读书笔记改革政府：企业精神如何改造公共部门

1、改革政府：企业精神如何改革着公营部门改革政府一书由戴维·奥斯本和特德盖布勒所写，具体生动的描述了美国的官僚主义弊端，同时提出了革命性的观念和措施来改革政府，这本书对于新公共管理运动有着十分重要的意义。这本书的序言指出，在工业时代发展起来的政府机构，发展到现在这种迟缓、中央集权的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，现在开始脱离人民，机构臃肿，浪费严重，效率低下，刻板且没有人情味。而今天的环境要求各种体制机构提供高质量的商品与服务，要求具有高水平的经济效益；要对顾客作出反应，提供多种多样的服务供选择，并给它们的雇员以使命感；要求各种体制机构不是简单地替公民们服务，而是要把权力

2、赋予公民。这时候企业化政府出现了。但是如果认为政府可以像企业那样运作，那就错了，因为两者根本是不同的两种机构组织。企业的行为动机是获取利润，政府的动机是再次被选上连任；企业的大部分收入来自顾客，政府收入则来自纳税人；企业的动力通常来自竞争，政府则来自垄断。更重要的是，政府的基本使命是“办好事”，而不是挣钱，政府必须常常替每个人平等服务，不管这个人支付的能力和对服务的需要如何，所以政府也不能像企业那样讲求效率。不过，政府不可能像企业那样运作并不意味着它不可能更有企业家精神。在官僚主义行为和企业家行为之间是一个巨大的连续体，政府肯定可以在这个区域内调整自己的位置。戴维奥斯本与特德盖布勒将具有企业家

3、精神的政府包含的内容概括为10个方面： 1起催化作用的政府：“掌舵” 而不是“划桨”，即政府不是提供公共服务(划桨)，而应是向各类非政府组织提供催化剂，引导社会前进，政府要积极扶持能发挥掌舵作用的新组织，向它们提供政策，援助资金，进行业绩评估。 2社区拥有的政府：授权而不是服务，即政府把公共管理控制权从官僚机构转移到社区，给广大社区公民授权，培养他们的自治意识与自治能力，使社区从依赖政府救助与庇护的问题成堆的“弱者”，转变成掌握自己命运的、强有力的“强者”，让社区的治安、卫生、住房等问题得以有效解决。 3竞争性政府：把竞争机制注入到公共服务中去，即政府主动打破垄断，促进公共服务提供者展开竞争，

4、视竞争为提高效率、振兴政府的重要手段，政府通过项目招标、合同承包等方式进行调控，促进公共服务的公正与高效。 4有使命感的政府：改变照章办事的组织，即政府行为的动力不是来自规章条文，而是来自政府的目标与使命。政府承担彻底清除各种过时规章的重任，通过控制预算总额，激活人事管理，使政府“由规则驱动型组织转变为任务驱动型组织”。 5讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款，即依据产出测评与绩效目标来衡量各部门的业绩，并与工作报酬联系起来，政府把焦点放在后果控制上而不是投入上，遏制部分政府官员扩大预算与人员编制、扩张权力与利益等冲动。6受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要，即政府把公共服

5、务对象重新界定为“顾客”，让顾客们来选择公共服务。政府经常调查顾客的需求，倾听顾客的意见，并及时做出灵敏反应，改善服务质量，建立一个真正方便公众的公众驱使型政府，而不是与之相反，仅仅方便机构运作的机构驱使型政府。 7有事业心的政府：有收益而不浪费，即政府不仅要花钱在公共服务上，还要有利润动机、投资观念，运用合法渠道去挣钱。政府重视以物质奖励来调动部门与工作人员的积极性，让管理人员都转变成为企业家。 8有预见的政府：预防而不是治疗，即政府要有预防意识、预防对策，防患于未然，而不是等问题成堆以后才来解决。政府不是“未来盲”，不是花大笔钱去灭火、雇警察、建医院，而是使用少量钱来预防火灾、犯罪与疾病。

6、它们制定战略规划，建立预算制度，尽其所能地考虑未来的发展问题。 9分权的政府：从等级制到参与和协作，即政府下放权力，积极采用参与式管理，赋予一线工作人员以较大的自主权，造就能够快速多变的工作环境，同时建立新的报告、监督和责任机制，既增强公众对政府的信任度，又大大提高政府的工作效率。 10以市场为导向的政府：通过市场力量来进行变革，即政府工作运行主要依赖市场机制而不是官僚政治机制，政府既不是置身于市场之外任由市场自由运行，也不是用行政计划替代市场运行，而是运用一系列促进市场运行的措施来规范市场，调动各社会组织与个人的积极性。第一章的主题是“起催化作用的政府：掌舵而不是划桨”，过去政府的角色只有税

