构筑适合中国国情的公共财政支出框架

1、构筑适合中国国情的公共财政 支出框架作者:日期:构筑适合中国国情的公共财政支岀框架点击数：8更新时间：2007-1-27公共支岀范围是由财政的内涵决定的外延边界问题，公共财政就是 满足社会公共需要的社会资源配置活动。以“公共财政"为导向，以“有所为有所不为”为原则来进行财政职能的调整，已在财经界达成 共识。在这种大原则下，应当收缩财政的生产建设支出，逐步退出一 般竞争性领域，主要提供公共产品和公共服务，并促进公平分配.维 护宏观经济和社会的稳定。1界定我国公共财政支出范M的基木原则(1) 弥补市场失效原则。公共财政是指为市场提供公共服务的政府分配行为或经济行为，它的逻辑起点是假设完全

2、竞争的市场是资 源配置的最有效方式，其理论意义在于明确提岀了划分政府计划与市 场各自的活动领域，从理论上阐明了计划与市场相辅相成的关系。因 此，只要是市场机制能够正常发挥作用的领域，政府就不应介入。但 是，市场缺陷的存在需要政府在提供公共产品、公平收入分配和保持 宏观经济稳定等方面发挥作用。因此，公共财政的活动领域应严格限 制在市场失效的范围内，即根据市场失效原则确定政府的事权范(2) 比较效率原则。公共支出的市场失效原则表明公共财政的活动范围应局限于市场失效的范围之内。但是“市场有效”与“市场 失效"的界限十分模糊。拿准公共产品来说，准公共产品是介于纯粹公共产品与私人侍品之间的广阔

3、地带。准公共产品供给方式的选择受 一个国家的历史.政治、文化和生产力发展水平的影响不同。这就存 在一个比较效率问题。比较效率原则是指，当准公共产品既可以由市 场提供也可以由政府提供时，应该比较二者的效率，采取效率高的供 给方式。因此，应该以此来界定公共支出范围，以保证社会资源在整 个公共部门和私人部门之间配置的高效率。(3) 制度约束原则。不同国家的公共支出范围受各自不同的政治经济制度的制约。我国以公有制为主体的所有制结构在一定程度上 影响着公共支出的范围。如财政应退出对经营性领域的国有企业的亏 损补贴，逐步退出一般竞争性领域，这是财政公共支出范围的必然调 整。但是，由于市场调节木身的长期性，

4、政府也有必要进行部分风险 产业的投资，加快产业升级和经济技术进步的步伐。这就要求公共财 政支岀范围的调整要在基本原则的大方向下，按照实际情况适时地、 阶段性地进行调整。(4) 相对发展原则.市场失效与政府职能的具体内容是历史的而非绝对的。随着技术的突破、管理体制与市场条件的变化，公共产 品、准公共产品和私人产品之间的界限会发生漂移。公共支出的范围 不是静态不变的，而是不断发展变化的。因此，随着经济的发展，公 共支出的目标将逐步由提供社会基础设施转向提供教育、卫生和社会 保障等方而。按照上述原则，目前我国公共财政支出的范围主要可以界定为两 大类：一是弥补市场缺陷的支岀，如满足社会对国防安全、社会

5、秩序、行政管理、外交事务等方面的需要，满足社会对社会公益事业如社会 基础性文化、教育、科技、卫生事业、社会保障等的需要；二是矫正 市场偏差的支出，如调节总量平衡和结构优化的支出，调节地区之间、 产业之间和个人之间的利益关系，宏观效率与公平兼顾的支出等。2公共财政支出总量的提高财政支出总量的多少在一定程度上是由财政的支出职能来决定 的。我国在经济体制改革以前实行“统收统支”制度，财政支出占GDP比重是比较高的。随着经济体制改革的进行，我国的生产效率得到了很大提高，国民经济实现了快速增长，财政支出占GDP比重 从1978年以来下降了近20个百分点，平均每年降低一个百分点。虽 然1997年后比重略有

6、回升，但总体发展趋势显然违背了公共支出增 长的“瓦格纳法则”，而且与西方发达国家财政支岀规模的发展趋向 相反。从世界范围来看，随着经济的发展和人均GDP的增长，各经 济发达国家的财政支出无论在绝对规模上还是在相对比率上都呈现岀不断膨胀的趋势。从静态的角度来看，我国20世纪90年代的 财政支出比率平均在12%左右，与其他国家相比，我国目前的财政支 出比率比经济发达国家低2030个百分点，比其他发展中国家的普通 水平也低1020个百分点；从实际需要来说，我国的经济发展处于改 革攻坚和经济转轨时期，过小的财政支出总量必然限制财政职能的有 效发挥，财政支岀规模的下降与经济发展的支出增长极不相称。从动态

