土地违法行为和法律责任追究

1、土地违法行为和法律责任追究    内容提要随着经济的快速发展，土地作为最基本的生产要素被大量占用。在这一过程中，出现了大量土地违法行为，国家对此高度重视，出台了一系列措施，加大土地管理力度，因此，必须对各类违法行为进行追究。 关键 词土地违法行为责任追究  前言 近年来，随着改革开放的不断深入和经济持续快速发展，土地作为最基本的生产资料不可避免地被大量占用。内乡县的土地利用大部分是依据中华人民共和国土地管理法、河南省实施土地管理法办法等有关土地法律法规进行，但由于各种原因，也产生了各类土地违法行为。刑法、中华人民共和国土地管理法等法律法规对各类

2、土地违法行为的责任追究做了较为严格的规定。本人在深入调查的基础上，结合我县实际，对内乡县各类土地违法行为及责任追究试作探析。 一、土地违法行为的构成及种类 （一）土地违法行为的概念 根据土地管理法的规定，土地违法行为是指单位和个人违反土地管理法律、法规的行为，即不履行土地管理法规定的义务或滥用权利与职权，应当追究法律责任的行为。 土地违法行为符合违法行为的一般特征。从违法行为的构成要件来看： 1、土地违法行为必须是违反土地管理法律、法规的行为。仅有占用土地的想法而没有占用土地的具体行为的，不能认定为土地违法行为。 2、土地违法行为必须侵犯了土地管理法律、法规所保护的土地关系和土地管理秩序，对社

3、会造成了某种危害。 如果某种行为并没有侵犯土地管理法律、法规所保护的土地关系或土地管理秩序，也就没有构成土地违法行为。 3、土地违法行为必须是行为人出于故意或过失，即有主观方面的过错。土地违法行为的行为人主观方面的过错一般是故意。 4、土地违法行为的主体必须是具有法定责任能力的自然人和其他组织。主体是自然人的必须要具有权利能力和行为能力，即能够享受土地管理法律、法规所规定的权利，又能够通过自己的行为承担法律、法规所规定的义务。主体是法人或其他组织的，也必须有以自己的名义取得法定权利和承担法定义务的能力。 土地违法行为主体资格的认定，对于依法处理土地违法行为有着十分重要的实际意义。 构成土地违法

4、行为的这4个要件缺一不可。 （二）土地违法行为的种类 土地违法行为从不同的角度可以进行多种分类。本人根据土地管理法、土地管理法实施条例等土地法律法规规定，结合内乡县的土地违法现状，对常见的土地违法行为分类如下： 1、非法转让土地的行为 买卖或者以其他形式非法转让土地，是指违反土地管理法律、法规的规定，将土地权利完全或部分，永久或在一定期限内转移给他人，从而获利的行为。从以下3个方面进行认定： 土地权利发生转移。土地权利包括土地所有权、土地使用权以及他项权利。我国实行社会主义土地公有制，即全民所有和劳动群众集体所有。就国有土地所有权而言，其产权代表是中华人民共和国，任何单位和个人在实际上是不可能

5、买卖或者以其他形式非法转让国有土地所有权的。单位和个人依据法律规定可以买卖或者以其他形式转让国有土地使用权或他项权利。就集体土地而言，集体土地所有者或使用者不允许将集体土地所有权或使用权以买卖或者其他形式转让。土地权利发生转移的实质是改变了原有土地权利的法律关系，使土地法律关系的主体、客体或内容发生变更。如我县大量存在的买卖集体土地所有权，乡镇、村、组不经县国土部门批准，擅自买卖土地，非法转让国有土地使用权，如我县许多企业的原国有划拨土地不经县政府批准，私自转让。 土地权利发生转移是非法的。 非法转移土地权利从而获取非法所得。土地违法当事人买卖或者以其他形式非法转让土地，其主要目的就是为了获取

6、利益。 此类土地违法行为，在我县大量存在，具体表现形式，除了买卖土地以外，还有以转让地上建筑物，附着物为名非法转让土地；以物易地；以联营、联建等形式非法转让土地，以入股的方式非法转让土地；以买卖房屋、商品房、写字楼为名买卖土地；非法出租土地或以出租房屋为名非法出租土地；非法抵押土地的行为等等。 无论是直接买卖土地，还是以其他形式非法转让土地，只是形式的不同，其实质均一样，即非法转移土地权利从而获利。 2、破坏耕地的行为 根据土地管理法，耕地是指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种3年以上的滩地，宽度小于1米的沟、渠

7、、路、田埂也属于耕地的范畴。 根据我国土地管理法律、法规规定，我县破坏耕地的行为主要有： 占用耕地建窑、建坟的。 未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、开矿、取土等使土地种植条件遭到破坏的。 因开发土地而造成土地荒漠化、盐渍化的。 占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、开矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的。 破坏耕地的行为的实质就是耕地质量遭到破坏。耕地质量的破坏主要表现为原有耕地出现种植条件恶化，土质退化，水土流失等现象，且不易恢复。 我县破坏耕地的案件主要有占地建窑、建坟、开矿、建房等，2002年以来共发生此类案件130余件。 3、非法占地的行为 非