7、收和提供服务，但是作者认为“政府之所长，即筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标，与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产”，也就是依靠第三方来进行公共服务工作，比如使用志愿者来管理公园和图书馆，用构造市场的方法来鼓励节约能源，等等。他提出政府应该掌舵而不是划桨【两者的区别是：掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争型需求加以平衡；划桨的人聚精会神与一项使命并且把这件事做好；掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径，划桨型机构倾向于不顾任何代价来保住他们的行事之道】政府应该成为一个掌舵型的组织，因为政府手中收的税比以前少了，但是社会对政府的要求变高了

8、，而且政府作为教育者、训练者、管理调控者、规则订立者的各种角色比以前更加重要了，这就要求政府更加灵活，应该关注怎样利用第三方的资源去做事而不是专注于如何绞尽脑汁去提供服务。作者提到在美国，志愿的或者非赢利性的组织既不同于公共部门机构，也不同于私营的赢利性公司，他们起的作用越来越大。不过很难对这类部门下定义，志愿或者非赢利都不能准确描述，所以称为第三类部门，这些第三类部门实际上已经成为了“提供集体商品的优先机制”。（讨论，在中国，这种第三类部门发展得怎么样？我们应该怎么做？）（1）目标危机：非营利组织是为了实现特定的社会目标而成立的, 但有些非营利，组织的负责人在公益目的的掩盖下为个人谋取私利；

9、（2）志愿危机：我国的志愿人员数量很少, 而且由于我国的志愿者多是业余的,缺少必要的培训, 所以在服务质量和服务效率上还存在不少问题, 而且志愿者的权益也得不到保障。另一个表现是非营利组织活动需要的开支与其所能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口；（3）制度危机：我国非营利组织的法律还不完善, 至今没有一部全面规范非营利组织的法律; 条例的内容侧重于登记程序, 在税收、财务管理以及志愿者的管理方面尚未有突破；（4）人才危机：我国非营利组织中缺乏人才,大多数官方非营利组织的主要领导都是由从现职领导职位退下来的或由机构改革分流出来的原政府官员担任,我国有近一半的非营利组织尚缺乏正式的决策机构, 缺

10、乏民主决策的机制和制度上的保障；（5）信任危机：一些非营利组织通过各种渠道筹款,但一些被救助者通过媒体直接向社会求助却能得到社会的大力帮助, 这说明不是我国社会不愿意为非营利组织捐款, 而是因为许多组织缺乏社会公信度。在这一章的最后，作者认为如果能够得到圆满的结果，获得高效率，做到公平和负责任，政府把公共服务交给私营机构去办是说得过去的，但是不能因为这个做法就认为政府是私有化部门，政府还是不能完全像企业那样运作的。 综上所述，第一章的内容可以概括为：政府应该集中精力做好决策工作，而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。第二章的主题是“社区拥有的政府：授权而不是服务”。作者通过一个

11、针对公营住房的个案研究，帮助大家了解社区所有权的力量。案例说的是20世纪50年代之后美国的公营住房大部分沦为了吸毒、犯罪、少年怀孕和吃救济的恶性循环的场所，但是一个叫金米·格雷的女性彻底改变了首都华盛顿的一个叫凯尼尔沃思的小区。她是一个典型的不依赖政府的例子，充分说明人一旦掌握了自己的命运，就可以移山填海。她一开始找几个人给学生上辅导课，后来靠义卖和筹钱实施“我们来上大学了”这个项目，第一年就令17个孩子上了大学。慢慢地，小区里的氛围有了变化，大家都开始希望自己的孩子上学。后来这个小区的住户自己建立了一个管理公司，并自己制定管理章程，对小区的自然环境和人文环境都进行了规定，比如对乱丢

12、垃圾的人进行罚款，强调让居民把小孩送到学校等等。这个公司还开了自己的快餐店、搬家公司、理发店等等，把工作机会向社区的居民尤其是年轻人开放。小区的居民开始有了主人翁的责任感，于是也开始自发参与到驱逐毒贩的队伍中，而且成效非常显著。真的是一个令人激动的案例。作者在这一章呼吁政府授权社区进行自治，因为社区对自己的成员更为关切，比专业人员更了解自己的问题，解决问题更灵活更有创造性，而且花费也少。因此作者最后提出应该通过参与式民主给公民授权的结论，这将会减少公民对政府的依赖，提升公民的能力和自信心。（可以讨论一下我国的社区自治和美国的差异）第三章的主题是“竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去”。第一

