国有企业与法人治理结构

1、国有企业的法人治理中国的国有企业改革已有二十多年的历史，围绕“产权明晰、政企分开”的目标不 断深入, 国有企业的经营状况也因此得到很大的改善。但是，国有企业依然没有充分发挥 其在经济发展中的作用，从某种程度上讲，反而成了制约经济发展的因素之一。之所以 出现这种情况，笔者认为原因有二： 1，国有资产所有者的激励约束机制低效： 2，生产 率提高而引起的大量失业人员难以得到有效的安置。本文试图从国有企业与法人治理结构融合的角度，对现代产权理论创新运用，提出 一种国有资产改革的新方案，以期较好地解决上述两个问题。在我国，由于国家控股与 法人控股，其激励与约束机制问题的根源相似，解决思路也无很大差别。本

2、文将不对二 者加以严格区分，并以国家控股的国有企业为主要研究对象。一 国有企业与法人治理结构融合的必要性（一）国有企业的现实困境国有企业是指依照出资比例，国家因为占有相对股权优势而拥有控制权的企业组 织，是建立在国有产权基础上的企业 。由于国有产权这种制度设计自身存在的一些缺陷， 使得国有企业至少面临以下三个方面的问题难以解决。1, 自负盈亏难。自负盈亏使企业内存动力，外有压力。国有企业既然作为一种企业，自负盈亏，合理合法。但是，谁来负盈亏，谁有能力、有责任来负这个盈亏？很难回答 是企业自身吗？不是。企业是一个集体概念，它自身是不能负担起任何责任的。企业盈 亏实际上指的是企业对自己的各方利益相

3、关者的利益保护程度，特别是对所有者的利益 保护。从这个角度讲，企业自负盈亏是指所有者自负盈亏。那么，作为国有企业所有者 的国家能负企业的盈亏吗？回答是否定的。因为国家，或者说代表国家的政府是一级行 政权力机构，它是各种经济法律法规的制定者。如果让国家，或者政府来负担企业的盈 亏，必然会出现各级政府运用他们所掌握的权力保护自身利益，市场经济公平交易的基 本法则将荡然无存。因此，国家作为国有资本的所有者虽然有能力、有责任担负起国有 企业盈亏的重担，但它不能。作为国有资产最终所有者的公民应该担负这个责任吗？回 答依然否定。虽然说社会主义制度条件下，宪法规定了我国的所有制结构是全民所有。 但是，由于公

4、民与企业经营者之间的委托代理层次多，公民作为初始所有者的控制须经 历政治和经济两个程序，市场和非市场两个领域，其行为能力大大减弱，代理成本也相 应升高。即使有微弱的行为能力到达经营者，也会因为公民的所有对象不明确而变得无 效。在这种情况下，公民虽然是企业的最终所有者，但让他们来负企业的盈亏是不可能 的，也是不合理的。国有企业无法成为能真正自负盈亏的企业。2 ，目标定位难。企业的产生是为了节约交易费用，满足各利益相关方的利益要求。 那么，企业的目标也应成为各利益相关方目标的集中体现，特别是所有者目标的体现， 是所有者目标的外化。对于中国的国有企业，它的所有者是国家，因此它的目标也必然 体现国家或

5、政府的意志。就目前的情况概括而言，国有企业的经营目标体现在以下两个 方面。（1）盈利目标。国有企业作为企业的一种，在这点上与非国有企业是一致的。它为 了养活本企业职工 ，在市场经济竞争中占据一定的优势 ，完成国家下达的各项财务指标， 国有企业必须具有盈利意识，事实也是如此。（2）社会目标。国有企业既然是国家所有，它最终要受到政府机构的控制，服从于 社会整体利益，肩负众多的社会目标，发挥服务社会的功能。如在增加就业机会、缓解 失业压力、调整产业结构、提供福利性产品和服务方面，国有企业都义不容辞。 所以说，目前的国有企业肩负着政治与经济双重目标，这显然是与市场经济的激烈竞争 是不适应的。那么企业的

6、目标究竟如何定位？如果说合理的定位是企业放弃社会目标而 专司盈利目标，那又通过怎样的制度设计可以限制政府不把自己的目标强加给企业呢？3 ，股东权力行使难。股东大会是股份制企业的最高决策机构。为了使股东大会的决 策达到最优，必须具备以下两个条件： （1）参会的各位股东，特别是拥有控股权的股东 或大股东拥有充分的企业内部信息、行业信息和市场信息。 （ 2）具备有效的激励和约束 机制，促使股东努力工作，正确决策。我国目前的国有资产管理体制，各地虽有不同，但基本的思路是一致的。即政府成 立一个类似于国有资产管理局的机构，代表政府管理国有资产。在这种思想指导下设计 出的任何一种制度都不能满足上述两个基本

