现代管理理论在税收征管改革中的运用

1、现代管理理论在税收征管改革中的运用税改论坛现代管理理论在税收征管改革中的运用口郭宏朱祥林随着现代经济管理理论的兴起和被认知,这些理论被广泛地运用到经济管理的各个领域.现代经济管理理论也为税收征管改革提供了理论基础和政策选择依据.许多现代经济管理理论新古典经济学,制度经济学,信息不对称理论,博弈论,契约理论,税收遵从理论,流程再造理论等都为税收征管改革开拓了新思路.一,信息不对称理论推动了税收征管信息技术革命信息不对称的有关理论认为,交易双方之间的信息分布是不对称的,其后果必然导致交易前后参与人的"逆向选择"和"道德风险".在税收征收管理中,这种信息不对称

2、会导致纳税人与税务机关的博弈以及税务人员的寻租行为.具体而言,税收信息不对称主要有三方面的负面影响:1.信息不对称降低了税收效率.为了使纳税人的信息得到最大化的昭示,税务部门需要设置多个环节以识别纳税人的纳税资料.纳税人在缴税过程中,要经过税务登记,纳税人身份认定,发票领购,纳税申报,计算机稽核,纳税人年审,接受税务检查等环节.从而产生基于税收管理程序上的纳税成本:与此同时,税务部门为了准确核实纳税人的基本信息,需要配备相应的现代化管理设备.以提高信息的识别能力和鉴定能力.这样一来,也会产生一定数量的税收管理成本.纳税方和征税方为了实现税收信息对称的充分性,需要耗费大量人力,物力,财力和时间成

3、本,弱化了税收的经济效率水平,提高了税收的制度成本.2.信息不对称提高了税收制度的设计难度.信息不对称对税制的影响是巨大的.比如前几年出台的筵席税,由于没有办法获得计税信息,遭受了刚出台就下台的厄运.再比如现行增值税尽管具有一定的先进性.但是由于信息不对称等原因,实施起来也并不顺利.在信息搜集上,增值税一般纳税人的资料存在着一定程度的信息不足.核实销项信息和进项信息存在着比较大的难度;在增值税实施范围上,按照初衷,该税种应覆盖整个商品流转环节和修理修配行业,但是迫于管理上的困难.个别的增值税一般纳税人出现了课税范围逐渐萎缩的趋势;在政策执行效果上,出口货物应实行零税率,但在一些时候不得不降低退

4、税率.造成征,退税率不一致,既违背税制设计的初衷.又不符合国际惯例.3.信息不对称引起了纳税人的逆向选择.就纳税主体而言,广大纳税人依法纳税.保证公共产品的有效供给,维护良好的生产经营环境,在这一点上,纳税人利益和国家利?3?益是一致的.但是,就经济人角度而言,纳税人却是自利的.为了实现个人利益最大化而存在着逆向选择的倾向.可见,依法纳税作为一种义务,应当成为纳税人的必然选择,但由于信息不对称,纳税人选择的往往是不纳税或少纳税.这种心理动机,或是心存侥幸我应该交多少税,税务部门未必知晓;或是胆大妄为我有办法隐匿纳税信息能够"摆平"某些人,帮助隐匿这些信息.在税收管理机制和管

5、理手段比较滞后的地区,这种行为方式具有传导效应和示范效应,产生偷,骗,抗,逃等涉税行为,对整个社会的依法纳税环境产生负效用.可见,由于税收信息不对称,造成税收效率下降,征税主体对纳税主体监管不力,税源管理中存在着广泛的管理性漏洞,必然影响国家税收收入的应收尽收.弱化税收法制的实施效果.涉税信息的不断完善和更新已经成为提高税收征管水平和征收质量的关键性内生要素.正是由于这种信息不对称推动了税收征管的信息技术革命.以计算机网络,信息技术为代表的先进手段和方法得到广泛的运用.建立了以税源管理为核心的动态的税源监控机制.推广应用了CTAIS主线.建立全国性的计算机税收征管网络."中国税收征管

