浅述山林土地行政确权行为的合法性审查

1、    浅述山林土地行政确权行为的合法性审查发布日期：2011-05-17    文章来源：互联网 基层法院办理的行政案件中，大部份是自然资源行政确权案件，尤以土地、山林两种自然资源行政确权案件为主，占行政案件的半数以上。而山林、土地行政确权案件往往经乡级调解、县级处理、市级复议，历时长，涉及人数多，当事人在判决后服判息诉率低，上访、缠诉多，容易引发群体性事件。因此，案件进入诉讼程序后，对山林、土地确权行为的合法性审查极为重要。 依照行政诉讼法第五十四条规定，应从确权行为的证据、适用法律、法规、法定程序、确权机关的职权职责方

2、面进行审查： 一、确权主体是否适格。确权主体适格是确权行政行为合法性的首要条件，法院如果审查出确权主体不适格，就可以撤销被诉确权行为。如某村第13村民小组与14村民小组发生土地权属纠纷，诉请所属乡人民政府处理，该乡人民政府在调解无果后直接作出了处理决定。后13村民小组不服，向法院提起诉讼，法院应审查该乡政府是否具备确权资格。根据土地管理法第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”。可见，该乡政府作出的处理决定主体是不适格的，超越了级别管辖权，不能直接对此争议作出处理，而应在调处后报请上一级政府作出裁决，法院应该

3、确认该确权行为违法，予以撤销。 二、确权证据是否确实充分。“以事实为根据”是法官办案的基本原则，根据这一原则要求，行政机关在受理山林、土地确权案件后，必须在查清事实后才能作出具体的确权行为。但案件事实需要证据支持。行政机关作出的确权行为认定的事实主要证据不足，也就意味着该确权行为缺乏事实基础，属于违法的行政裁决行为。因此，确权行政行为的主要证据是否确实、充分，是法院判断确权行政行为是否合法的要件之一。 行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。根据这一规定，被告应承担举证责任。因此，法院在办理山林、土地行政确权案

4、件时主要通过审查被告向法庭提供的证据来判断被诉确权行为证据是否确实充分的问题。也就是说，法院不是代替山林、土地确权机关查明案件事实，而是通过庭审，由被告举出确权的每一份证据，并说明每个证据与被诉确权行为认定事实的关系，然后由原告、第三人进行辩认及对证人，鉴定人员、勘验人员进行询问，并由当事人对每个证据的客观性、关联性和合法性进行辩论。原告、第三人也可以向法院提供证据，然后由被告质证，并由当事人对提供证据的客观性、关联性和合法性进行辩论。如果法庭有调取的证据，也应将调取的证据在法庭上质证。未经质证的证据，是不能作为确权依据的。法庭经过审查后，应对质证过的每一个证据，从举证时间是否合法、调查的人数

5、是否合法、证据的来源是否合法、证人证言是否符合证人的法定条件、证据证明的内容是否真实，证据证明的事实是否与案件有关联等方面进行全面分析研究，从而对其真实性和效力进行认定。在认定证据真实可信、具有证明力的基础上，对被诉确权行为认定的事实所依据的证据是否确实充分，是否存在证据不足进行判断，从而判断核实被告举出的证据能否证实被诉确权行为的合法性，而不是审查原告与被告争议的事实。 当然，法院也不是在任何情况下都不调查取证，法律规定，有下列情形的，法院应调查核实相关证据：1、对被告提交证据真实性有疑问的；2、被告提交的证据与原告提交证据、第三人提交的证据不一致或者相互矛盾的，需要经过调查核实其真实性的；

6、3、原告或第三人申请调查取证，而该项证据是原告或第三人没有能力取得的。上述三种特殊情形是法院是为了查明被告提供的证据能否作为定案依据使用，根据调查情况确定被诉确权行为认定的事实的主要证据是否确实、充分，不是为了证明争议事实。 另外，对山林、土地确权案件，在审查核实被告证据确实充分的同时，应到争执山林、土地现场进行现场勘察，根据争执山林、土地四至界限的界限物种类及定界方法，地上附着物种类、生长情况及年限、种植方式等方面核查被告或其他当事人提交证据的真实性、准确性。原告或第三人有权向法庭提交证据，因原告对被诉确权行为是否合法不负举证责任，所以法庭不能以原告提交的证据不能证明自己的诉讼请求是合法的，

