城市发展转型

1、转变观念，尊重规律，推动城市发展转型根据李铁主任在唐山市讲座内容的主要观点整理一、传统发展导向下的城市转型事实上，恰恰就是近十几年，特别是九十年代中期以后，中国走了一条以房地产发展为主导的经济发展模式。这个模式帮我们度过了2008年国际金融危机，也使城市面貌发生了根本变化，但是发展到今天，传统粗放的发展模式已经走到头了。是什么力量推动了发展模式的形成？所有城市官员都必然会做两件大事，第一是招商引资，因为每个城市都有强大的经济压力，所以要靠招商引资带动投资、拉动经济增长，增加就业、创造财政收入。可是，全国所有的城市都在招商引资，也就是说要在同等条件下和全国范围内的城市开展竞争。虽然这里有条件好的

2、港口，但全国各地条件很好的港口也有很多；虽然这里提出各种优越的条件来招商引资，但全国那么多的城市也会提出区位、资源等很多优越条件。像秦皇岛、北戴河、黄骅港、天津港都在招商引资，差别不是特别大，因此在发展同构的前提下，这里的招商引资能提供哪些更加优越的条件？论公共服务条件，北京有着全国最好的公共服务条件，这也是为什么北京在2008年以后招商引资特别快的原因。可是，如果没有优越的公共服务条件，那么招商引资的时候该怎么办？只有以降低企业投资成本来吸引企业投资。所以，全国城市在招商引资的时候提出的最优惠的条件就是将廉价土地提供给企业来投资，只有将土地成本压得很低的时候，才能在招商引资的时候吸引到投资。

3、当初，三星电子在选择投资场所的时候，有重庆、成都和西安三座城市竞争，提出的条件都是零地价，并且基础设施配套由政府来解决，还有5年的退税，但三星最终选择了西安，十几平方公里的规模，200亿美金的投入，因为西安有三星所需要的非常稳定的地理条件和社会环境。可是，政府要承担大量的投入成本，以大力发展GDP，那拿什么来弥补投入的成本呢？是靠税收吗？要知道，税收是保吃饭的、是保政府行政运转开支的，不可能靠税收来开展基础设施建设。所以，招商引资的收益只能维持吃饭财政，而真正能补这部分成本的只有靠新的土地出让。因此，在弥补招商引资引致的巨大的财政压力下，同时要解决基础设施建设和实现城市面貌的快速变化，全国百分

4、之八九十的城市都不得不选择了以房地产开发为主导的城市发展模式。第二件事，改变城市形象。如果想要让房地产卖得更好，那一定要把城市打扮得漂漂亮亮的，这样才能卖出好价钱。房地产商和城市寻价的结合，就是通常所说的概念，而概念打造出来的城市会给人一种很好的视觉效果。所以这些年大量的城市政府把工作重心放到城市形象的改变上，这种形象不是本质形象，而是外观形象，比如主题公园、生态水系、宽马路、大广场、绿带植被，纷纷出现在了不同区域、不同规模的城市里，基本上可以用千城一面来形容全国的城市。结果自然是城市景观带周边的房价越来越贵，也带来了足够的财政收益。但是，回过头来看，城市的辖区人口、城市里高收入的人口毕竟是有

5、限的，也就是说，常住人口规模和有购房能力的人是有限的。2011年全国房地产市场的问题逐渐暴露，很多人说是房价问题，但事实上，只有北京、上海、深圳等一线城市才是房价问题，而在全国三四线城市是房地产过剩的问题，是能不能卖出去的问题。有个大城市的郊区，房地产积压了500万平方米，而在它销售最好的年份，一年就卖30万平方米，那么也就相当于最少要16年才能消化掉这么多积压的房子。现在，很多三四线城市，甚至包括一些重要的地级城市，房地产积压十几年已经是屡见不鲜。这两三年，之所以很多城市的财政面临压力，就是因为卖地的收入在大幅度减少，甚至没有了。我们回过头来再看，用景观、形态、视觉支持下、依赖房地产的城市发

6、展模式走到今天，逐渐暴露出越来越多的问题，城市的包容性也越来越差。为什么包容性越来越差呢？一方面各级城市塑造了很华丽的城市景观，另一方面，有上亿的农业转移人口要进入城市，要解决他们进城后的公共服务问题，要让他们在城市安居乐业，但这两方面是明显相悖的。后果是什么呢？其一，城市包容性大幅下降。没有几个城市会愿意让农民到自己的城市里就业，城市里有这么漂亮的景观带，怎么可以让小商小贩摆摊设点呢？怎么能允许那些相对低端的产业在城市里发展呢？每个城市都希望，低端产业最好别来我的城市，最好去别的城市。其二，城市发展成本过高。城市往往在资金最充裕的时候，做城市规划、大量投资、开展基础设施建设，可这样大手笔投资