6、信息系统"的成功运行标志着我国税收征管信息技术革命的重大历史突破,税收征管信息技术革命解决的就是征纳双方信息不对称的问题.二,税收遵从理论为税收征管服务提供了依据所谓税收遵从是指纳税人在税法规定的纳税期限内,依照税法规定.全面,准确,及时地计算应纳税款并主动申报.那么不符合上述定义的即为"不遵从".过多或过少地申报应纳税额都是不遵从.应该说税收征管服务之所以成为各国税务当局关心的根本问题之一,是因为"自核制"在世界各国的广泛推行,使各国税务当局逐渐认识到向纳税人提供服务和信息方面的重要性和责任.因为"自核制"最重要的优越性在

7、于节省了税务机关的征收时间和费用,确保了税款及时入库.但与此同时,也增加了纳税人的"遵从成本".我国学者将税收遵从和不遵从归纳为三种主要类型.税收遵从包括:(1)畏惧性遵从.即纳税人有逃避纳税的企图,但畏惧逃避税收一旦被发现所受的处罚,而不得不依法纳税.(2)制度性遵从.即纳税人有逃避纳税的企图,但由于税收制度和税收管理十分严密而无法逃避纳税,不得不依法纳税.(3)忠诚性遵从.即纳税人对履行纳税义务具有正确认识,税收管理部门为纳税人依法纳税提供的服务也较为完善,所以纳税人能够自觉,准确,及时地履行纳税义务.税收不遵从包括:(1)自私性不遵从.即纳税人具有较强的自私自利之心,

8、经常把自身利益与公共利益对立起来,为了自身利益,有意采取多种办法逃避纳税.(2)无知性不遵从.即纳税人主观上没有逃避纳税的企图,但对税法规定的纳税义务不了解.对履行纳税义务的程序不了解,往往不能全面,准确,及时地履行纳税义务.(3)情感性不遵从.即纳税人对与纳税相关的一些事物不满意,包括对政府行为不满意,对财政支出的使用方向不满意,对税收制度的某些不公平方面不满意,对自身权利缺乏保障不满意.为发泄不满而有意识地逃避纳税.税收遵从理论的产生.为我们划定了税收服务和税收征收管理的范围.对无知性不遵从,税务机关的职责是提供完全的纳税服务,尤其是税收信息的服务;对自私性不遵从和情感性不遵从,除提供纳税

9、服务外,加大税收的宣传力度,还要加大税收的稽查力度,保证税款的及时入库.我们在优化纳税服务的同时,也不能完全放弃税收征管.防止一种现?4?象掩盖另一种现象,充分认识到纳税人中属于自私性不遵从的是三种类型中所占比重最大的.在美国,对审计出来的偷逃税处罚非常重,故一般纳税人不敢铤而走险,更不敢抗税.这些均有效遏制了偷逃税现象的发生.而简便,高效,透明,周到的程序性服务以及优良的纳税环境,可以增强纳税人对税务当局的信任,增加忠诚性税收遵从.三,现代企业管理理论为提高税收征管质量提供了新思路现代西方管理学的流程再造理论和无缝隙组织理论,为税收征管深层次的发展.提供了新的思路.流程再造理论是上世纪90年

10、代.由曾任美国麻省理工学院计算机教授的哈默博士首次提出的.其核心思想是通过对企业原有业务流程的重新塑造,借助信息技术,使企业由传统的以职能为中心,转变为以流程为中心,实现企业经营方式和管理模式的根本转变.最终提高企业的竞争力.流程再造在形式上主要体现为以下五个特征:一是组织结构扁平化.压缩组织中的管理层级,缩短高层管理者与基层员工和顾客的距离.有利于信息传递的快捷.二是管理机制过程化.管理面向流程,以顾客为中心,按照整体最优化的目标重新设计业务流程注重实现全局最优而不是局部最优,从而使顾客得到最好的服务.三是信息系统集约化.在设计和优化业务流程时,充分利用网络信息技术来协调分散与集中的矛盾,实