7、确认被诉确权行为是否合法。如果被告提供的证据不能证实被诉确权行为认定的主要事实，或与被诉确权行为认定的事实不同，则证实被诉确权行为主要证据不足。据此，法院应当判决撤销被诉具体行政行为。 三、是否正确适用法律、法规。山林、土地确权机关在作出确权的裁决时，可以适用森林法、森林法实施条例、土地管理法、土地管理法实施细则、广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例、广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例、关于确定土地权属问题的若干意见等法律法规和规章。行政确权机关在确权时应根据案件性质正确适用法律法规，只有在确定被诉确权行为应当适用的法律、法规及规章的条文后，才能准确判断被诉确权行

8、为适用的法律、法规是否正确。在审查判断被诉确权行为适用的法律、法规是否正确时，应先明确被诉确权行为适用了哪些具体的法律、法规及规章的条文，然后通过被告对被诉确权行为究竟适用的具体法律、法规及规章的条文（适用的法律、法规，在处理决定书上应该写明依据法律、法规及规章的名称和具体的条文并具体到款或项）进行举证，并在庭审中由原告、第三人进行辩认、辩论，庭审后合议决定被告适用法律、法规的正确性。适用法律、法规不正确表现有： 1、本应适用A法，却错为适用B法。这是由于案件定性错误导致的，也是适用法律、法规最为严重的错误。 2、本应适用A法B条，却错用为A法C条。这一情况有适用定性条款错误和适用处理性条款错

9、误两种。适用定性条款错误，是指被诉确权行为的适用处理权属争议事实性质的法律、法规的条款错误。适用处理条款错误，是指被诉确权行为适用定性条款没有错误，但适用有关处理的条款错误。 3、适用了失效或者是尚未生效的法律、法规。即被诉确权行为适用了已经失效或尚未生效的国家有关山林、水利确权裁决所依据的实体法律、法规及规章。 4、根本未适用应当适用的法条，只是原则性地在决定书中指出根据某某法而没有指明具体的条文。 四、是否违反法定程序。山林、土地行政确权程序是确权机关作出具体确权行为的方式，步骤，办理期限、具体办理人员等方面组成的。法院在审查被诉确权行为的程序是否合法时，应从以下几个方面加以审查。 1、是

10、否未经协商、调解即作出裁决。土地管理法、森林法、广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例明确规定发生山林、土地权属纠纷，先由当事人协商，协商不成的，由人民政府处理。人民政府应当先组织争议双方当事人进行协商、调解，只有在协商、调解不成的情况下，才可以作出裁决。如果裁决机关在当事人未协商的情况下就作出裁决的，应当认定该行政裁决违反法定程序。 2、是否经过复议前置程序。根据行政复议法第30条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政

11、诉”。根据这一规定，山林、土地行政确权后，当事人对处理决定不服的，必须先申请行政复议，对复议决定不服才能提起诉讼。如未经复议提起诉讼法院将不予受理，已经受理的应驳回起诉。 3、是否在法定的期限办理案件。确权的行政机关办理山林、土地行政确权案件时，应该严格按照土地管理法、森林法、广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例规定的期限办理。如果行政机关可以在对山林、水利确权时不受时间限制，不仅行政机关无工作效率可言，也使当事人的确权诉求无期限的拖延，使他们的合法权益无法得到保护，甚至会使矛盾激化，引发严重的毁林、械斗等群体性事件或越级上访行为的发生。 4、是否有书面处理决定。无论是调解还是政府裁

12、决，均需采用书面形式。行政确权机关的确权行为是一项十分严肃的事情，行政裁决是山林、土地权属凭证之一，因此行政确权机关必须以书面形式作出裁决。如果行政机关的确权行为未制作书面裁决，应当认定该确权行为无效。 5、是否将协议、处理决定书送达给当事人。如果未送达，文书就没有发生法律效力，当然，确权行为也就没有效力。 6、行政机关的工作人员是否存在应当回避的情形。法律明确规定权属争议双方当事人认为承办人与其承办的案件的处理结果之间有利害关系，或与案件的当事人之间具有影响公正处理的关系，申请承办人回避或者承办人自己提出回避的，确权机关应该认真审查，对情况属实，应当更换承办人。凡是应当回避的承办人没有回避的，所作出的裁决应认定为违反法定程序。 法院在办理山林、土地行政确权案件时，在着重审查上述四方面的合法性时，还应对确权机关是否存在超越职权、滥用职权、不履行法定职责的问题进行合法性审查。行政确权机关的确权职责是法律明确规定的，森林法、土地管理法、广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例均明确规定，山林权属纠纷实行属地管理，分级调处，而且各主管部门如国土资源局、林业局只有调解权，而无处理权，只有各级人民政府才有权作出裁决。行政确权机关在确权时应该依法办事，