7、的结果却是未来将面临如何维持城市运转高成本的压力。宽马路、大广场，既占了地、浪费了资源，又要花费大量资金在周边绿化和设施的维护上。可见，城市发展到今天已经到了必须转型发展的关键口。一方面承受着城市发展成本高、招商引资难的压力，房子难卖出去、土地出让骤减，城市成本大幅度增加，另一方面，在京津冀一体化的大趋势下，还面临着经济发展方式强迫转型的压力，以保“一片蓝天、一汪绿水”。在这样的两难格局下，反而会形成一个倒逼转型的机制。这种倒逼转型的机制对政府官员来讲，意味着什么？在过去盛行卖房子卖地的时候，主要工作就是招商引资，但现在房子卖不出去了、卖地也不再像从前那样轻松、招商引资也越来越难的时候，很多人

8、却突然不知道怎么干活了。当县长的时候热衷于卖地、卖房子、招商引资，并且由于这么干取得了显著的政绩，才由县长提拔当了市长，甚至由市长提拔当了省长或其他比市长更高的位置，一路走来都是按传统发展模式来建设城市、发展城市的，而且使得城市的面貌大变样。在中国特有的城市发展模式导向下，上上下下都走了一条粗放型的城市发展路径，并且击鼓传花发展到了今天。然而，这种传统粗放的发展路径已经遇到了严峻的挑战。因此，转型就迫在眉睫地摆在了面前，可问题是，从上到下都没有真正实现转型。二、如何认识城市发展规律（一）正视人口规模及相关联的资源配置问题如果我们对于人口规模没有清醒的认识，在制定规划的时候大大忽视人口结构、人口

9、规模的分析，就会导致投入造成严重的浪费。可是这个现象在全国特别普遍，问题特别严重。我们这里的某工业区规划面积为380平方公里，这么大的空间规模，有那么多相匹配的人吗？要知道全市行政辖区的常住人口就776万人？如果人口和空间严重不匹配，那投入的所有基础设施都会造成严重的浪费。而我们恰恰对这个问题还没有足够的认识。某新区做了一个50平方公里的规划，规划人口是50万人，但是没有考虑到：第一，新区离老城挺远，离市区大概半个小时路程，如果不能先与老城区结合起来的话，就不会形成人口的聚集效应。第二，成本如此高，怎么和其他的新区、其他城市产生竞争优势？第三，规划完全是豪华性的规划，没有考虑地理差异、发展约束

10、、各种生态空间，一边要通过低成本的优势招商引资发展工业，而工业吸引来的都是外来人口，只有发展劳动密集型产业，才能让大量工人进来，但另一边又打造豪华的生态空间，两个目标完全不吻合。试想，我们大量投资的粗放建设会给这座城市带来多么严重的浪费现象。我们说要解决人的问题没错，解决便民的问题，解决周边生活的各种公共设施、服务设施，可以往这里投资大手笔，政府应该是是需要提高投资效率的。可是投资严重浪费，到了上百亿千亿的水平，也没有人承担责任。还给后任带来了严重的管理难题。大家都很关心，怎样激活已经投入的设施，甚至激活曾经不符合城市发展规律的梦想。可是在这种发展导向下，一旦走错了，你即使再能干，只会使不当决

11、策产生的后果越来越严重。因此，编制大规模空间的规划一定要结合这一空间可以容纳的人口，要认真分析大规模空间内需要承载的大规模人口从哪里来？那么，人口结构是什么样的？和什么样的产业发生关系？和城市之间是什么关系？过去，我们对城市不了解，我们以为一个很大的规划会吸引人来，但是如果这个规划只停留在纸面上，没有转化为投资的情况下，尚不会产生严重的后果，而一旦转化为投资就会带来巨大的失误。这么多年辛苦积累的财政、积累的投资，政府花费了一定代价从农民手里拿来的土地，最后就会变成一大笔闲置的资产。（二）遵循城市交通配置的规律我们注意到，现在大量的高铁站都修在城外面。为什么要修到城外面呢？因为这些城市想当然的认

