探寻石家庄大气环境治理的法律途径

1、探寻石家庄大气环境治理的法律途径魏琪沫 鲁净净 郑赵靖 （石家庄经济学院法学院，河北，石家庄，050031）摘 要：防治大气污染，对保护和改善生活环境和生态环境，保障人民身心健康，促进经济和社会的可持续发展有重大意义。文章在分析石家庄大气环境现状的基础上，总结出造成石家庄大气环境污染的法律原因，从而为石家庄大气环境的改善提供一些法律建议。Abstract：The preventing and controlling air pollution, to protects with the improvement living conditions and the ecological envir

2、onment, safeguards the people healthy in mind and body, the promotion economy and society's sustainable development has the great significance. The article in analyzes the Shijiazhuang atmospheric environment present situation in the foundation，summarizes causes of the Shijiazhuang atmospheric e

3、nvironment pollution the legal reasons，thus provides some legal advices for the Shijiazhuang atmospheric environment improvement.关键词：预防性立法 协同合作机制 大气环境公益诉讼 公众参与机制Keywords: Preventive legislation Coordination cooperation mechanism Atmospheric environment public welfare lawsuitThe public participates i

4、n the mechanism1. 石家庄大气环境污染现状当前石家庄大气环境形势比较严峻，2005年石家庄市区空气综合污染指数为2.77，市区三级及三级以下天气达82天，三级及三级以下天气达全年22.5，仍然不是很理想。在2005全国城市环境管理与综合整治中，石家庄仍在全国108个环境保护重点城市之列，因此石家庄市仍要下大力气整治大气环境。 周珂，生态环境法论M北京：法律出版社，2000，270-271页人类活动引起的大气污染的污染源主要有：生活污染源、工业污染源、交通污染源、沙尘污染源。06年省会公布首批11件挂牌督办的环境污染案中4件是大气污染案，石家庄西柏坡钢铁有限公司大气污染案中，主要

5、粉尘排放点没有安装除尘设施，粉尘无序排放，对大气污染严重。石家庄华莹玻璃有限公司大气污染案中主要生产设备无消烟除尘装置，大气污染物严重超标排放。高邑县陶瓷工业区大气污染案中大气连片污染严重。赞皇县红流铁业等七家炼铁厂小炼铁反弹案中经政府关闭后，又出现反弹。首批挂牌督办的环境违法案件都存在严重影响省会环境的问题，个别违法企业片面追求经济利益的行为严重污染了省会的大气环境。可见，在众多大气污染源中，造成石家庄市大气污染的第一杀手主要是工业污染源。其主要来源是火力电厂、钢铁厂等工矿企业在生产和燃烧过程中排放煤烟、粉尘及其他化合物等。为了石家庄的“天更蓝”，我们要下大力气改善石家庄的大气环境。2. 石

6、家庄大气环境污染的法律原因大气环境污染不仅是一个社会问题，也是一个法律问题。造成大气环境污染的原因是多方面的，包括法律、经济、历史、地理、文化等原因，在此不能述尽其详，仅择取法律因素进行阐述。2.1 立法体制不健全，立法的可操作性差，难以执行 周珂，生态环境法论M北京：法律出版社，268页大气污染是具有污染后果较隐蔽，危害后果较持久，忍受限度相对性，取证较困难及潜伏性的特点。纵观石家庄市有关大气污染防治的法律法规，并未形成一个完整、严谨、统一、有效的法律体系，多数防治大气环境污染的法条规定过于笼统、原则性，可操作性差。石家庄大气污染防治条例的第十条规定县级以上人民政府应当对市区、城区内对人民生

7、活环境造成重大影响的重污染企业，制定规划，限期搬迁。逾期不搬迁的，责令停产、关闭。但经常会出现“死灰复燃”现象，对此是否要加重处罚力度或是要追究其它法律责任等等，条例里并未对此做出明确规定，使政府执法困难重重，立法操作性不强。同时对于大气环境的监测、监控制度虽有所体现，但也缺乏可实践性，具体操作步骤不清晰，造成乱执法、执法乱的局面。在石家庄大气污染防治条例里大多都是一些禁止性和惩罚性规定，对事前预防的规定性法律却很少，在石家庄大气污染防治条例里的第二章和第三章内容大都是关于事后救济的规定。由于大气环境资源自身的特殊性，其受到自然、地理等因素的影响较多，因此应在法律上对主体的市场准入给予一定限制

