_农村宅基地制度改革试点情况及建议

1、中国经贸导刊农村宅基地制度改革试点情况及建议 文 欧阳慧 涂圣伟农村宅基地指农村集体经济组 织 为 满 足 本 组 织 内的 生 活 需 要 和 从事家庭副业生产的需要, 而分配 给农 民 使 用 的 住 宅 用 地 和 附 属 用 地 。 长期以来, 我国宅基地实行 “ 一 户 一 宅 ” 、 “ 无 偿 使 用 ” 、 “ 限 制 交 易 ” 、 “ 缺乏退出 ” 的制度, 虽然具有 历史贡献, 但也积累了许多矛盾和 弊端, 已不适应当前农村非农化发 展和城乡统筹发展的需要 。 如何认 识宅基地流转, 如何进行宅基地流 转改革探索, 是一个重大的理论与 现实问题 。一 、 推进我国农村宅基

2、地制度试 点改革的现实背景随着城镇化进程的推进以及农 业劳动力的大量转移, 我国农村宅基 地使用与管理中面临一些较为突出 的问题 。 这些日益突出的问题, 形成 了我国农村宅基地使用权流转的现 实背景 。(一 无偿取得 、 无成本留置造成 宅基地资源浪费在我国大部分农村地区, 目前农 村宅基地实行福利性分配和无偿使 用,农民取得宅基地基本没有成本, 客观上加深了宅基地私有的传统观 念, 部分农民存在 “ 农村土地想在哪 建就到哪建 ” 、 “ 不占白不占 ” 的心态, 导致私自建房 、 超标准占用宅基地现 象普遍 。 同时, 农村宅基地取得监管 不严, 村集体经济组织收回闲置宅基 地 、 监管

3、宅基地使用的能力和动力不 足, 加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯, 农村 “ 一户多宅 ”和超标占地现象较为普遍 。 由于宅基地是无偿无限期使用, 加之受 “ 以土为本 ” 、 “ 叶落归根 ” 等传统观念束缚, 不少农民在新建住房或迁居城镇后, 不愿将原有宅基地复垦或交还给集体经济组织, 造成 “ 人走房空 ” 、 建新不拆旧,不少宅基地处于闲置状态 。(二 有偿退出机制不健全造成宅基地大量空置我国大部分农村地区农村宅基地还没有建立有偿退出机制 。 即使有些地区开展了宅基地有偿退出试点, 但由于补偿标准低, 自愿退出宅基地的农户少 。 如洛阳市 2009年开展农村宅基地有偿退出,

4、 但至今全市完成办理进程手续的只有 99户, 收回宅基地仅 70处 。 据洛阳市 2010年调查, 78%的农民工认为放弃宅基地补贴标准偏低,仅靠每人 5000元的补贴 (每户补贴约 2 3万元 在县城或市区购房的资金压力难以承受 。同时, 农村宅基地退出补偿资金需要县级财政配套, 但县级财政大部分是吃饭财政, 区县政府推进宅基地有偿退出的积极性也不高 。(三 宅基地禁止流转限制农村房屋财产权功能目前, 我国农民只拥有宅基地使用权, 但拥有房屋的所有权, 即 “ 一宅两制 ” ,房屋的财产权和宅基地使用权没有很好地分开 。 由于目前实行 的是 “ 地随房走 ” 的政策, 但按照法律 规定农村宅

5、基地的使用权只能在本 集体经济组织成员之间转让, 而且农 民在出卖房屋流转宅基地后, 再申请 新的宅基地不被批准, 这事实上限制 了房屋的自由流转, 约束了农民对房 屋的处分权 。 房屋财产权功能受限, 导致农民房屋收益权无法得到有效 保障 。(四 宅基地隐性流转埋下诸多社 会安全隐患目前, 我国有些地区农村宅基地 隐性流转和私下交易较为盛行, 但同 时也带来两方面的问题 。 一是由于 宅基地使用权不能进入市场进行公 开交易, 农民的宅基地和房屋经常会 被随意定价 、 价值低估, 不仅造成集 体土地资产收益的流失, 也侵害了农 民的利益 。 二是宅基地的私下流转 和灰色交易, 引发了越来越多的

