我国教师的法律地位问题探讨

1、聚焦教师JUJIAO JIAOSHI2010年第2期（总第272期） 我国教师的法律地位问题探讨贺彦芳摘要：教师的法律地位，是指以法律形式规定的教师在各种社会关系中的位置。它具体体现为教师的法定身份，教师与政府、教师与学校的关系以及教师的权利行使和义务履行等方面。然而，现阶段在我国法制发展和人事制度改革的进程中，教师一直处于法律调整的空白地带，并由此在实践中引发诸多问题。所以，明确教师的法律地位，对于加强教师队伍建设，提高教师地位，理清现实中的各种关系，以及进一步维护和保障教师的合法权益意义重大。关键词：教师；法律地位；立法建议中图分类号：G451文献标志码：A文章编号：1673-4289（2

2、010）02-0051-03教师的法律地位是一个与教师的社会地位密切相关的问题，它是法律所确认的教师的社会地位。这主要涉及到教师的法定身份，教师法律关系的特征以及法律规定的教师的权利与义务等问题。因此，教师的法律地位是当前教育法学研究和教育法治实践中的一个重要问题。本文拟就这一问题进行初步分析和研究。一、关于教师法律地位的主流学说理论界通过借鉴各国关于教师的立法，并结合我国的实际情况，形成了以下几种关于教师法律地位的学说：（一）公务员说这种观点认为，教师的主要职责是完成国家交付的教学任务，教师的这一职务行为具有浓厚的公法色彩。并且，由于国家对教育仍实施严格的管理，学校在教师的任命方面仍然不享有

3、完全的自主权，仍然要受到定编定岗的限制。因此，国家与教师的关系应属于国家公职关系，教师具有类似公务员的法律地位。（二）雇员说这种观点认为，根据中华人民共和国教育法和中华人民共和国教师法（以下简称教师法）的规定：学校有权聘任教师，学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制，并应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同。因此，学校与教师之间形成的应该是一种基于聘任制的雇佣关系。在这种关系下，学校同教师的权利与义务完全由双方签订的合同确定，教师的地位同一般的雇员没有区别。（三）公务雇员说这种学说认为，教师兼有公务员和雇员的两重身份。教师的公务员身份一般不直接影响教育教学活动的进行，但当教师权

4、利受到侵害时，教师既可以根据契约关系向法院起诉，也可以选择适用公务员的权利救济途径1。（四）专业人员说1966年国际劳工组织和联合国教科文组织提出了关于教师地位的建议，首次以国际组织官方文件的形式确认了教师职业的专业化性质，认为“教育工作应被视为专门职业。这种职业是一种要求教师具备经过严格并持续不断的研究才能获得并维持专业知识及专门技能的公共业务”。根据这个标准，国际劳工组织颁布的国际标准职业分类中把教师列入“专家、技术人员和有关工作者”的类别。我国基本上采纳了国际劳工组织的分类，我国教师法规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使

5、命。”因此，教师既不是公务员，也不是雇员，而是从事教育教学事业的专业人员。二、我国教师法律地位的现状与问题（一）我国教师法律地位的现状首先，我国教师不是国家公务员。国家公务员暂行条例规定：“公务员是指在国家行政机关中工作的除工勤人员以外的工作人员”。该条例显然把教师排除在公务员范围之外，且在现阶段我国对公务员的范围界定从严把握，严格按照单位的职能性质界定，学校不是行政机关，教师也就不属于国家公务员。此外，公务员的工作特性与教师也有一定差异：公务员要严格按照上级的指令从事，其任何职务行为都应有法律依据并严格遵照法定程序；而教师尤其是高校教师需要有相当程度的自由发挥空间，以充分发挥教师的想象力和创