12、为，只要高铁通过的地方，就会带来大量的人流和物流，所以很多地方政府就提出了诸如“航空港”、“高铁港”、“高铁新城”等之类的发展思路。然而，我们对这个观念提出质疑。研究城市发展历史上的因港兴城的案例，我们会问：为什么在一些港口会逐渐形成繁华的城市呢？因为港口具有泊船、装卸、中转和仓储功能，而且在古代历史上客货集散速度非常慢，在港口的停留时间长，一些工业企业便围绕铁路港口建厂，提供大量就业机会，而大量工人就需要各种生活服务，逐渐在港口地区就生成了大量的产业、商业，人口也不断集聚，进而发展演变成为一片城市，而城市中心和港口相互依存、相互促进。然而，现在的交通枢纽和过去的港口大不一样。因为高铁和飞机都

13、是快速流通的交通工具，所以高铁和航空运输的特点就是快速流动、停留时间短。从全世界城市发展规律来看，如今的城市，没有哪一座是靠航空港发展形成的，都是先有城市，后才有航空港，而不是先有航空港后有城市的。以高铁为例，怎么可能在高铁新城边形成一个城市呢？这种观点的失误在于未能充分理解快速港口的功能，忽视了高铁快速流通的特点。原本坐高铁就是为了快速省时间、为了交通更便利，但很多城市都把高铁站都修在城外，从城外高铁站转车进城，却增加了半个多小时的换乘时间，就抵消了高铁带来的交通优化产生的大部分好处。为什么要把高铁站修到城外？一些市长想在自己在位置上的时候把高铁站修成，可是城里拆迁会遇到一系列问题，如果修在

14、城外，难度相对会降低很多。那为什么国外的大量交通枢纽都修在城里呢？它基本上遵循一个规则，就是往城市中心人多的地方扎。一是因为拉选票，人多的地方受益人群增加，会支持政府的行为。二是只有在城市最中心的位置才会带来大量的人流物流，才能导致土地增值，创造服务业就业机会。我们看到东京站的立体交通枢纽，就建在皇宫附近，新干线、地铁、公共交通分层集中在一个空间内。这种立体交通枢纽最大的特点就是每天百十万人口流动的地方一定会产生巨额的商业价值。然而，虽然我们有了世界上具有领先地位的交能工具，但是我们却把站点建在城外，使得其应有功能因决策偏差而被大大抵消。（三）城市是组团发展还是分散发展关于城市发展的形态，在国

15、际上也是有规律的。我们很多城市的规划都选择走组团式发展形态，都在倡导理想的城市发展形态。最典型的就是陕西某新区，规划了五个板块。那么城市发展，到底是走摊大饼的扩张模式，还是走组团式的发展模式？事实上，全世界城市都是沿着主城区、沿着边界向外扩张，这是城市发展的基本规律。为什么城市要沿边界向外扩张？因为沿城市边界向外扩张的时候，基础设施最短，管道、路网最短，成本也最低。修路的时候，只要在原有路网的基础上，再向外延伸一点点，而服务业也会顺着城市边界向外发展。一般城市都是根据成本最低的经济学规律发展的。什么情况下才会出现卫星城呢？当城市扩大到一定规模后，城市半径达到30公里以上的，才会呈现树枝状发展模

16、式。比如东京，从核心区到30公里半径处，再向外就不可能再走摊大饼的发展模式了，于是就沿着铁路，发展形成了卫星城。而对于一座百十万人口的城市，完全没有必要发展卫星城。我们的城市官员都有体会，老城区建设和新城区建设的热度是不同的。一方面，老城区改造起来太难了，另一方面，建新城则要整体拆迁，而拆迁的同时，管道、路网、就业都会发生变化。然而新城区建设的一个结果就是，老城区人不愿意去新城区生活，新城区虽然好看、路宽，但生活不方便、没有人气。我们的调查发现，新城区的就业网点甚至只有老城区的三分之一。因此，在城市扩张发展模式中，一定要抱团发展，沿着中心区向外扩张，而不能走分散的发展模式。广州、深圳、北京、上

17、海、天津都是这个路子，主城区越大，人口集聚越多，未来辐射就越强，服务业才能发展。（四）尊重城市产业发展规律，重视服务业发展我们看一下产业结构，一产增加值占GDP的比重为9.4%，但农村人口却占到40%多。可见，工业化快速发展不足以承载更多的农村人口。二产和三产增加值占GDP比重分别为55.2%、35.4%。我国目前的城镇化率已经到达56.1%，但服务业增加值占GDP比重（50.5%）仍然不高。全国很多城市都是这种情况。然而，在全世界城市化发展的过程中，当城市化率达到50%以后，服务业就呈现高速增长的态势。为什么？第一，劳动密集型工业会逐渐被资本和技术替代。像首钢已经是资本、技术密集型。比如现在