6、社会 矛盾和法律纠纷, 成为社会不安定因 素的一个重要问题 。二 、 农村宅基地试点改革的各地 实践及启示宅基地是农民安身立命所在, 各 界对农村宅基地制度是否应改革 、 如 何改革争议颇大 。 尽管法律上存在 诸多限制, 但不少地区特别是经济发 达地区,都在以或公开或隐蔽的方 式, 或合理或不合理的手段, 或出于 主动或被动的动机, 在探索农村宅基 地制度改革方向 。改革热线 2015年 2月上 27中国经贸导刊(一 重庆 “ 地票 ” 模式所谓 “ 地票 ” , 是指包括农村宅基 地及其附属设施用地 、 乡镇企业用 地 、 农村公共设施和农村公益事业用 地等农村集体建设用地, 经过复垦并

7、经过土地管理部门严格验收后所产 生的指标 。 企业购得的地票, 可以纳 入新增建设用地计划, 增加相同数量 的城镇建设用地 。 如一些废弃的远 郊乡镇企业用地, 就能通过这种形式 复垦并通过验收后, 获得 “ 地票 ” , 然 后拿到主城区 “ 兑现 ” 。 “ 地票 ” 模式的 积极作用体现在三个方面:一是在不 改变土地所有权属和现行土地制度 的前提下, 充分兼顾国家 、 集体和农 民个人利益, 既解决了农村建设用地 的浪费问题, 同时也缓和了城市住宅 建设用地紧张的矛盾; 二是通过 “ 开 发权转移制 ” 的创新, 实现了 “ 涨价归 公 ” 和 “ 涨价归农 ” 的兼顾, 让农民能 够通

8、过初次分配共享货币化的土地 增值收益, 体现了城市反哺农村的收 益分配格局; 三是一种诱致性制度变 迁的方式, 在现行法律制度框架内通 过诱发土地制度创新,达到保护耕 地 、 满足城市建设用地需求和农民 共享收益 “ 三赢 ” 的格局 。 但是, 这种 模式也可能导致城乡区域之间经济 发展的 “ 马太效应 ” , 使经济落后地 区丧失长期发展权 。 而且, 这种模式 的单一性也在一定程度上限制了产 权交易模式的多样化发展,同时这 种制度设计给了管理者和开发商共 谋的余地,有可能损害被征地农民 的利益 。(二 嘉兴 “ 两分两换 ” 模式 所谓 “ 两分两换 ” , 就是把农民的 宅基地和承包地

9、分开, 搬迁和土地流 转分开,以宅基地置换城镇房产, 以 土地承包经营权置换社会保障 。 土 地置换后, 不改变土地所有权性质和 土地用途 。 土地流转后, 农民凡是非 农就业的, 三年内必须实现养老保险 的全覆盖; 对已经进入老龄阶段的农 民, 逐步提高养老保险的待遇 。 这种做法最突出的特点在于以宅基地集中置换为突破口, 鼓励农民放弃承包地和宅基地, 以此实现城乡建设用地增减挂钩和土地的集约利用, 降低城市化成本 。 目前这种做法使部分农民资产实现了价值增值, 地方政府的财政收入也有了一定的增长, 但这种由政府推动的土地制度创新同样存在许多问题:一是地方财政面临巨大的资金压力, 因为在宅基

10、地置换过程中的土地整理和安置点的建设需要大量的投入, 同时将放弃土地的农民纳入社会保障也需要地方财政的支持 。 二是仍然存在土地方面的法律和政策障碍 。 许多打算参加二次流转的开发商要求给予一定的生产配套用地, 这涉及到了耕地性质的合法性 。 三是放弃宅基地的农民缺少稳定的就业机会, 部分地区农村劳动力就业困难, 造成该项制度的吸引力不大 。 四是存在诸如农民的身份权和村集体资产的管理主体等众多后续难题 。(三 天津 “ 宅基地换房 ” 模式所谓 “ 宅基地换房 ” , 即农民自愿以其宅基地按照规定置换标准, 换取小城镇内的一套住宅, 迁入小城镇居住 。 原村庄建设用地进行复耕, 节约下来的土