6、造力。所以，从这点来看，将教师群体简单界定为公务员并不准确。其次，我国教师也不是与学校结成劳动合同关系的雇佣劳动者即雇员。实行教师聘任制以来，一些学者认为聘任制下教师与学校之间的关系是建立劳动合同关系的劳动者与用人单位之间的劳动法律关系，适用中华人民共和国劳动法（以下简称劳动法）。这种观点既没有充分的法律依据，又不符合教师职业的性质。我国劳动法以及全国人大法律委员会在关于中华人民共和国劳动法（草案）审议结果的报告（1994年6月23日）都指出现阶段尚难以将教师纳入到调整范围之内。此外，教师法只规定了教师行政申诉救济制度，这仍然是将教师纳入到传统的行政框架中考虑。因为这样的原因，在司法实践中才出

7、现劳动仲裁委员会以教师聘任纠纷不属于劳工纠纷为由拒绝受理教师仲裁申请的现象。最后，“专业人员”构不成对教师法律身份的完整表述。虽然这种说法从立法上完整地表述了教师职业的社会性质，确认了教师社会地位的专业性和神圣性，有助于促进我国教师专业发展和提高师资质量，也符合教师专业化的国际趋势。但是，“专业人员”的定位并不能解决实践中的各种聘任法律纠纷，所以无法明确教师在各种教育法律关系中的地位、权利、义务和责任。（二）我国教师法律的问题基于上面提到的教师法律身份的不明确，导致实践中产生诸多问题：第一，聘任制改革中教师权益屡屡受到侵害。由于我国的立法缺乏对实践的指导，无法给出一个具体的操作标准，又由于教师

8、法律地位的不明确，配套法规的不健全和固有思维模式的继续，使教育行政机关、学校的人事责任、权限不清，所以最终出现“非行政人员的教师行政化”。教育行政部门或中小学在教师的解聘方面随意性过大，教师权益缺乏有效保障。第二，教师权益的法律救济渠道不充分。由于教师法律地位的不明确，产生聘任纠纷时只能参照教师法和其他教育法规，使教师权益难以得到保障。教师权益的申诉机构、诉权的如何提起及仲裁程序的如何启动都成为困扰教师权益得到具体保障的软肋，最终导致教师权益受到侵害却投诉无门的现象。三、教师法律关系的特征分析教师聘任制度改革引起了人们关于教师身份认识的讨论。如何确定教师与教育主管机关、教师与所在教育机构的关系

9、，就是一个十分现实、必须解决的问题。这些关系定位不清，就谈不上真正维护教师的合法权益，也就不能保证教师有效地履行其职责，因此也就很难做到依法对教师进行管理。基于此，笔者认为，有必要首先明确教师法律关系的特征，在此基础上赋予教师相应的法律地位。（一）教师与教育主管机关的关系在国家举办的义务教育中，教师成为国家义务教育机构中的雇员，形式上受聘于义务教育机构，但实际上是政府工作人员。与其他政府工作人员所不同的是，他是代表国家向受教育者提供义务教育服务的，是在代表国家履行职能。所以在这种情况下，教育主管机关和教师的关系应当是国家与其公务人员的关系。在国家举办的非义务教育中，由于此时政府并不是在履行国家

10、职能，因此，在这类教育机构中国家与从事教育活动的教师正如国营企业与其职工一样，是一种劳动法律关系。而在非国家主体举办的教育中，教育主管机关与教师的关系实际是一种外部行政法律关系。该法律关系的主体是教育主管机关和教师，其客体是教师的教育行为，其内容就是教育主管机关与教师的权利和义务。综合以上几点，在义务教育环节中，主管机关与从事义务教育的教师的关系，正如行政机关与其工作人员的关系一样，是政府的内部人事关系，应当遵循国家公务员管理规范。而在非义务教育领域，无论是国家开办还是所谓社会力量办学，教育主管机关与教师的关系实际是一种外部行政法律关系，受行政法律规范制约，属于特别行政法领域。此时形成的纠纷，