11、现信息的一次录入处理和共享使用机制.四是部门活动平行化.将原来的串行丁作流程改造为并行工作流程,同时加强信息的横向沟通.最大限度地缩短工作时间.提高工作效率.五是生产管理团队化.提倡团队精神,实施团队管理,注重发挥每个个体在整个流程中的作用,实现每个环节,每项活动利益的最大化.20世纪90年代以来.以美国为代表的西方国家纷纷将流程再造理论引入政府管理,实施"政府再造",引发公共管理革命浪潮.据无缝隙政府一书介绍,美国旧金山地区税务局进行流程再造后,职员平均工作效率提高22%,相当于每位职员每年多征t600多万美元税款;康涅狄格州哈特德县税务局通过再造决策流程,处理事件周期从

12、14.7天减少到1.4天对于税收征管改革引进流程再造思想.就是要在法律法规的框架内.重新划分各级税务机关,各征收管理环节的职责.调整其事权,实现机构,人员,业务,应用软件等的重组,从而建立起一套从可行性分析,决策,实施到效果评估,信息反馈,服务监督,业绩考评和责任追究的税收征管工作机制.实现五个目标:即以流程为导向,重组税收业务,实现税务管理集约化;以机构为突破.重组税务机构,实现组织机构扁平化;以技术为依托.强化支撑作用,实现信息处理集中化;以规范为目标,加强质量控制,实现管理体系科学化;以人才为根本,提升队伍素质,实现干部能力综合化.从而实现征管质量和效率最高,管理成本和风险最低,纳税服务

13、最优的根本目的.我国江苏淮安,山东潍坊等地的国税部门将流程再造理论运用于税务管理实践,对原来的税务管理模式进行了一定程度的改革和重组,取得了显着的成效.淮安市国税局对业务进行重组后,纳税人与税务机关之间由单点对多点变为单点接触,纳税人平均办税时间减少了64.7%.税务人员进户调查,检查次数减少了41%.流程再造理论的应用使税收征管质量得到了显着提高.?5?四,新古典经济学为税收征管模式改革提供了理论基础20111:纪80年代,以杨小凯,罗森,贝克尔,黄有光等为代表的新兴古典经济学家强调分工和专业化的重要性.将现代经济理论进行重新组织,去掉新古典微观经济学中消费者与生产者绝对分离的假定,抛弃规模

14、经济而改用专业化经济的概念.并考虑各种交易费用的一般均衡意义.在新兴古典经济学分析框架中,所有人既是生产者,又是消费者,他们最重要的决策是选择专业化模式和水平.选择这类决策后,他们再做给定分工结构下的资源分配决策.前类决策决定市场大小和总量需求.后类决策决定相对需求.税务部门同样存在着专业化分I的问题,存在着组织结构的选择以及组织效率最大化的问题,以寻求税务部门目标最大化.根据新兴古典经济学的组织效率定义,税务部门的组织效率是指在满足一定的组织目标(如完成一定量的税收收入)的前提下,如何使税务部门的分工水平和结构达到最优.由于分工不可避免会产生交易费用.交易费用对分工水平和结构的影响至关重要.

15、如果要征收一定数量的税收收入.在交易效率小于某一临界水平时,自给自足(不分工)是最优组织结构;而在交易效率高于此I临界水平时,则分工是最优组织结构.权衡分工专业化经济的好处与交易费用是税务部门确定分工水平和结构的基本原则.1.税务部门的交易费用.新兴古典经济学指出,交易费用对分工演进和经济发展有着极其重要的影响,交易费用系数越低,分工水平就越高;反之则越低.而在税务部门中.由于信息不对称而产生道德风险,逆向选择和其他一些机会主义行为引起的代理成本以及由于分工或专业化而带来的征税过程中的协调与合作成本,应是主要的交易费用.税收征管改革的目标就是实现分工专业化经济的好处最大化,同时最大限度地减少交