18、大量企业都在投资研发机器人，而技术支撑和资本支撑的背后需要的是现代服务业，通过研发来支撑就业的压力。创新和研发也是劳动密集型的。因此城市的人口结构决定了服务业的发展水平。第二，城市发展规律是退二进三，必然有从三产到工业再到服务业的回归过程。中世纪的城市，就是因为人口聚集，催生商业发展，各种交通要道会形成“市”，这种“市”就是商业。中世纪之后，工业革命推动了大量劳动密集型产业的发展。当城市发展到一定阶段，技术在一定程度上替代了劳动力，而工业需要低成本的环境、基础设施、厂房租赁、土地、劳动力等，而在城市市区的成本过高，于是工业便逐渐向城市外转移。所以，当城市化发展到一定程度，工业要远离城市，西方国

19、家的工业基本都是远离城市的。同时，由于城市里土地成本过高，传统工业迅速地置换到城市郊区，有利于产业转型置换。90年代，很多城市在实施退二进三战略的时候，大量传统工业、街道工业都被服务业替代了。只有服务业替代传统工业，才有可能顺利实现就业转型。第三，居民对城市生活环境的要求不允许工业继续留在城市。当城市发展到一定阶段，城市的生活水平逐步提高了，而居民对城市生活的要求也将随之提升，比如会对城市宜居、生活环境提出相对高的标准，于是工业也需要远离城市。第四，城市是服务业最容易生长的地方。对于紧凑发展的城市，在城市的中心地带，服务业的规模效益最高。为什么我们的城市化已经达到56.1%，而我们的城市服务业

20、发展却如此缓慢？因为所有可以发展服务业的地方，都被城市景观所占据。在欧洲等国家以及我国台湾地区的很多大城市，城市布局和服务业发展有什么关系呢？其中很重要的一个要素就是路。因为服务业发展需要以最小半径获得最大的消费满足，所以就有了“街区经济”的形态。这次中央文件提出“逐步打开封闭小区和单位大院”也是这个道理。我们的虽然城市看起来好看了，也解决了生活舒适的问题，但是却忽视了方便功能的发挥。与传统城市相距越来越远。那么，我们城市给服务业提供了什么样的空间，为就业提供了什么样的空间？以台湾地区为例，其城市服务业最大的特点就是“吃”，在城市里形成了独特的饮食文化，而服务业质量也大大提升，服务业就业功能、

21、方便功能也大大发挥。而我们再看我们的城市，服务业产品无论是数量、质量、方便度，还是就业广泛程度，都不能交出一份满意的答卷。我们的城市确实好看了，抬眼可见宽马路，高楼，绿化带，出门一定要开车，否则过马路很费劲。那我们的一些城市提出的城市经济，定位是什么？是意味政府要创造更多GDP，还是在城市里满足居民的生存、就业、发展等多元化需求？我们看到河北省常住人口有7425万，但城镇化率刚51.3%，可见，未来仍有大量农民要进城。这几千万的农业转移人口会进入河北大大小小的城市，那我们现在的城市给他们提供的是一个与他们并不相容的就业空间。三、转型发展思路（一）反思城市发展路径我们的城市在发展中还有很多细节问

22、题。比如打破封闭小区围墙，很多人都在反对，说“为什么要打破封闭小区和单位大院呢？”。我们回过头来看，北京很多大院把城市规划都打乱了，而众多房地产小区都是封闭式的，结果就是几百亩范围内的道路管网都没有了。进一步，没有完整的路网结构，微循环就不畅通，车都跑到主干道上，那主干道就堵了。大院满足了我们独享的空间，可又破坏了城市规划中的要素联系。然而，全社会都反对打开封闭小区，反对的理由是，如果不住在大院和封闭小区，那安全问题怎么解决。事实上，安全问题并不是中国独有的，欧洲虽有难民问题，但是有防范措施。台湾城市里的每个楼都是有保安的。我们可以在每个楼内设置保安岗位，既保障了安全，又增加了就业。其实，反对

23、打开封闭小区的根本原因是已经形成了一个固化的空间利益结构。因此，针对这件事情的政策策略是，要先解决增量问题，再解决存量问题。我们还不习惯于从市民角度来看城市，往往从主观角度来认识城市。城市官员们都希望自己在位置上的时候能干出点儿成绩，能形成特殊贡献，可是官员们有大量的事务缠身，天天忙着无数琐碎事务，有很多的会要开，哪有功夫去研究城市规律。于是，往往凭借主观的思维方式，做出错误的决策。当然从制度上看，也有利益诱导机制的原因。因此，要真正了解一座城市，认识一座城市，确确实实，既要解决体制上的问题，也要解决懂不懂的问题。我们需要付出代价、教训才能回到正确的道路上来。（二）转变观念，尊重城市发展规律中

