府的组织了卓有成效地开展工作。第六条 任何单位和个人有权对造成放射性污染的行为提出检举和控告。【释义】 本条是对单位和个人检举、控告造成放射性

24、污染行为的权利的规定。鉴于放射性污染具有极高的危险性和极强的隐蔽性，一旦发生，后果非常严重，本法在第三条确立了“预防为主、防治结合、严格管理、安全第一”的防治方针，并确立了一系列严格的管理制度。为了保证这些管理制度切实得到贯彻落实，真正起到预防放射性污染发生的作用，必须加强对违法行为的监督，并使其及时得到查处。这就不仅需要有关政府部门严格执法，也需要调动全社会的力量。赋予单位和公民个人对造成放射性污染的行为行使检举和控告权，有利于贯彻“预防为主”的方针，防止放射性污染事故的发生，对已经发生的污染事故也能做到迅速采取措施，防止损失的扩大。同时，检举和控告权也是宪法赋予的权利。宪法第41条明确规定

25、，中华人民共和国公民对于任何国家机关及其工作人员的违法失职行为，有向有关机关提出申诉、控告或者检举的权利。有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得打击报复。受理检举和控告的各级环境保护行政主管部门要尊重和保护单位、个人检举权、控告权及其相关权利，要为单位和个人的检举和控告提供便利的方式和条件，及时受理单位和个人的检举、控告，对造成放射性污染的行为要迅速采取补救措施，并及时查处有关责任单位和责任人，保护和奖励举报人员。对于打击报复举报人的，一经查实要严肃处理;构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。第七条 在放射性污染防治工作中作出显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府给予奖励。【释义

26、】 本条是对在放射性污染防治工作中作出显著成绩者给予奖励的规定。一、奖励是指对某种有利于社会发展的行为给予奖赏和鼓励，包括物质奖励和精神奖励。前者如发给一定数额的奖金、晋升工资等;后者如授予光荣称号、通报嘉奖等。奖励，对于已作出贡献的人是一种价值上的肯定，对于他人则是一种激励和鞭策，目的是在全社会树立起一种榜样，引导人们的行为，调动全体公民的积极性和热情，推动放射性污染防治工作的开展。二、奖励的范围，是在放射性污染防治工作中成绩显著的单位和个人。给予奖励的主体是县级以上人民政府;被奖励的主体是单位和个人，既包括有关行政主管部门及其工作人员、相关科学研究机构及其研究人员，也包括核设施营运单位、核

27、技术利用单位、铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用单位、检举和控告违反放射性污染管理法律、法规行为的单位和个人等。奖励的条件是在放射性污染防治工作中作出显著成绩。第八条 国务院环境保护行政主管部门对全国放射性污染防治工作依法实施统一监督管理。国务院卫生行政部门和其他有关部门依据国务院规定的职责，对有关的放射性污染防治工作依法实施监督管理。【释义】 本条是对放射性污染防治管理体制的规定。一、国务院环境保护行政主管部门对全国放射性污染防治工作依法实施统一监督管理。关于国务院环境保护行政主管部门的职责，按照宪法第89条规定，国务院规定其各部各委员会的职责，规定中央和省。自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。根据国务院批准、国务院办公