铁路投融资体制建设的国际经验与启示

1、68中国金融2009年第12期全球嘹望目铁路产业投融资是一个世界性难题在铁路产业发展过程中,世界各国都不同程度地遇到了投融资难题。随着公路、民航、私人轿车等的迅猛发展,铁路面临着来自其他运输方式或交通工具日益激烈的替代性竞争,这直接加剧了铁路吸纳社会资本的困难程度。从历史的角度看,铁路投融资问题一直是铁路改革和发展的最直接的源动力和推动力,错综复杂的铁路问题首先在投资、融资、债务、现金流等表象上得到反映,日本国铁就是一个典型例证。在1987年进行改革时,日本铁路已经累积了高达2000多亿美元的债务,日本政府最后不得不承担了其中85%的债务负担,并希望市场化后的铁路公司能够从市场融通资本,从而在

2、一定程度上减轻政府财政投资的压力。虽然并不存在一个对世界各国都具有普适性的改革和发展模式,但它们拥有的一个共同点是,任何铁路改革和发展模式都必须能够有效解决铁路产业投融资问题。铁路投融资体制问题从来都不是铁路产业面临的唯一问题,它和其他问题掺杂在一起,使铁路改革和发展问题变得复杂起来。在解决铁路投融资问题的同时,必须能够兼容其他问题,也就是说,铁路投融资体制改革必须能够切入、带动和解决相关的铁路制度甚至是技术问题。实际上,德国、法国、英国、日本、韩国、美国、印度、中国台湾等国家和地区的铁路产业都需要解决资源配置低效率、服务质量不高、发展速度缓慢等各种现实问题。打一个比方,铁路投融资就像是一种触

3、发装置,它应该能够把铁路改革和发展导入一个良性发展轨道。铁路产业投融资本质上是一种铁路制度变迁2008年5月,德国政府批准了国有德国铁路股份公司部分民营化方案。社会民主党主席科特贝克说,约占总营业额24.9%的德国铁路股份公司的旅客运输、货物运输以及物流业务,将通过IPO方式在证券市场上市融资。与此同时,铁路路网和车站仍然100%属于国家所有。一些德国媒体估计,德国铁路2008年年底如果能够上市融资,可望从资本市场上融通40亿60亿欧元的资本。从德国即将进行的投融资体制变革来看,它涉及到了铁路产业制度安排的变革。例如,要把公益性业务和企业性业务适当分离,要构建运营与线路之间的清算办法,要按照现

4、代公司治理结构的要求配置运输资源,要经过必要的立法和行政程序审批,等等。在铁路产业投融资体制变革过程中,欧盟、加拿大、美国、日本、韩国以及部分发展中国家都有一些共性特征:其一,界定政治权力、经济权力和社会权力在铁路改革中的作用边界。政治权力是指立法、司法和行政力量,经济权力是指公司治理与利润索取的力量,社会权力是指旅客、货主和其他利益相关者的力量。这三种力量都需要在铁路投融资体制中合理发挥它们的作用。其二,不断推进铁路“政企分开”。政府管理职能有组织地从铁路公司里面分离出来,把公共事务与企业经营更加清晰地区分开来。例如,俄罗斯于2003年取消了铁道部,铁路管理职能由运输部、反垄断局和经济及贸易

5、发展部承担,这些机构为铁路吸纳各种类型的社会资本奠定了制度基础。其三,铁路产权的明晰界定。铁路设施与设备共用权、调度指挥权、财务收益权等,是铁路投融资体制形成及变化的重要影响因素。例如,欧盟委员会规定,基础设施和铁路经营之间的规则必须清晰,向其他经营主体开放铁路通路权,对线路使用费、机车牵引费以及互联互通等进行了规范,为后续的铁路市场化投融资奠定了产权基础。其四,引入市场竞争机制。铁路产业引入竞争的方式有三种,一是引入方式间竞争,例如欧盟铁路面临来自水运、民航、公路等的激烈竞争,客运市场份额只能保持在8%左右;二是引入方式内竞争,例如美国地面运输委员会对铁路兼并重组进行管制,在这种情况下,美国

6、目前仍然有7家I级铁路公司,地区铁路公司约33家,地方铁路公司400家左右,大量平行线路使美国铁路内部竞争强度较高;三是引入招投标等市场机制,对铁路线路使用权和客货运营采取线下竞标的资源配置方式。其五,优化铁路运输企业内部管理机制。例如,我国乌鲁木齐铁路局、南昌铁路局、柳州铁路局,以及俄罗斯铁路,都采取了精益生产方式来降低铁路运输生产成本,以改善客货运输产品质量,美国的一些铁路公司采用了流程再造方式优化铁路运输资源配置。三大制度安排是国际铁路投融资经验教训的归纳总结世界各国铁路改革与发展表明,铁路投融资体制本质上是一个系统性的铁路制度变迁过程,并且通过三大制度安排表现出来。这三大制度安排包括:

7、一是公共投资制度安排,它主要从宏观层面规定了铁铁路投融资体制建设的国际经验与启示李红昌69主持人:胡同捷全球嘹望目路公共投资需要的资金来源与用途,例如,日本中央财政承担了新干线约50%的建设资金投入,德国把电信特许牌照收入用于铁路网建设等。二是独立监管制度安排,它主要从中观层面规定了铁路投融资所必要的交易规则,例如,1991年欧盟委员会出台了91/440号指令,包括铁路运输企业许可证制度与基础设施收费制度两项内容,对引入新的铁路经营主体,吸纳社会资本,奠定了产业制度基础。三是现代企业制度安排,它主要从微观层面规定了铁路运输企业组织边界和公司治理结构等内容,例如,1980年美国通过了斯塔格斯法案