13、个例子是菲尼克斯市通过将自营公司纳入招标的范围，形成公营经济和私营经济竞争的局面，非常有效地提高了市政工程部门的行动能力，由此总结出竞争的种种好处：可以提高效率，迫使公营或垄断组织对顾客的需求做出反应，奖励革新，提高公营组织雇员的自尊心和士气。接下来说到把竞争机制注入公共服务事业的一种常用方法是签订合同，但不是说政府签订了合同就完成了，因为很多私营承包商未能履行许诺，虚报低价，承包商可能逐渐会发展成一个垄断组织，最严重的问题还是欺诈，要解决这个办法可以在订立合同时注意四项标准：投标确定是竞争性的；竞争的依据是关于成本费用和业绩质量的可靠资料；对承包商进行严密的监测；建立一个相对的非政治性机构履

14、行监测的任务。（可以讨论一下我国政府在招标的时候是否符合了这些标准）接下来作者引入了一个关于公共教育的案例研究，即明尼苏达州的例子。1984年，他们说服州议员，让明尼苏达州的孩子们选择任何一个区的学校上学，可是该草案遭到了否决，但是保留了一项就是“允许中学三年级和四年级的学生领取州教育资金上大学，在争取双重学分的同时读完高中课程。”这项措施突然让孩子们有了选择，他们的家长也喜欢这样，95%的学生和家长都感到满意，90%的学生说这一计划同他们只读高中课程相比学到更多的东西。后来教育界企图扼杀这项计划时遭到了家长们的抗议。后来，慢慢地，能够让学生和家长实现更多选择的计划一个一个开展起来，这样的竞争

15、迫使衰退中的学校改善其管理方式，也保证了穷人和少数民族孩子的选择权，真正减少了身份和等级地位的差距。（讨论华师大附中和中大附中，前者着重以学生自主发展为本，以学生综合素质培养为重，以个别化为发端，以个性化为归宿，构建多元化、现代化、国际化的新课程体，并针对学生进行了多种形式的教改试验；中大附中则依托中山大学的力量，教学设施水平超前，共享大学师资、设备和场馆等教育教学资源，对学生和家长也有很大的吸引力。确实这样优秀的私立学校对公立学校是一个挑战，促使公立学校转变）但是作者认为，如果要使竞争发生作用，必须对竞争仔细地加以组织和管理，否则会产生不公平，比如谋求赢利的意愿可能把没有医保的病人拒之门外令

16、他们挤到拥挤不堪的公立医院；而且私营承包商可能提供的福利比较少，而且倾向于不雇用少数民族和妇女；如果不细心加以组织，表面看起来的竞争性市场也可能最后屈服于垄断组织的力量。这一章主要是强调竞争机制的引入对政府重新定位的重要性，以及引入竞争机制需要注意什么。第四章的主题是“有使命感的政府：改变照章办事的组织”。主要是提出政府应充分放权，提高政府雇员的士气和革新能力，使政府注重目标使命而不是重复繁重的规章制定。（1）通过建立有使命感的预算制度，能够激励每个雇员节约资金，给管理人员所需要的自主权来应对变化，简化了预算程序，腾出人力财力对新的想法进行试验，减少用于审计师和预算官员的费用等等。（2）人事制

17、度也作出改变，比如对工作分类和工资级别进行宽等级划分、市场薪金、根据表现支付报酬和提升、解雇，此外积极招募最优秀的人才，简化被辞退的雇员的上诉程序等等。（3）建立有使命感的组织，可以通过制定使命声明，建立围绕使命的文化，根据使命而不是分管范围进行组织，建立允许失败的机制等方式建立一种新的责任制。（讨论，使命是个很宽泛甚至带有强大的不确定性的东西，如何进行有效的监管？而且不同的机构常常担负几项冲突的使命，怎么办？）第五章的主题是“讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款”。以前的政府总是注重于拨款的过程，往往忽略拨款所取得的效果，这样反而使治理适得其反。但是应该如何测定政府治理的效果呢？作者引入了