16、易费用.在税务各层组织结构中,存在广泛的委托代理关系,因此就难以避免代理成本和道德危机问题.按照詹森和梅克林的说法.代理成本主要由三部分组成:委托人的监督成本,代理人的担保成本和剩余损失(詹森,梅克林,1976).在税务各层组织结构中.代理成本主要是委托人的监督成本(表现为梯形结构)和剩余损失.在税务各层组织内部的委托代理关系中,由于委托人(如基层税收征管单位的负责人)在很多情况下不可能对代理人(如具体税务执法人员)的劳动过程进行全方位的连续监督,因此委托人不能观测到代理人的工作努力程度是否与其所得报酬相适应.而能观察到的只是代理人的工作结果.即征得了多少税收收入.假设代理人都是理性人.会利用

17、自己的信息优势在工作中逃避义务或责任,通常会采取受贿(其中含寻租)或不努力工作等方式使其目标函数极大化.按照信息经济学的研究规范,可将在税务部门委托人不可能对代理人进行全方位连续监督的情况下,代理人利用信息优势采取受贿或不努力工作这一偷懒现象归人道德风险范畴.委托人阻止或防止代理人受贿需花费大量的监督成本.税务组织结构中的分工或专业化的组织形态可以带来两个方面的征税效率优势:一是产生专业化经济效果,即由于分工专业化.降低征税成本,提高征税效率;二是对分工结构中的代理人形成相互监督,从而减少税务组织结构中的独立监督成本.在征税过程中.可以将征税按一定标准分解为若干个工序或程序,并在组织中予以确认

18、,且对征税人员进行专业化分工,确实有助于效率的提高.但同时,由9T或专业化带来的一个不容忽视的问题是征税过程中的协调与合作成本问题.其中包括如何划分和追究税务人员的过错责任,如何解决税务过错责任的上移问题,如何解决分工各方相互推诿和卸责问题等.2.从新兴古典经济学的角度看,税收征管改革的实质是分工专业化经(下转第24页)?6?常有益的.因为较之标准不一,计量推算出来的富豪排行榜,由税务部门统计把关后的"真金白银"的纳税数据.更有助于反映和提升财富的真实性与阳光度.同时,在目前建立社会信用体系,完善法律体系,提升道德评价标准的过程中,公布企业的纳税情况,将企业的经营与发展置于

19、社会舆论的监督之下,也更有助于消除社会大众的疑虑,有助于提高公共财政的透明度.其次.纳税排行榜的推出有助于提高财富的责任品质.子曰:"邦有道,贫且贱焉,耻也,邦无道,富且贵焉,耻也","不义而富且贵,于我如浮云".由此,自古以来我们对于为富者就有"仁"和"义"的责任要求.同样,在现代社会更多的财富也意味着更大的责任,一个具有优良财富品质的企业.应该不仅仅是一个奋斗和成功的楷模.更应该是一个拥有社会责任感,敢于承担社会道义的企业,只有把财富与责任相结合的企业才是社会真正的"脊梁".而依法纳税则是所有财富创造和拥有者最基本的社会责任与基本道义.这也是人们对荣登富豪榜而未上纳税榜的富豪们"耿耿于怀"的主要原因.因此,纳税排行榜在衡量企业实力,反映企业诚信,展示企业形象的同时,通过以纳税情况为载体的责任对比,也会起到反映和促进上榜企业以至未上榜企业社会责任意识的作用.最后.纳税排行榜的推出有助于提高财富的经济品质.谁在为社会创造财富?亚当?斯密的答案是,看看这个国家的税收.税收源自经济,税收既是财富的分配过程,也是财富的组成部分.透过税收我们可以看出一个地区的经济运行质量和社会财富结构,正是在这个意义上说"纳税排行榜是财富结构的化验单".从近期各地