7、条件。（1）股东（这里主要指代表国家行使股东权力的国有资产管理者）获取信息难。一 方面，国有资产管理部门作为政府的一个附属机构，要想获得决策所需的各种企业内部 信息，比如财务状况、研发信息等必须由企业汇报。问题是企业会不会如实汇报？会不 会顾忌商业秘密或其它因素而不完全汇报？更何况还有一些企业内部信息并不是能通过 汇报这种方式获得。另一方面，国有资产管理部门管理大量的国有资产，涉及各行各业， 面对瞬息万变的市场状况，不可能全面而准确的掌握各类市场信息。如此以来，由于缺 乏足够的可用于决策的信息，国有资产管理部门难以在股东大会上有效的代表国家行使 国有资产所有者的权力。必然的结论是国有资产管理部

8、门在代表政府行使国有资产所有 者权力方面成为一个虚设或成为影响企业发展的绊脚石。（2）缺乏有效的机制激励和约束国有资产管理部门。国有资产管理部门的官员与企 业的领导者一样，同为政府所任命。在大家公认对国有企业的领导者缺乏有效的激励与 约束机制的情况下，又有什么机制能促使国有资产管理部门的官员努力工作，为企业负 责呢？上述分析发现，在现行的国有资产管理体制下，无法找到，也不可能找到能代表国 家行使其作为国有资产所有者权力的人或者机构 。即无人代表“国”行使“有”的权力（二）法人治理结构理论及其有效条件 法人治理结构，是指在股东、债权人、职工、关联企业等企业权益人之间有关经营 与权利配置的一种机制

9、，涉及到企业的产权制度和组织制度，是以企业法人财产的独立 性为基础， 在此基础上，以委托代理形式实真正的资产所有权与经营管理权的高度 分离。其核心是通过决策者之间相互制约 , 消除单个决策者的决策缺陷 , 最终使决策达到 最优。关于该理论，其它文献已有深入分析，笔者不在赘述。当代资本主义国家的实践已经充分证明了这种制度安排的有效性。但是，它的有效 是有条件的。最基本的就是：资本的所有者是对资本充满关爱的，为了追求资本利益而 存在的私人。也就是说：法人治理结构只有在私有产权的前提下才能形成一套有效的激 励与约束机制，合理而有效的配置各种权利。因为只有在私有产权的条件下，资本的所有者才有充分的理由

10、和动力去关爱资本，对经营者才能起到真正的激励与约束作用因此，在我们这样的以国有产权为基础的社会主义国度，为了搞活国有企业，就有 必要在认识到法人治理结构效性基本条件的基础上 ，使目前最优的企业治理机制 - 法人 治理结构与国有企业相互融合，改革国有企业，解决国有企业制度缺陷的问题 .二 国有企业与法人治理结构融合的可能性（ 一） 一个理论命题及简单证明一个机构或个人拥有另一机构的股份达到或超过某一界限时，拥有方将会全力以赴 的为被拥有方工作，无论其控股与否，其工作的努力程度将不会因其股份额的增加而增 加。命题中的“界限”并非固定，会因其股份拥有者的不同而不同。该命题隐含着一个假设条件即：机构或

11、个人的努力程度是有上限的。因为人的努力 受到自己本身智力、生理等方面的限制，机构也存在着其运行机制、激励与约束机制的效用极限，他们不可能永远地更加努力地去工作。按照已有的理论研究成果，委托代理模型中行为人的努力选择（ effort choice ）可用如下函数关系来表示：E=F（A、 C、 S、e）其中：E表示行为人工作的努力程度C 表示行为人努力工作的成本A表示行为人拥有的股权份数S表示行为人的自身因素e 表示随机因素在该表达式中，e是系统随机变量，非人为可控制,C、S 是行为人自身因素或由自身因素而决定，可以在市场竞争中逐步形成。那么，在行为人追求自己效用函数最大化过程中努力选择的时候，唯