7、的角度来看，自1980年特别是1990年以来，财政支出占GDP比重儿乎每年下降一个百分点，这种趋势极不合理。从19861998年10余年间，我国人均GDP的年均名义增长率在18%左右，这种高速的增长必然要求财政支岀增长率的提高与之相适应。可 实际情况是我国的财政支出比率却年年下降，同时财政支出的增长速 度慢于GDP的增长速度。因此，随着中国公共财政框架的建立，财 政支岀占GDP的比重应该进一步提高，以满足社会主义市场经济发 展的需要。3公共财政支出结构的优化从以上的分析可以看出，我国目前的财政支出结构存在不合理的 现象。调整优化财政支出结构，不仅是加强财政宏观调控和支持可持 续经济发展的需要，

8、同时也是保持政治、社会稳定的需要。在财政支 出结构中，经济建设支出、科教文卫支岀和行政管理支出在财政总支 岀中所占的比重都是很高的，一直比较平稳地保持在80%左右的水 平。因此，对这三类支出的分析在一定程度上可以把握整个国家财政 支岀结构的变化趋势。自改革开放以来，我国经济建设支出急剧下降, 由1978年的64.1%降到了 1999年的384%,而科教文卫支出和行政管理支出分别增加了 11倍和23倍。这在一定程度上反映了财政职能的变化，即财政从过度介入的经济建设性事务中逐步退岀，进而转 向提供更高比例的社会服务性和维持性的公共产品和公共服务。因 此，应该在公共财政支出总量增长的基础上，按照社会

9、公共需要的先 后顺序合理界定财政支出范进一步优化公共财政支出的结构。3.1从横向的公共财政支出结构（1）继续保持和适度提高经济建设支岀在财政总支岀中的比重。随着生产力的发杲和政府干预经济程度的加深，许多发达国家的经济 投资比重岀现了 R益扩大态势，这既反映了市场经济发展规律的基本要求，也是各国财政发展的大趋势。目前在我国资本市场发育水平不 高，市场化筹资能力有限的情况下，能源、交通和农业等基础设施建 设投资的不足，必然促进“瓶颈"制约和结构失调的加剧。国有经济 在宏观总量中始终占有主导地位，政府负有更多的调控经济的职责, 由此决定了我国在向市场经济转轨过程中财政应该承担更多的支出 责

10、任。从目前和今后相当长的一段时期看，政府还要对基础设施建设、 经济结构调整与优化.促进地区间经济的稳定发展和推动现代化进程 等战略性任务负责。因此财政对经济建设支岀的比重不但不能降低, 还应根据政府财力适当的有所提高，充分发挥财政政策在经济发展和 结构调整中的重要作用，从而保证国民经济的可持续健康发展。(2) 采取综合治理措施，控制行政管理支出。从我国的实际情况来看，政府机构R渐庞大，财政供养人口太多，财政负担沉重。因 此，在今后的经济体制转轨过程中必须推进行政改革，合理控制行政 管理支出，提高行政效率。压缩行政管理支出，关键在于精简机构, 裁减冗员，并在此基础上科学核定人员的编制和各项行政开

11、支的标 准。一方面大幅度降低国家行政管理支出的数额，另一方而在不断提 高行政人员待遇的同时，保证行政机构有必要的财力提供高质量的公 共产品和公共服务。(3) 进一步提高教育与科学研究支出的比重，调整支出结构优化。科技是第一生产力，教育是生产力发展的源泉和动力。20世纪80年代以来，国家财政对教育和科技的投入大幅度提高，科教文卫支岀占财政总支出的比重在逐年上升，从我国目前财政收支占GDP 比重偏小和科教事业的长远发展看，对其投入应在现有的基础上继续 增加，并注意按照公共财政理论的要求调整其内部结构。对于基础教 育.基础科研、高新技术、计划生育和公共防疫等具有明显公共性的 服务，财政要确保其基木经

12、费的投入；对于高等教育、职业教育、广 播电视等高层次教育和图书馆等准公共性服务，则由财政经费和使用 者收费两种方式按照效率原则共同解决；对于纯粹的私人服务和经营 性单位，如应用科研、中介服务等机构则应逐步将其推向市场，使其 成为自负盈亏的市场经济实体。(4) 继续加大财政对农业的支持力度。根据WTO农业协议,将不同的国内支持措施分为两类：一类是不引起贸易扭曲的“绿箱” 政策，一类是引起贸易扭曲的“黄箱”政策。目前我国财政支农中的 各项支出基木上属于“绿箱”政策范但与WTO农业协议相比, 总体的支岀范围和力度还不够。因此，今后财政支农政策的主要任务 是，按照WTO规则的要求，针对中国农业发展后劲严重不足的现实 矛盾，着力强化政府财政对农业的支持和保护。32纵向的公共财政支出结构通过对财政支出的进一步研究表明，地方政府的财政支出在整个 国家财政支出中占有十分重要的地位。从调整和规范财政职能的意义 上讲，地方财政支岀对财政支出总量、结构以及职能的调整都有很大 影响。因此，从地方财政支岀的调整入手优化财政支出结构，是调整12财政职能、推进公共财政改