8、，通过增加事前预防的法律性规定，使法律的科学性更强，体系更健全，为大气环境的净化贡献一份力量。 2.2 政府行政权责不清，市场与大气环境保护脱节，政府与市场难以形成统一主体环境行政权行为失灵，缺乏科学性在石家市大气污染防治条例的规定中，环境执法主体林立，多头管理，且分工不明确，根据第三条、第四条的规定可见执法主体部门之间权责不清，使政府难以发挥行政作用，就更不用说政府与市场“两只手”相结合的作用了。赞皇县红流铁业等七家炼铁厂小炼铁反弹案说明了政府没有结合发展市场经济长远发展的规划，只顾眼前蝇头小利，进行地方保护主义，进而造成了严重的大气环境污染。而在经济利润的驱使下，企业更多的是关注利润，而忽

9、视了环境资源。由于大气环境污染具有隐蔽性强的特点，所以更是关注甚微，进而造成了“先污染，后治理”的现状，即市场与大气环境保护相脱节。 张璐，环境产业的法律调整-市场化渐进与环境资源法转型M北京： 科学出版社，2005，63页因此基于经济政策与环境资源政策的不可分割性，我们应积极调动市场机制的激励作用，完善政府的行政性干预，加强经济手段的运用，建立“成本效益”模式，增加市场与大气环境资源的亲和性。行政审批不到位，监督管理力度不够由于我国建设项目实行分级审批，据此，国家环保总局专门制定了建设项目分级管理名录，但是一些地方片面追求经济发展，实行地方保护主义，而为了缩短审批环节和审批周期，将建设项目由

10、大到小，超越国家规定的审批权限范围自行审批，严重扰乱了环境保护部门的审批和监督。石家庄行政机关在行政审批上也存在漏洞。石家庄市第二印染厂和粉末冶金厂建在市中心，且接近居民区，严重影响市民的身体健康，污染大气环境。从长远经济和社会利益看，政府在行政审批时应慎重，行政执法上也应予以相应补充，所以石家庄行政机关应及时的进行监督检查，真正把石家庄大气环境治理到位。2.3 公民大气环境污染诉讼步履维艰，缺乏完整统一的诉讼体系石家庄炼油厂周边百姓长期以来受异味侵扰，经石家庄环境执法稽查大队调查，系由炼油厂周边几个生产苯乙酸的小化工厂和晾晒提纯医药化工厂废液的小作坊发出。长期以来附近百姓深受其害却无一提起而

11、诉至法院。大气环境资源的公共利益性使其在污染防治方面举步维艰。同时由于大气环境诉讼程序的复杂性及受理机关受到多种因素的限制，使得公民的环境权受阻而无法行使，甚至有“搭便车”的倾向或持置之不理的态度。而且在大气环境污染纠纷中，当事人在人力、财力、精力上均处于“弱势地位”，同时大气环境污染调查取证困难，无形中就增加了案件的复杂性，使得案件越拖越长，当事人对此望而生畏。即使胜诉了，当事人所获利益也远远不及为此所付的代价。因此公民就大气环境污染提起诉讼时，在诉讼程序上应予以简化，在诉讼费用上应予以减免，在审判时间上应予以缩短，使公民敢打大气环境污染的官司，也打得起这种官司。2.4 公众参与机制不合理，

12、公众维权热情不高石家庄市大气污染防治条例第五条规定任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。石家庄市城市规划管理条例第五条规定任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有对违反城市规划的行为进行检举和控告的权利。我国环境保护法第6条也有公民保护环境的规定。而在实践中，公民为保护大气环境而提起的诉讼却很少。在石家庄， 刘文仲：“公众参与环保有新途径”，载中国环境报，1998年11月也在中国公众参与制度并未真正建立起来，现行立法存在的问题也是很明显的。 吕忠梅，环境法新视野，中国政法大学出版社，2005年5月版，第257页现行立法关于公众参与的规定，基本上