12、一能对其产生影响的就是他的财富即他拥有的股权份额。必 然地，行为人努力工作的程度会随其拥有被拥有方财富数量的增加而增加。当行为人的 财富达到一个足以使他选择最努力工作的数量时，再增加其财富数量对其激励将是无效 的。同时，我们也无法证明这一界限与行为人控股的财富数量的排序有何必然联系。（二）国有企业与法人治理结构融合的可能性在上述命题成立的条件下，依照相同的逻辑思路，可以得出：现代公司法人治理机 制要求能尽最大努力为公司谋发展的股东控制并管理公司，而并不一定要求掌握股权最 多的股东来控制公司。在以私有产权为基础建立的企业治理结构中，我们无法证明拥有 股权最多的股东与最努力的股东不是同一行为人。因

13、此，人们普遍认为最大股东控制公 司天经地义、理所应当。但是，建立在国有产权基础上的国有企业，可以证明控股方一- 国家并不能尽最大努力去管理企业，至少从制度上无法保证。明确这一点，就可以得出 国有企业管理体制改革的过程实际上就是在保证国家利益的条件下，寻求一种机制，限 制国家对企业正常经营的干预，使那些能尽自己最大努力的股东控制和管理企业，在企 业内部形成一种符合法人治理结构内在要求的决策和管理体制。国有企业与法人治理结 构是可以融合的。三国有企业与法人治理结构融合的方式研究通过以上分析，已经明确：在社会主义市场经济条件下，国有企业与法人治理机制 相融合是必要的，也是可能的。并且，二者有机融合是

14、国有企业改革的必由之路。基于 此基本认识，笔者以前述命题思路为主线，本着国家、企业、职工三者共赢的原则，仔 细研究国有企业现状和已有的理论成果之后提出如下国有企业改革设想：（一） 国家以拍卖、招标等市场方式将部分的国有股权转让给数家外国资本、民营 资本等非国有资本，但最终的股权结构还是国家绝对控股。这样以来，在国有企业的内 部形成了几只真正为了追求利润而存在的力量，它们之间相互制约、相互影响，共谋企 业发展。从制度上保证了企业决策过程的科学性，使法人治理结构可以有效运行。同时， 为了充分发挥社会主义经济体制的优越性，还要求国家在最终的股权结构中控股。（二） 国家放弃其拥有的股份在公司日常运营中

15、的表决权，同时保留在非常情况下 的行使股东权利的权力。如前所述，理论上找不到能真正代表国家行使股东权利的机构 和个人，即使勉强找到一个，在缺乏有效的激励与约束机制的情况下，很难保证其决策 的有效性。然而，目前的股权结构中，国有资本“一股独大”。如果国家不放弃表决权， 必然的结果是在企业股东大会决策过程中，一个从制度上不能保证其有效性的决策占了 优势，这对企业的发展是不利的。相反，在国家放弃权利之后，引进的非国有资本便可 按照科学的程序，以盈利为目标进行科学决策。上述“非常情况”是指： （1）非国有股东联合一起，做出一些合法但对国家利益严 重侵害的事情时 。（2）国内宏观经济状况出现危机或其他全

16、局性的变故时 。“非常情况” 下国有股权的保留一方面避免了由于我国法制建设不是很完善而对国家造成的损失，另 一方面也增强了国有经济在“非常情况”下控制国家经济命脉的能力。（三）国家对企业派出监督小组，负责监督企业的 日常运营并直接对政府负责，同 时，制定相关的政策法规赋予小组成员列席股东大会、董事会会议、检查公司各种文件 资料的权力。从制度上保证“非常情况”被查出的可能性。（四）当监督小组提供充分证据（充分的标准可以灵活确定，笔者认为较公允的方 式是让独立的外部专家组来确定其是否充分）证明其他非国有股东有损害国家利益的行 为时，政府行使其股东权力，阻止该行为的发生或为国家追回不必要的损失。（五

17、）进一步完善资本市场，为非国有股权的转让创造良好的条件。这是为非国有 资本创造一个良好的退出机制，使它们可以顺利实现自己努力管理公司所得的报酬。如 此以来，为非国有股东又增加了一个为获取资本利得而奋斗的目标，在资本市场上形成 一个良性循环：非国有资本进入国有企业，通过锐意改革、努力管理使其所用有的股权 升值，然后又退出投入下一个目标。非国有资本就像一个垃圾清理的机器，清除市场上 不好的国有企业。可以看出, 上述设想是突破了传统的法人治理结构中同股、同权、同利的基本原则 利用非国有资本所有者对资本关爱时的特殊情结，在公司内部形成了现代企业法人治理 机制所要求的股东之间相互约束、谋求企业发展的机制