8、法占用土地的行为是指行为人违反土地管理法律、法规的规定，未经合法有效批准而占用土地的行为。根据土地管理法的有关规定，因国家建设或其他原因需要使用土地，必须经土地行政主管部门呈报有权审批的人民政府批准。使用农用地的，要经过农用地转用审批；使用农民集体所有土地的，要经过土地征用审批等。只有经法定程序审批才能取得合法的土地权益。 根据我国现行土地管理法律、法规的规定，我县非法占地的行为有： 未经批准，擅自占用土地的。主要指需要申请审批方能取得土地使用权的单位或个人，没有报经批准取得法定手续而擅自占用土地的行为。 采用各种欺骗手段，骗取批准而非法占用土地的。 超过批准的数量，多占土地的。 非法批准、使

9、用土地的当事人拒不归还的。 在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的。 4、非法批地的行为 非法批准征用、使用土地的行为是指违反土地管理法律、法规的规定，非法行使批准权的行为。 根据土地管理法的规定，我县的非法批地的行为有： 无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的。如乡镇政府批准单位或个人征用集体土地。 超越批准权限非法批准占用土地的。 不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的。 违反法定程序批准占用、征用土地的。 5、侵占、挪用征地费及其他有关费用的行为 侵占征地费，是单位或个人将属于农民集体所有的土地补偿费、安置补助费以及农民个人所有的地上附着物和青苗补偿费据为己有

10、的行为；挪用征地费是单位或个人将被征用土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费挪作他用谋取利益的行为。值得一提的是，随着我县经济的发展，一些国家、省、市重点建设项目占用了大量耕地，国家、省、市按照规定对征地进行了补偿，县级土地行政主管部门也按规定发放到各乡镇，有些乡镇由于财力紧张，隐瞒、扣发征地补偿费，给群众造成了极大损失，引起了大量上访，损害了群众利益。 6、拒不交还土地的行为 包括两种情况： 依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的。 临时使用土地期满，当事人拒不交还土地的。 7、拒不履行土地复垦义务的行为 拒不履行土地复垦义务的由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改

11、正，逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦。 8、不按批准用途使用国有土地的行为 单位和个人取得国有土地使用权时，必须依法注明其用途。在实际使用过程中，单位和个人擅自改变了审批时申报的用途，如申报审批时，注明用途为住宅，实际使用时改为经营性的门店等。根据土地管理法第80条的规定，构成不按批准用途使用国有土地的行为。此类违法行为限于使用国有土地。我县此类违法行为大量存在，如原划拨国有土地改变用途用于经营，批准为工业用地的转为商服业用地等。 9、不办理土地变更登记行为。土地使用者以合法方式转让土地使用权或改变使用用途后，应当同时办理土地变更登记。不办理土地变更登记是违法行为。 10、临时用

12、地上修建永久性建筑物、构筑物行为 法律规定，临时用地上不得修建永久性建筑物、构筑物，如果修建，即属违法行为。 11、非法低价出让国有土地使用权行为 指国土行政主管部门低于评估地价出让国有土地使用权。 12、阻碍土地管理人员执行公务行为 国家为公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。因此，任何单位和个人，都不得阻挠。如果阻挠或者不交出土地，即属违法行为。我县此类现象比较突出，在铁路、高速公路及其它重点项目建设过程中，群众因补偿、规划等问题阻挠土地征用，影响了国家、省、市重点建设项目的实施。 13、土地管理部门行政执法不作为行为 土地管理部门应当对土地违法行为实施行政处罚。如果不予处罚，即属

13、违法行为。 14、土地管理工作人员玩忽职守、滥用职权、营私舞弊行为 玩忽职守是指土地管理人员不认真对待本职工作，不履行、不正确履行或者放弃履行法律、法规规定的责任，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。滥用职权是指土地管理人员违反法律规定的权限和程序行使职权，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。徇私舞弊是指土地管理人员为询私利或者亲友私情，弄虚作假、欺上瞒下，掩盖事实真相等非法批地，给国家财产和人民利益造成损失的行为。土地管理人员是代表国家执法的人员，肩负着重任，职责重大，如果违法或者犯罪，造成的危害和影响是十分严重的。 二、土地违法行为的法律责任 法律责任是由违法行为所引起的，由违法者依法

14、承担的法律后果。法律责任的追究，需要实施法律制裁即国家专门机关对违法者依法采取惩罚措施来实现。 根据违法行为的性质、情节以及触犯的法律不同，承担的法律责任主要有刑事责任、民事责任、行政责任。 法律责任必须在土地管理法律、法规上有明确具体的规定。既确属土地违法行为，土地管理法律、法规又明确规定要负法律责任的才负法律责任，否则不负法律责任。 追究土地违法行为人的法律责任是土地行政主管部门基于行政管理权的单方意思表示，不受当事人的意志左右，不存在调解或协商。1、土地违法行为的行政责任 违反土地管理法律、法规的行政责任，是指特定的国家机关对犯有一般违反土地管理法律、法规的行为，尚不构成刑事处分的单位和