13、是对环境污染和生态破坏发生之后的参与，即末端参与。在石家庄大气污染防治条例中虽然有公众参与的规定，但由于其原则性、抽象化而难以真正实施。由于 吕忠梅，环境法新视野，中国政法大学出版社，2005年5月版，第258页没有有关的途径、形式和程序规定，建设单位、主管部门以及公众都因没有明确的权利义务而无法参与。因此我们应该提供便利的途径，合法的渠道使公众积极参与大气环境保护，完善石家庄大气环境的防治法律，通过法律的保障使公民在大气环境保护方面的权利和义务法律化、制度化。3. 石家庄大气环境治理的法律途径为了使石家庄大气环境与经济的协调发展，政府明确权责，以引导和鼓励的方式，使大气环境效益与经济效益双赢

14、的价值理念深入民心，促进石家庄市大气环境资源要素的成熟， 张璐，环境产业的法律调整-市场化渐进与环境资源法转型M北京： 科学出版社，2005，86页实现以大气环境产业为载体的环境资源的市场化运作,保证石家庄市的“良法之治”。本文从以下几方面提供一些法律建议。 3.1 树立预防性法律理念，强化预防性法律立法，实行大气环境风险评估制度。虽然我国现行环境保护立法确立了“预防为主，防治结合”的原则，但不难发现在预防性法律方面，即事前性预防寥寥无几，尤其是在防治大气环境污染方面有很大的欠缺。因此，我们在立法过程中，应当把市场主体的工业分布、周边环境、季节风向等因素考虑在内，对主体的市场准入予以限制，增加

15、细则性的规章制度，使立法更科学，操作性更强。在石家庄市大气污染防治条例第七条中规定，有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须使用先进的大气污染处理设施，按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。第九条中规定，县级以上环境保护行政主管部门，应当实行大气污染物总量控制监测制度，推广先进的大气污染监控技术，及时对排污单位的排污情况进行监测，定期公布排污单位的大气污染物排放情况。虽然有建立及推广大气环境监控体系及污染处理设施的规定，但是如果在企业建立之前就实行大气环境风险评估制度，在开始建设进行可能对大气环境有影响的活动前，实施对该行为可能产生大气环境影响的调查，预测及评定

16、，提出预防性措施，并编制成相关文件供有关部门审查批准，阻断大气环境污染的源头，真正起到预警的作用，由此减少潜在性的大气污染，使企业在成立之初就形成了保护大气环境的理念，从而提高了企业建立及推广大气环境监控体系及污染处理设施的科学性。3.2 建立政府与市场的协同合作机制，形成政府与市场功能一体化的发展趋势。目前，我国正在逐步建立和完善社会主义的市场经济，市场机制在经济活动中的基础性作用也日益重要。因此，石家庄在大气环境资源管理中更多的利用经济机制，就成为一个亟待解决的新领域，这样就为建立政府与市场的协同合作机制提供了现实的需求。鉴于石家庄在防治大气环境污染方面以行政命令为主，同时长期以来人们对利

17、润的片面追求及对大气环境资源的漠视，导致了市场与大气环境资源的不协调，“有形的手”与“无形的手”的相分离。据此，建立政府与市场的协同合作机制，树立大气环境资源的市场意识，实施政府以市场为基础，大气环境成本内部化，以“成本效益”为核心，实现大气环境效益与经济效益的双赢。企业在成立之初，即应进行大气环境资源评估，把治理大气环境资源的成本计算到经济活动的成本中，同时，企业设立“预留资金”作为大气环境治理费用，并且石家庄政府也应在批准企业成立时把是否设立“预留资金”作为一个重要的考核项。应市场经济的发展要求，可以成立专门的大气环境监控及排污机构，并可以把此项权利赋予环保部门，建立企业与环保部门的市场化