18、，实现了国有企业与法人治理结 构的有效融合 .四 关于上述设想的几点说明（ 一） 非国有资本的“退出权”保护国有产权。在国有产权基础上，国家与企业之间存在一种隐含的长期和约关系，但是，当政府 作为和约一方履行所有者职能时，它通过行使“退出权”惩罚企业的违约行为的威胁事 实实际上是不可信的。因为，政府所承担的社会责任使其一旦解除与企业的和约关系将 承担巨大的潜在退出成本。因此，政府难以运用“退出权”来保护国有产权。但是，在 前述设想中，政府不必运用“退出权”来保护国有产权，非国有资本的可能退出，从客 观上保护了国有产权。在资本所有者与企业之间的和约关系中，为解决“履约问题”， 和约双方都拥有终止

19、和约关系的“退出权”作为惩罚性对策使自己的权利和利益免受他 人侵害。如前所述，国家不能运用“退出权”来保护国有产权。但非国有资本不承担任 何社会责任，它完全可以运用“退出权”来保护自己的利益。在这一过程中，国家与非 国有资本所有者的利益紧密相关，非国有资本所有者“退出权”的行使，客观上保护了 国有产权。（ 二） 该设想是可以为非国有资本所有者接受的 资本的天性是追求剩余价值，非国有资本所有者拥有资本的目的也是为了获取利 润。但是, 资本有效带来利润是有一定条件的 ，它必须具有一定的规模 。在目前的情况下， 非国有资本一般数额较小 ，想获得规模报酬是很难的 ，即使对于一些国外的大公司来说， 它们

20、要想用较小的资本取得规模效应也是不容易的。然而，在上述的设想中，非国有资 本注入到国有企业之后，它们获得了企业控制权或者可以对企业产生重大影响，使企业 按照自己的思路发展，使资本获得高于一般利润率的包含规模报酬的利润率。从某种意 义上讲，这种方式是国家把国有资本以租赁的形式交由非国有资本所有者代为经营，只 不过租金率是与资本运营状况完全正相关的。国家分担可企业的部分经营风险。非国有 资本所有者获得的高于一般利润率的部分可以看作是其努力管理企业应得的报酬。另一 方面，也即最重要的一点，一个企业或个人控制另外一个集体，对其经营者进行控制， 促使努力工作的成本是很低的。在笔者就此问题所调查的四十三位

21、企业集团负责人中， 有四十位认为“只要多过问一下就够了”。最后，在具体的操作过程中，国家还可以用 某些灵活的优惠政策吸引非国有资本 。因此，该设想是可以为非国有资本所有者接受的。（ 三） 该设想可以使国家、非国有资本所有者、企业、职工等多方共赢在这种设想下，国家爱把国有资本交给了对资本有天生关爱的非国有资本所有者运 营。将国家对资产的所有权转换为正常情况下的现金流和“非常情况”下的控制权。在 国家对资产所有权并未虚置的前提下，盘活了国有资产，并可能获得利润，为社会保障 资金寻找到了可靠的现金流入来源 。另一方面 , 国家可以利用转让国有股权所得安置企业 改革过程中的下岗、失业人员，保持安定团结

22、的良好局面。更重要的是国有企业活力的 恢复，为整个宏观经济创造了良好的微观基础，对于资本市场等产生了不可忽视的促进 作用，使整个宏观经济持续、快速、健康发展。非国有资本所有者则因为资本运营而获 得利润。企业因为政府放弃了在日常情况下的表决权，成为真正意义上的为了追求利润 而独立存在的实体，实现了真正意义上的“政企分开”。对于职工来说，虽然部分人员 可能会在非国有资本注入后的改革过程中失业，但政府可以用转让国有股权所得给予资 助，使他们找到更合适的发展空间。五 结论国有企业改革关系到中国经济的长远发展 ，但 20 多年的努力尚未在国有企业改革上 取得根本成功，原因在于目前的国有资产管理体制下，没有真正找到关爱资本，能为其 负责的所有者代表，没有从根本上解决对国有资产所有者和经营者的激励与约束问题。虽然在我国涌现了一批非常成功的国有企业，如海尔、长虹等，但他们的内部治理问题 没有得到根本解决，企业的长期发展依然没有制度保证。按照本文的分析逻辑，国有企业与法人治理结构有必要而且有可能融合。但是，由 于法人治理结构理论产生的基础和条件与