11、地整合后再 “ 招 ” 、 “ 拍 ” 、“ 挂 ” 出售, 用土地收益弥补小城镇建设资金缺口 。 “ 宅基地换房 ” 一方面可以加速城市化, 解决小城镇发展中的资金土地问题; 另一方面还可以推动农村剩余劳动力的转移和户籍制度的改革 。 但这种模式存在一些问题,主要矛盾的焦点在于宅基地换房后的收益分配问题:一是农民换房后还需要补交一定数量的钱款, 并且居住的面积也比原来要小, 造成一些农民在换房后无钱装修或生活无着落; 二是农民在换房后生活成本上升同时收入水平下降 。 换房后, 农民居住地远离耕地, 给生产带来了不便, 并且失去了家庭庭院经济的收入来源,同时还要缴纳水 、 电 、 气 、 物业

12、管理等费用;三是在宅基地整理节余的 过程中,农民并不知道其中的收益 到底有多少, 收益的去向也不明确; 四是农民在宅基地置换的过程中缺 乏真正的选择权,他们只能被动地 接受或者不接受由政府提出的置换 方案 。(四 成都 “ 联建 ” 模式联合建房 (下文简称 “ 联建 ” , 指 的是灾区农民在灾后重建中, 引入社 会资金与他人合作建房或者由他人 独立完成房屋的重建, 并约定宅基地 使用权和房屋的权益 。 根据成都市 关于重灾区灾毁住房联建等有关 事项的通知 的规定, 受灾农户与联 建方共同向市 (县 国土资源局提出 土地登记申请, 由市 (县 国土资源局 对受灾农户的原宅基地使用证进行 变更

13、, 为受灾农户自住用地发放集体 建设用地使用证,土地用途为住宅, 取得方式为 “ 划拨 ” ; 为联建方使用的 剩余集体建设用地发放集体建设用 地使用证, 土地用途为非住宅, 取得 方式为 “ 出让 ” , 土地使用年限参照国 有建设用地出让年限或自行协商确 定 。 “ 联建 ” 模式的积极意义有:一是 符合我国农村宅基地生存保障功能 的要求, 联建房在给农民提供资金的 同时, 并没有占用集体组织规划范围 外的宅基地面积 。 二是维护了我国 农村宅基地所有权的独立性 。 “ 联建 ” 模式在不改变宅基地所有权权属和 现行法律冲突的基础上, 实现了宅基 地使用权及其房屋所有权的让渡 。 三是 “

14、 联建 ” 政策突破了宅基地使用 权主体的法律限制 。 第三人的资格 已经完全放开, 包括集体村民 、 非集 体村民 、 城镇居民以及企事业单位, 顺利突破了城镇居民等其他主体不 得在农村购置宅基地的法律瓶颈 。 四是促进了农村的各类产权交易 。 灾后重建探索出的 “ 联建 ” 模式, 拓展 了宅基地使用主体的范围,实现了 “ 两种产权 、 两个市场 ” 的对接, 真正 促进了农村产权交易 。改革热线 282015年 2月上中国经贸导刊(五 温州 “ 宅基地征用 ” 模式 所谓宅基地征用,是指凡城市 (镇 规划区内的农民房屋转让的, 其 宅基地一律先由市 、 县政府统一征为 国有, 再参照国有

15、划拨土地使用权转 让管理办法办理出让手续 。 凡城市 (镇 规划区外的农民房屋转让的, 如 转让双方均属农业户口且户籍同属 一个县 (市 、 区 , 而且受让方在该县 (市 、 区 原有的宅基地已全部由当地 村级经济组织收回或转让的, 可保留 集体所有权性质不变, 办理宅基地转 让手续; 如转让双方不符合上述条件 的, 其宅基地一律先由市 、 县政府统 一征为国有, 再参照国有划拨土地使 用权转让管理办法办理出让手续 。 转让方转让后不得再在村集体组织 申请宅基地建房 。 温州的这种模式 并没有真正解决农村宅基地的商品 属性, 本质上是把农村集体土地先征 为国有土地, 然后再按照国有土地的 相

16、关手续办理流转 。 这种模式对远 郊农民并不公平, 它只是在集体建设 用地必须转为国有土地之后才能进 入二级市场流转的现行框架制度下 解决了城乡结合部的农村宅基地流 转问题,不符合市场经济发展的要 求 。目前, 我国部分地区进行的宅基 地制度改革探索,尽管具体做法不 同, 但主要内容大多是将农民宅基地 置换为货币 、 房产或较小面积的宅基 地, 改革的初衷是通过盘活农村宅基 地节约出建设用地用于城镇和工业 建设,解决城市建设用地紧张问题 。 也就是说, 不论是 “ 宅基地换房 ” 、 “ 两 分两换 ” 还是 “ 地票 ” 交易, 都不是基 于增强农民土地财产权利而产生的 内生性制度改革, 更