18、加利福尼亚州森尼维尔市的案例作了详细的说明。议会不会对公共工程部说：“我们希望花100万美元重建A公路，花50万美元修复B、C公路”，而是说“我们要现在处于A级的各条路的路面保持A级水平，要现在处于B级的各条路的路面在X年内提高到A级，要现在处于C级的各条路的路面在Y年内提高到A级”，然后该部门根据X年和Y年书，想市议会申报所需经费的确切数字，然后由议会决定准备花多少钱和多少时间去取得它们希望的成果。森尼维尔市还将每一个计划领域的目标具体化和操作化，比如社区条件指标可以精确到“臭氧超过过标准的天数”，而业绩指标也相应具体到“两个月内更换的树木占需要更换的树木的百分比”，这样就能测量每个单位工作

19、的效果，也就能根据管理人员的成败予以奖惩。业绩测量有这些优点：（1）可以让大家知道总的目标是什么，从而改变组织的行为；（2）可以知道组织最后是成功还是失败；（3）有了标准，就能对成功进行奖励和学习，对失败进行纠正；（4）展示结果，能够获得公众的支持。除此之外，业绩还可以是公共部门人员薪酬的标准，公共部门也可以按照业绩和效果作下一年的预算，能够促进公共部门资源的合理配置。（讨论，这样做会有什么难度？遇到什么样的问题？）第六章题为“受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。”这一章开头提出，和企业不一样的是，大多数公共组织不知道他们的顾客是谁，他们不清楚他们的服务对象是他们的公民，这

20、种情况是因为大多数公共服务机构不是直接从公民那里获得资金的，反而使得公共组织去讨好行政部门和立法机关，而行政部门的官员又受到利益集团的驱使，结果大家都没有意识到真正的服务对象是公民。而现代社会从大众社会转变为马赛克社会，也就是拼凑的社会，公民层参差不齐，文化差异很大，而公共机构仍在提供一种固定模式的服务。作者认为，可以从靠拢顾客、全面质量法、把顾客放在驾驶员座位上，把受驱使的政府倒转过来四个途径进行改变。我觉得最有兴趣的是“把顾客放在驾驶员座位上”这个想法，作者提出，使公益服务提供者对他们的顾客需要做出灵敏反应的最好办法，是把资源放在顾客手里让他们挑选。这种顾客驱使的制度有几个好处：迫使服务提

21、供者对他们的顾客负有责任；促进更多的革新；让人们在不同种类服务之间做出选择；浪费较少；被授权的顾客成为更加尽责的顾客；创造更多公平机会等等。（讨论：这样授权有没有什么弊端？或者说什么环境之下授权能达到效果?）这一章的内容概括出来就是政府要把公共服务对象重新界定为“顾客”，让顾客们来选择公共服务，要经常调查顾客的需求，倾听顾客的意见，并及时做出灵敏反应，改善服务质量，成为服务型政府。第七章的主题是“有事业心的政府：有收益而不浪费。”这一章提出的突破性的观点就是，政府是可以主动去创造收入来源的，现有的预算制度驱使政府花钱而不是赚钱，大多数政府都没有想到利润。但是政府赚钱不应该是为了满足政府内部私利

22、的需要，二是应该把利润动机转向公众使用。作者举了几个例子，说明政府通过和房地产开发商进行协商，最终是怎么实现既达成政府的建设目标，又使得土地被房地产开发商合理利用之后又为政府提供了额外的收入的。这种通过开发项目来获利，是具有企业家精神的政府所采用的更积极进取的方法之一。（讨论：为什么在我们国家，却演变成了政府和开发商进行利益联合，这种让政府有寻租机会的现象呢？）还有一个方法是向那些使用公共服务设施的人收费，而且作者认为“这种制度使那些从服务中得益并能担负得起的人为此付款，而那些不得益的人不付款，这种制度再公平不过了。”但是作者也提到，这种方式并不总是适当的，它在三种条件之下才能起作用：一是服务

23、主要是“私人物品”，有益于使用它的个人；二是那些不付费用的人不能享受到其好处，三是能够有效地收费。看到这里，我有很大的疑问就是为什么作者这么确信这些政府工作人员能够不从创收中寻租。作者在这里提出“使管理人转变为企业家”的想法，认为如果要政府管理人向企业家那样思考，就得把那样的做的奖励刺激给他们。比如分享结余和所得，创新资本（主要是发行政府债券），鉴别服务的成本（提醒他们实际成本，起警示作用）。（讨论：这种激励制度真的有效吗？有没有其他方法避免寻租?）这一章的主要内容就是呼吁政府应该有利润动力和投资观念，运用合法渠道去挣钱，政府重视以物质奖励来调动部门与工作人员的积极性，让管理人员都转变成为企业