8、,政府放松了对铁路产业的管制,塑造出了一些民营化的I级铁路公司,它们均为上市公司。由于铁路运输企业组织边界清晰,产权相对完整,微观激励约束机制健全,它们可以通过发行和出售股票来获取社会资金支持,还可以发售铁路债券来募集基金,长期债券的期限可达30年。在三大投融资制度安排的基础上,我们把世界多个国家或地区的投融资体制经验教训细分为如下几个方面。构建国有资本注入机制,稳定社会资本进入预期。铁路具有显著的公益性,社会资本进入必须以国有资本注入为前置条件。例如,欧盟将对公路税收、路桥费、燃油费等税费的征收,用于铁路基础设施建设、铁路经营亏损补贴等,对泛欧路网中跨境铁路提供相当于总投资额20%的资本注入

9、,而公路运输比例一般不超过总投资的10%。实际上,世界多个国家或地区都建立了铁路国有资本注入机制。值得注意的是,耗资150亿美元的英法隧道高速铁路项目,其建设、筹资、经营等一切风险,均由取得特许权的私营部门欧洲隧道公司和贷款银行承担,政府在提供支持贷款、最低经营收入担保、经营既有设施特许权、外汇及利率担保等必要支持外,没有提供更多的其他支持,结果随着轮渡等交通运输工具的激烈竞争,隧道高速铁路投入运营后的第一年净亏损就达到了10亿美元,被一些学者称为“工程杰作,经营败笔”,其关键原因就在于公共投资制度的缺失。组建铁路公企业,厘清政企投融资边界。铁路要吸纳各种社会资本,就要允许铁路在商业运作上独立

10、管理,就要尽量避免行政力量直接干预铁路经营业务,而建立专门从事公共事务的公共企业就是一个较好选择。例如,韩国组建了韩国铁道设施公团,日本组建了日本铁道建设公团,美国组建了Amtrak,英国也于2001年把Network Rail 定义为“专门承担公益性事务的特殊公司”,它们不以营利为目的,主要承担必要的社会责任。在这种情况下,社会资本就会愿意进入货物运输、旅客运输、铁路物流等各种增值业务当中。可见,铁路投融资体制改革与一般的工商企业改革不同,不能简单地把铁路民营化或市场化,而必须把一些特殊业务如投资、建设、规划等赋予特殊法调整下的公共机构担当,只有这样,才能实现“国进民进,国退民退”的铁路公私

11、合作伙伴关系。构建异体监管主体,确定投融资博弈框架。铁路投融资主体看重的,除了项目财务评价和盈利预期之外,还有一项十分重要的内容就是独立监管机构的设立。随着公路和民航等交通运输方式的迅速发展,铁路盈利水平和能力都出现了相对下降趋势,但仍有一些铁路项目具有很好的商业盈利前景。在这种情况下,构建异体监管主体,明确路网付费、收入分割、成本清算、调度指挥等重要铁路运输资源配置规则,就成为吸引社会资本进入的必要前提条件。例如,英国铁路监管办公室、运输部铁路署、乘客委员会以及安全健全机构等代表了政治权力、经济权力和社会权力的不同利益诉求,也为利益相互冲突的主体搭建了博弈平台。明晰市场交易规则,确立投融资制

12、度基础。建立有关财务清算、调度指挥、公益服务购买等交易规则,是铁路投融资体制构建的重要制度条件。1995年,加拿大将国家铁路公司私有化,并控制铁路公司开放线路的数量。瑞典路网公司按照边际成本收取费用,制定了调度指挥、收入分割和成本清算办法,构建起了吸纳社会资本的制度安排。在这种情况下,有的社会资本甚至可以只购买三列火车就能从事铁路运营业务,有力促进了铁路吸纳社会资本的能力。调整铁路运输企业组织模式,界定投融资的产权边界。打造产权明晰的铁路运输企业,是激发铁路投融资活力的微观条件。世界各国为能够吸引社会资本,一般都会塑造边界明晰的铁路运输企业,使使用权、收益权、处置权等尽可能都处于铁路运输企业的

13、掌控之下,也使铁路运输企业尽可能构建自己的“自给系统”,供给处于铁路运输企业全程控制下的完整运输产品。例如,1987年,日本铁路按照区域公司模式组建了6个区域性旅客铁路公司。1994年,东日本铁路公司上市,政府出售了62.5%的股份,募集资金91.9亿美元。截止到2008年,美国有7家I 级铁路公司,其中联合太平洋铁路公司(UP拥有5万多公里的铁路线路。由于空间跨度大,铁路运输企业能够在企业内部完成绝大部分运输业务,这就为吸纳社会资本界定好了产权边界。革新投融资理念,创新投融资工具。铁路投融资体制创新既表现在制度层面,也表现在投融资理念和工具创新层面。人们普遍认识到,社会资本具有优化公司治理结构和提高激励约束强度的功能。民营部门承担部分融资功能,不仅能够减轻公共财政对铁路基础设施投资的负担,而且还可以提高基础设施建设和运营效率,降低投资及运营成本。在实际操作过程中,铁路发展基金、软贷款、IPO 融资、项目融资、企