17、多的是政府基于 工业和城市发展 、 地方财政收入等采 取的强制性改革, 农民在改革中往往 处于被动地位 。 由于农村集体建设 用地无法直接进入市场,相关的利 益分享机制不健全,农民很难分享 土地增值收益 。 同时, 在现行法律法规的限制下,大部分地区的宅基地制度改革范围有限,主要集中在城镇周边地区,政府以外的社会资本进入动力不足 。 相比较而言, 成都的“ 联建 ” 模式在使用权主体的方面的探索具有积极意义,而且更多的是为了保障农民的利益,是一种可借鉴的方案 。总结各地实践, 在城镇化 、 工业化加快推进的背景下, 完善农村宅基地制度, 需要重点在以下几个方面取得突破, 否则很难从根本上解决现

18、存问题:一是通过制度改革明晰农村宅基地权能,明确集体经济组织成员权, 探索宅基地有偿使用, 解决宅基地无偿取得与市场化流转的矛盾, 化解 “ 一户多宅 ” 和超面积占用宅基地现象,为宅基地市场化交易奠定基础 。二是通过制度改革建立有效的激励约束机制, 打通闲置宅基地市场化流转退出通道, 引导农民自愿有偿退出空闲宅基地, 激活农村闲置宅基地资源, 增加农业转移人口融入城镇的资本 。三是通过制度改革逐步赋予农村建设用地与国有土地同等权利, 建立农村宅基地流转体系, 推进城乡土地权利平等化, 完善土地增值收益分配关系, 保障各个利益主体公平分享土地流转增值收益 。四是通过制度改革充实农民宅基地用益物

19、权,赋予农村宅基地抵押 、 担保 、 转让过程中的相关权利, 盘活宅基地 “ 沉睡资产 ” 。三 、 下一步农村宅基地制度试点改革的重点建议农村宅基地使用与管理中积累了大量深层次矛盾和问题, 依据现行法规政策难以根本解决,需要在关键领域进行试点突破 。 总体来说, 要以保 障 农 民 宅 基 地 用 益 物 权 为 核心,以提高农民财产性收入和宅基地使用效率为目标, 在 “ 三个不得 ”(不得改变土地集体所有性质 、 不得 擅自改变土地用途 、 不得损害农民 土地权益 的前提下, 按照 “ 巩固集 体所有权 、 充实用益物权 、 推进城乡 土地同权化 ” 的思路, 探索农村宅基 地有偿使用和有

20、偿退出,有条件放 开流转, 有序开展宅基地抵押融资, 盘活宅基地资源,提高农民土地财 产性收益 。(一 探索建立农村宅基地有偿 使用制度目前我国农村宅基地实行的是 福利性分配和无偿使用, 已成为农村 宅基地分配不均 、 “ 一户多宅 ” 、 超面 积使用等问题的制度性根源 。 如果 继续实行宅基地无偿 、 无限期使用, 一户多宅 、 超占宅基地问题就很难彻 底解决, 宅基地粗放利用的局面就很 难根本改变, 同时也不符合未来宅基 地有偿退出和市场化流转的改革要 求 。 为此, 2010年 国土资源部关于 进一步完善农村宅基地管理制度切 实维护农民权益的通知 提出, 在经 济条件较好 、 土地资源

21、供求矛盾突出 的地方, 允许村自治组织对新申请宅 基地的住户开展宅基地有偿使用试 点 。在充分考虑群众承受能力的前 提下, 按照 “ 先试后推 、 循序渐进, 新 老划断 、 区别对待 ” 的原则, 探索建立 充分反映宅基地资源稀缺程度和经 济价值的有偿使用制度, 形成节约利 用宅基地的约束机制, 提高农村宅基 地配置效率 。 一要加快推进农村宅 基地确权颁证, 严格执行宅基地面积 限额标准, 在经济条件较好 、 土地资 源比较紧缺的地区, 探索对超标准占 用宅基地农户和新申请宅基地的非 集体经济组织成员开展宅基地有偿 使用试点 。 二要在充分尊重农民意 愿前提下, 完善农村集体经济组织成 员