24、家。第八章的主题是“有预见的政府：预防而不是治疗。”这一章的内容是建立在第一章的基础上的。由于官僚政治的模式使政府全神贯注于划桨，即提供服务，所以花很少精力去掌舵，所以他们这种思维定势会一直等到问题变成危机，然后才对那些受到影响的人提供进一步的服务。而有预见的政府会做两件根本性的事情，一是使用少量钱去预防问题，而不是花大量钱去治疗问题；二是在作出决定是，尽一切可能考虑到未来。但是要对未来的考虑，在今天这种短期行为的政治环境中是非常困难的。一个原因是美国社会的非群体化，使得大众社会是碎片化的，政治决策者面对的常常是互相矛盾的需求和呼声，现在一也没有一种政治过程能使许多不同的选民群体联合起来商量出

25、共同利益，政府才能制定出未来的战略规划。在这里作者详细说了大东京政府，他们的战略规划有指导思想就是东京在21实际应当是什么样子，会形成有具体目标和费用的，既有经营项目又有投资项目的十年计划，这些计划产生出三年至四年的行政和财政计划，非常详细。但是战略规划也不是万能的，它不是只做一次就可以了，而是要重视规划的过程，因为战略规划并不保证决定都是对的，而且很可能会退化为无意义的活动。“战略规划处在最佳状态时，能渗透一个组织的文化，建立一种奔向何方和什么是重要的几乎是直觉的感觉。”（讨论：这种感觉很奇妙，但是存在很多不稳定性,在一个组织文化多元、人员思维模式差异化很大的环境下真的有可能实现吗？）另外一

26、个实现考虑未来的困难来自当选的官员。因为对政治家们来说，预防是悄悄进行的，但对已出现的症状发起全力以赴的进攻为政治家产生很大名声，对他们更有吸引力。作者只提出了一个强大的政党、强大的主席或者强有力的州长或市长可能可以解决这个困境，但是最终可能还是要从改变政治制度实现，因为管院的任期性必将限制他们为了短期的重新选上而牺牲长期考虑的倾向。这一章的内容概括起来就是即政府要有预防意识，防患于未然，而不是等问题成堆以后才来解决。它们可以制定战略规划，建立预算制度，尽其所能地考虑未来的发展问题。 第九章的主题是“分权的政府：从等级制到参与和协作。”提出这个思想的背景是对于信息时代的发展对政府组织的影响，由

27、于信息传递十分迅速，情况复杂多变，政府信息的上传下达已经容不得须臾的等待了。有两种办法可以应对，一种是设法进一步加强政府这个中心，以竭力争取跑在迅速增加的复杂性前面；第二种就是通过群策群力，让下级和政府外界的力量做出更多的决定，来减轻做决定的负担。分权的机构的好处是它比集权的机构更有灵活性，能对于环境和顾客需求的变化迅速地做出反应；更有效率；更具创新精神；有更强的责任感和士气。在这一章作者用一个详细的例子，是关于美国最庞大、最集权的官僚机构国防部的一位叫克里奇的将军，是如何通过分权让空军司令部的每个飞行中队都拥有自己的安排和工作目标，提倡竞争和自我管理，通过责任和授权最后使整个队伍实现在没有增

28、加经费和成员的情况下全面提升空军司令部的战斗能力的。克里奇认为之所以能取得这个成绩是因为人的一个本性是当他们能够控制他们自己的工作时就会更努力地工作并投入更多的创造性。因此作者认为实现分权的关键是参与管理和建立协作的组织。在这里我想重点说说协作的组织。作者认为一个机构把权力下放之后，需要让成员们在小组内协同工作。因为这样的小组能够从不同部门的角度对问题有不同的看法，培育跨部门的合作，思考部门以外的事情；还可以在机构内建立持久的网络，因为每个人都结识了其他部门内具有相同观点的人；写作小组能够充当一个比上面下达的命令和评估更加为人能接受的质量控制机制。（讨论：参与管理以及这样的小组运作的可能性有多大？这个小组如何挑选成员？如果从各个部门选人，小组成员的上司肯定不愿意自己的下属总是忙于做决定）除了小组协作以外，作者认