15、个人追究的法律责任。 行政责任的成立以违反土地管理法律、法规所规定的义务为前提，用于一般违反土地管理法律、法规尚不构成刑事处分的行为。 行政责任的追究主要是以惩戒违法行为为目的，由特定的土地行政主管部门和监察部门来追究，其他机关无权追究违反土地管理法的行政责任。 土地违法行为行政制裁分为行政处罚和行政处分两种。 （1）土地违法行为的行政处罚 根据新土地管理法的规定，行政处罚的种类有没收、罚款、限期拆除、责令履行义务4类。 没收。由土地行政主管部门依法对违法财物予以没收。包括没收违法所得，没收非法的建筑物和其他设施，没收违法所得，土地管理法第73条规定的买卖或者以其他形式非法转让土地的，第8l条

16、规定擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，没收违法所得；没收非法的建筑物和其他设施土地管理法第73条规定在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施及第76条规定在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，符合土地利用总体规划的，没收新建的建筑物和其他设施。 罚款。土地管理法规定了“可以并处罚款”、“并处罚款”、“可以处以罚款”、“处以罚款”4种形式。 “可以并处罚款”的有：买卖或者以其他形式非法转让土地的；违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，符合土地利用总体规划但是在非法转让的土地上新建建筑物和其他设施的几种情形；违法占用耕地建窑、建坟或者在耕地上建房、挖

17、砂、采石、采矿、取土等破坏种植条件的或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的几种情形；未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违反士地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，符合土地利用总体规划非法占地的几种情形。 “可以并处罚款”是在依法作出其他处罚后，选择使用的。既可以并处罚款，也可以不并处罚款。 “并处罚款”新土地管理法第81条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，并处罚款。“并处罚款”是在依法给予其他处罚后，同时还要给予罚款的处罚。不能以罚款代替其他处罚。 “可以处以罚款”，新土地管理法第75条规定，拒不履行士地复垦义务逾期不改正的，可以处以罚款。 “处以罚

18、款”，新土地管理法第80条规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，处以罚款。 限期拆除。限期拆除有一共同的特点，即违反土地利用总体规划。无论是非法转让土地，还是非法占用土地，只要违反了土地利用总体规划，新建的建筑物和其他设施必须限期拆除，恢复土地原状。 对农村村民非法占地建住宅的一律退还占用的土地，限期拆除新建的房屋。 责令履行义务。新土地管理法责令履行的具体义务有：A责令限期改正或者治理；B责令缴纳复垦费；C责令交还土地；D责令限期改正。 （2）违反土地管理法的行政处分 根据中华人民共和国行政监察法的规定，行政处分的种

19、类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等6种。 根据土地管理法第七章法律责任的有关规定，应予行政处分的土地违法行为有以下几种情形买卖或者以其他形式非法转让土地的；对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量，非法占用土地的；非法批地的行为。侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，不构成犯罪的；土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徊私舞弊，尚不构成犯罪的。 行政处罚法规定应给予行政处分的有以下几种情形： 行政机关实施处罚无依据的；不使用罚款、没收财物专用票据的；自行收缴罚款的；截留、私分罚款的；行政机关使用或者损毁扣押的财物，对当事人造成损失的；公民人身或者

20、财产造成损害的；行政机关对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交；执法人员玩忽职守的。 2、土地违法行为的刑事责任 违反土地管理法律、法规的刑事责任是行为人实施了土地管理法律、法规禁止的行为，依照刑法受刑事处罚的一种法律后果。行为人实施违反土地管理法律、法规的行为按照刑法构成了犯罪，要依法追究刑事责任。 （1）土地管理法规定的刑事责任 新土地管理法第73条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，可构成非法转让、倒卖土地使用权罪。根据该条和刑法第228条的规定，以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权情节严重的，构成非法转让、倒卖土地使用权罪，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或

21、者单处非法转让、倒卖土地使用权价额5以上20以下罚金；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额5以上20以下罚金。 新土地管理法第74条规定，违反规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，可构成非法占用耕地造成耕地大量毁坏罪。根据第74条、第76条、第78条和刑法第342条的规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。 新土地管理法第76条规定 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用耕地的，也

22、可构成毁坏耕地罪。 新上地管理法第78条规定，无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法占用土地的、超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，可构成非法批地罪。根据刑法第410条规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处3年以上7年以下有期徒刑。 根据刑法第410条规定，徇私舞弊，违反土地管理法规。非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，可构成非法低价出让国有土地使用权罪。 土地管理法第79条规定

23、，侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的，可构成贪污罪、挪用公款罪、侵占罪和挪用公司、企业或者其他单位资金罪。根据刑法第382条的规定，国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占用作为公共财物的被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的，构成贪污罪。对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别予以处罚。 根据土地管理法第84条的规定，土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，可构成玩忽职守罪和滥用职权罪。对上述犯罪，视其情况，分别量刑。犯滥用职权罪和玩忽职守罪的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，这里的情节特别严重，是指造成的经济损失数额特别巨大，造成公民死亡或者多人重伤的特别严重政治影响的。因徇私舞弊犯滥用职权罪和玩忽职守罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役，情