22、身份认定标准, 在不改变农村宅基 地集体所有性质的前提下, 按照循序 渐进 、 逐步推开的原则, 扩大农村宅 基地使用权主体范围 。改革热线 2015年 2月上 29中国经贸导刊 改革热线(二 探索建立农村宅基地有偿 退出长效机制我国农村宅基地实行无偿退出 与回收政策, 农民退出宅基地不仅得 不到补贴,房屋也得不到合理补偿, 在宅基地无偿长期使用条件下, 农民 离开农村后持有宅基地成本低, 缺少 主动退出闲置宅基地的动力, 同时农 村集体经济组织回收利用宅基地的 空间有限, 且缺乏必要的资金, 没有 回收空闲宅基地的主动性 。 只有建 立宅基地有偿退出激励机制, 完善宅 基地退出系统配套管理办

23、法, 使农民 宅基地财产权利显性化, 才能让农民 自愿退出闲置宅基地 。 为此, 全国农 村经济发展 “ 十二五 ” 规划 提出, 在 尊重农民意愿 、 保障农民权益的原则 下,探索开展农村闲置宅基地的退出 和补偿机制 。在尊重农民意愿 、 保障农民权益 的前提下, 坚持依法自愿 、 合理补偿 、 集约利用 、 用途管制的原则, 探索建 立符合农民合理需求的农村宅基地 退出补偿激励机制, 提高农村宅基地 使用效率 。 一要完善农村宅基地有 偿退出激励机制, 严格限制宅基地使 用权人退出条件, 对在城镇已购置商 品房或愿意进城镇定居, 并自愿退宅 且以后不再申请新宅基地的农民, 参 照退出时征地

24、政策对农村住房及其 构筑物 、 附着物给予一次性补偿, 并 采取置换 、 奖励或城镇购房补贴等方 式协商收回空闲宅基地 。 二要建立 退出农村宅基地处置和利用机制 。 退出的农村宅基地应优先保障农村 发展建设用地需求, 符合相对集中连 片 、 宜农用途等条件的地区, 应根据 土地利用总体规划 、 土地整理复垦 开发规划开展宅基地整治工作, 将 退出的宅基地复垦为耕地或其他农 用地, 交由村集体经济组织管理 、 利 用, 原集体土地所有权不改变 。 三要 建立农村集体建设用地收储制度 。 按照 “ 规划先行 、 政策引导 、 农民自 愿 、 多元投入 ” 的原则, 参考国有土 地管理办法,建立农

25、村集体建设用地收购储备中心,以零散宅基地作为突破口,开展农村建设用地收购储备工作 。(三 推进农村宅基地流转交易体系建设试点目前,我国农村宅基地只能在村集体经济组织内部流转, 宅基地的非资本化和非市场化使土地资产价值无法得到显化, 事实上限制了土地从生存保障功能向致富资本功能的转变 。 同时, 由于宅基地使用权和房屋所有权不可分割, 限制宅基地流转必然损害房屋所有权价值, 造成城市居民和农村居民房产权利事实上的不平等 。 开展农村宅基地流转试点改革的目的, 在于探索农村宅基地流转的有效方式, 宅基地流转市场培育以及宅基地流转风险防控办法, 在宅基地流转机制上取得新突破 。按照条件限定 、 充分

26、自愿 、 流转有偿的原则, 将农村宅基地纳入城乡统一土地交易市场,建立产权清晰 、保护严格 、 流转顺畅 、 分配合理的农村宅基地流转制度, 有条件 、 分阶段逐步推进农村宅基地流转 。 一要探索建立宅基地交易平台, 依法为农村宅基地流转交易提供场所设施 、 信息发布 、 组织交易 、 交易签证等服务 。 二要完善宅基地流转增值收益分享机制, 建立兼顾国家 、 集体 、 个人的土地增值收益分配机制, 提高农民在宅基地增值收益中的分配比例, 通过宅基地置换整理等获得的新增集体建设用地出让或出租收益大部分应用于补偿农民 。(四 稳妥推进宅基地使用权与农村房屋所有权抵押试点农村宅基地和房屋是农民的重要财产