18、机制。当企业经济活动造成大气环境资源污染时，“预留资金”就解了燃眉之急，而且使企业的损失降到了最低点，保障了企业的正常运作。政府在大气环境保护与市场经济发展中起宏观调控的辅助作用，既保护了大气环境，又保障了企业的经营利润。3.3 构建环境公益诉讼制度，对大气环境公益诉讼予以法律保障石家庄大气污染防治条例第32条、第34条表明，条例为环境管理相对人提供维护其合法权益途径的同时，却忽略了对环境权利主体即受害人权利的保护。产生这一问题的根本原因在于整个中国在环境诉讼制度上的不完善、不健全。而石家庄环境公益诉讼体系的建立有赖于整个国家对环境公益诉讼制度的建立。大气污染作为石家庄众多环境污染问题中的重要

19、部分，必然会随着环境公益诉讼体制的建立得到改善。 侯巍巍，环境侵权救济方式的补充环境公益诉讼，摘自法制与经济环境公益诉讼是指任何公民、社团组织、国家机关依法对侵害或有损当代人或后代人的环境公共利益的行为，向人民法院起诉，由人民法院追究违法者法律责任的司法活动。 陈泉生，环境时代与宪法环境权的创设，载福州大学学报（哲学社会科学版），2001年第4期陈泉生先生认为，环境权是一项主体广泛的权利，它即使一项个人权利，也是一项集体权利，同时还是一项代际权利。我国环境保护法第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这体现了我国公民环境权的内容，可见

20、，在我国，环境权是公民的一项重要权利。但我国民事诉讼法规定，只有直接利害关系人才可提起诉讼。对起诉资格的限制适用于环境权，其弊端是显而易见的将一部分间接利害关系人拒之于环境诉讼的大门之外。而环境公益诉讼恰好能够弥补这一空缺。 谢伟，浅论环境民事诉讼的主体资格，载2003年中国环境资源法学研讨会年会论文集将环境民事诉讼主体扩大到与本案有间接利害关系的公民、法人和其他组织，以有效的保护民事侵害的受害人。 黄明健，环境法制度论中国环境出版社，北京，2004年12月把生态环境污染者和自然资源破坏者置于公众监督之下，从根本上扭转污染反弹的现象。此外，建立环境公益诉讼制度还应降低诉讼成本，并在一定程度上对

21、起诉者予以奖励；介于环境污染的持续性、累积性、隐蔽性的特点，应适当延长诉讼时效或取消诉讼时效限制。同时，还应提高法院审理效率。大气环境作为环境资源中重要的一部分，当然也适用环境公益诉讼的制度。大气环境权利人可以依据环境公益诉讼中的程序来维护自身的合法权益，保护大气环境。4. 建立合理有效的公民参与机制，提高公民的环保参与意识 吕忠梅，环境法新视野，中国政法大学出版社，北京，2000年5月，第258页真正的公民参与，除末端参与外，还应包括预案参与（指公众在环境政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与），过程参与（指公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）和行为参

22、与（指公众“从我做起”自觉保护环境的参与）。石家庄大气污染防治条例中应明确公民参与过程中的权利义务，并有机地将四种参与方式结合起来，使公众参与具有超前性、系统性、广泛性。此外，还必须完善人大代表提案和群众信访的办理制度，进行大气环境问题的调查问卷等。5. 结语今年，石家庄荣获了中国人居环境奖，成为河北省唯一一个获此殊荣的城市。从环保黑名单到中国人居环境奖，短短三年时间里，石家庄在环境污染治理上打了个漂亮的翻身仗。这是对石家庄环保工作的肯定，也对石家庄的环保工作起到极大的鼓舞作用。但我们不得不承认的是，石家庄的环境污染问题依旧很严峻，尤其是大气环境污染，已经严重制约了石家庄社会经济的发展和人民的身心健康。法制体系的不完善、不健全、执法力度的不彻底，是以上问题产生的极其重要的原因。纵观整个