11、应当是行政纠纷，应纳入行政诉讼的范畴。（二）教师与教育机构的关系教师和教育机构的关系中有两种法律关系是并存的。一是管理与被管理，支配与服从的教育行政法律关系；二是双方地位平等的基于聘任合同的教育民事法律关系。也就是说，教师与教育机构的关系既有纵向性的关系，也有横向性的关系。从目前来看，我国对教师的任用实行任命制和聘任制。任命制是通过行政命令的方式使用和管理教师，体现出明显的教育行政法律关系的特征；聘任制是聘任双方在平等自愿的基础上，由学校根据教育教学设置的工作岗位，聘请具有教师资格的公民担任相应的教师职务的一项制度，体现出明显的教育民事法律关系的特征。根据前文所述，义务教育实际上是政府所履行的

12、职能，那么，义务教育机构则是代表国家履行职能的国家机构。在这种情况下，在义务教育机构中从事教育活动的教师实际是国家工作人员，应将其纳入国家公务员的范畴。在这一关系背景下，义务教育机构与教师之间的争议实际就是国家机构的内部人事争议，根据现行法律途径，教师应当有权通过行政监察机构解决争议。而在非义务教育中，无论教育机构是国家举办的还是民办的，教师与教育机构之间的关系都应是聘用关系，与劳动法律关系相同。二者的纠纷也应当是一种民事纠纷，应当纳入法院民事审判的范畴。四、教师专项法律体系建设的立法建议目前，我国教师法规体系仍不完善。“一些重要法规缺门断档的重要原因就在于立法者对受法律调整的对象的职业性质和

13、法律身份在认识上存在着不确定所致。”2明确教师法律身份的重要意义，就在于借鉴法官法、检察官法、国家公务员暂行条例等国家公职人员专项法律体系建设的经验，加强教师专项法律体系建设。在立法过程中，以下几个问题是需要特别考虑的。（一）增加有关教师权益救济的法律条文规定“没有救济就没有权利。”我国教育法律属于“责任立法”模式，强调违法责任的追究而忽视权益受到侵害时的救济。这表现在教育法和教师法等法律都列有“法律责任”一章，但没有规定教师权益受到侵害时寻求何种法律救济方式。这种“责任立法”不利于教师权益的实现。目前我国教师专门的救济途径只有教师申诉制度。它虽是行政诉讼救济制度却没有诉讼意义，并且这项制度只

14、作了原则性规定，没有专门的申诉机关，不能有效维护教师权益。所以，必须进一步拓宽教师法律救济途径，包括人事仲裁、行政途径和司法途径，尽快出台教师申诉办法，建立教育仲裁机构，解决教师与学校之间的人事争议。（二）健全教师权益的保障机制从法律的运行来看，教师权益保障机制至少由以下三个部分组成。一是教师自我保护机制。教师要懂得如何实现自身的权利，熟知权利的救济途径，包括申诉的形式、受理机关、处理程序等制度。二是政府机关的执法保障机制。当前落实教育法的主要责任还在政府，特别是地方政府。目前地方政府在管理教育、管理教师中居于主体地位，且教师法中规定了地方政府在管理教育和教师中的多项权利和责任，对地方政府、教

15、育行政部门依法受理教师申诉，依法保护教师权益也有明确规定。三是人大等组织的监督保障机制。全国人大、地方人大应建立起教师法的执法监督机制，对那些无故拖欠教师工资，无视或侵害教师合法权益的行为起到其应有的保障作用。（三）完善教师解聘的相关法律规定解聘教师是指在聘任合同期间由于教师的某些特定类型的行为符合法律规定的解聘理由，由聘任方单方终止聘任合同的做法。在国外，法律一般都承认学校可以根据法定理由解聘教师，而且都有严格的程序法规定。我国教师法采取列举的形式规定了解聘教师的三种情形，但是这远不能解决现实中各种复杂的问题，而且部分规定又极为模糊，操作性不强。因此，要实现教师管理的法制化，必须完善教师解聘的相关法律规定，以维护教师作为国家公职人员的职业稳定性和神圣性。总之，教师法律地位是教师社会