24、央城市工作会议提到，要尊重城市发展规律，端正城市发展指导思想。第一，坚持以人为本。在国家新型城镇化规划中，在中央城市工作会议上总书记的讲话中，已经高屋建瓴地提出了正确的发展思路。首先就是怎么解决外来人口、农民工市民化以及基本公共服务均等化的问题？对于我们的城市来讲，以人为本，就是要求城市规划、管理要以解决人的基本需求为主要出发点，这是重中之重。解决人的基本需求，是多元化的需求，而不能只提供一种功能。现在很多人一提到城镇化，想要的就是交通，把路修宽了，但过马路就不方便，店铺经商就不方便。研究城市的历史，过去一些小镇并没有修宽马路，但小镇经济文化都很活跃。过去的马路产生的是“马路经济”，有着带动服

25、务业发展的功能，但是现在的马路却把城市空间分割了，把很多功能隔绝了。因此，城市的功能不能只满足有车人的需求，而是要满足绝大数人生活方便的需求，不仅仅是生活方便，而且就业也得方便。就业方面，能不能在所有人们逗留的地方，提供就业场所，释放更多的就业机会。很多欧洲城市，在市中心最繁华的地方，有各种路边表演的、各种小摊。城市可以对他们进行管理，但不能说不让其发展。另外，当我们在逛大公园的时候，里面却没有可以买水、喝咖啡、休息、嬉戏的地方，你觉得方便吗？国外城市规划总是想方设法解决就业岗位，他们在规划一项公共设施、公共服务的时候，首先要提出这项设施、服务会解决多少就业岗位。所以，我们的城市要以人为本，要

26、把就业放在最重要的位置，要更多考虑城市对就业的支持，尤其是对服务业的支持。第二，绿色低碳城市的发展。要矫正视觉绿色的错误观点，提出紧凑型的城市发展模式。绝大多数人认为生态的意思就是要有绿色，事实上，并不是公园多、马路宽、树木花草多就能称之为生态了。国际上公认的生态绿色低碳城市是可步行的城市，就是通过步行可以满足所有的需求的城市。这样的城市很紧凑，资源配置效率很高。所谓紧凑型城市经济，其一，不浪费资源和能源，其二，不要东边建一座城市，西边再建一座城市，原有城市被严重的分散掉了。紧凑型城市最重要的特点是城市人口会迅速增长，只有人口规模迅速扩大，才会带来资源高效利用和要素合理配置。理解生态城市、绿色

27、、低碳最重要的一点就是资源的有效配置。有的城市修了双向8车道，另外再加上自行车道、绿化带；有的甚至双向10车道，加上自行车道、很宽的绿化带。我们将大量的资源投入到形象工程的建设上。比如，日本欧洲的很多城市，并没有那么大的城市景观，所有景观都在城市中，都靠居民家里种花种草而营造。再如，美国的城市要求每个家庭对周边花草进行修剪，不修剪是要被罚款的。可我们城市的景观都由城市政府打造了，并没有发挥家庭在这方面的优势。工厂区的绿化也是如此，往往是政府修建大的绿化带，而完全可以交给工厂来办，同时还能省下一笔费用。在城市规划中，怎么提高土地利用效率，提高资源配置效率，是低碳、绿色发展的非常重要的目标。

28、60;第三，创新城市治理手段。我们应该怎样开展智慧城市建设？最近全国各地都在搞智慧城市建设，其实政府不应该把精力投在智慧城市建设上。当前的智慧城市建设有几个误区，其一，我们把智慧城市建设仅仅局限在政府层面上，而日本、欧洲、韩国的智慧城市都是发挥企业的力量。如德国柏林、韩国松岛的智能交通指挥中心，都是由公司管理运营，而政府只要购买少部分服务，只要完成上级政府交办的工作就行。此外，公司在市场化开拓方面的效率更高，而且还有无限可发挥的潜力。如果交给市场，那企业家就会想出无数个生钱的机会，如果由政府管，那资源在这里就沉淀了。既然如此，我们政府为什么要管？把它交给市场，需要购买的服务就购买回来，可是政府往往不愿意交给市场，而且还找出诸如安全问题等一大堆借口。所谓大数据、云平台，交给市场要远比政府管理要好。在不久的将来，市场数据资源可