立法过程和程序

1、一、立法过程 立法是动态的、有序的事物，是具有阶段性、关联性、完整性的活动过程。这一过程可以分三阶段： 一是立法准备阶段； 二是由法案到法的阶段； 三是立法完善阶段。 理解立法是个活动过程，就要重视立法活动的阶段性，针对各阶段的立法任务、特点和客观要求，做好立法工作；就要重视各阶段立法活动的关联性、完整性，从事某一阶段的立法活动，要想到为其他阶段立法活动准备条件，或积极利用以前阶段的成果和经验。 （一）立法准备立法准备活动的主体，多为立法权享有者，也可以是立法权享有者委托的机构、组织和人员，还可以是没有立法权也没有被委托但自己希望进行某些立法活动的主体。 立法准备活动的主要内容，宏观上主要有：

2、进行立法预测，编制立法规划，形成立法创议，作出立法决策。法的清理、法的汇编和立法信息反馈工作中包含的旨在为法的制定和变动服务的工作，也是立法准备活动的内容。中观上通常包括：确定立法目标、目的和指导思想，调查研究，收集和研究各种相关材料，落实法案起草机关和组织起草班子，协调与有关方面的关系，为立法的正式进行做好物质准备。微观上通常包括：明确立法意图，拟出法案提纲，起草法案草稿，征求有关方面意见，协调论证，反复修改、审查法案草稿并形成正式稿即草案。不一定每项立法都必须做上述各方面准备工作，有的立法所须进行的准备也可能超出这一范围。一项立法的准备活动应包括哪些内容，主要视该项立法的规模、效力等级、调

3、整范围、调整事项的重要程度而定。立法准备阶段在立法活动过程中有重要价值。这不仅在于立法准备是否充分、科学，直接关系所立的法能否行之有效，而且更在于立法准备就其主要倾向看，具有决策性，许多国家的众多立法的命运，实质上是在立法准备阶段就决定了。在有的国家，法案提交立法机关或立法主体审议、表决，往往主要是履行法定程序，不能真正决定该法案能否正式成为法，因为能否正式成为法，在立法准备阶段就已有定夺。立法准备阶段在法治发达国家的地位，比之由法案到法的阶段的地位，往往难分伯仲，有时立法准备阶段特别重要，更多的还是由法案到法的阶段重要些。在法治不发达国家，情况正相反，立法机关的实际地位通常不及它的法定地位重

4、要，立法的命运，通常在立法机关之外决定。但正是这些国家，在不大重视立法机关、不大看重由法案到法的阶段的作用的同时，对立法准备阶段的研究也不重视，很少有较健全的关于立法准备的制度。（二）由法案到法在现代立法活动过程中，由法案到法的阶段，是指由法案提出直到法的公布这一系列正式的立法活动所构成的立法阶段。参与这一阶段立法活动的主体，一般须是能够行使立法权的主体。由法案到法的活动，主要是立法权行使者的专有活动，是纯粹立法活动。同立法准备阶段和立法完善阶段相比，由法案到法的阶段的内容具有确定性、不可缺少性。虽然各国这一阶段的具体内容多有自己的特色，但主要内容通常总是包括四方面：一是提出法案； 二是审议法

5、案； 三是表决法案； 四是公布法。 由法案到法的阶段，是立法主体通过正式程序产生法的阶段。立法准备阶段固然往往能决定法案的命运，但如若不经历由法案到法的阶段，这一命运便不能最终实现。由法案到法的阶段具有法定性。现代立法的这一阶段的各个主要环节，一般都由法所确定从而形成法定制度。由法案到法的阶段，在法治发达国家，理论、制度、事实上一般都能受到重视；在法治不发达国家，一般在理论和法定制度上比准备阶段受重视，或比立法准备阶段正规，而在事实上一般不及准备阶段重要。在中国现时期，由法案到法的阶段，在立法理论上已有一定研究，在制度上也有相当规定，但还有不少环节或步骤需要进一步完善。（三）立法完善立法完善阶

6、段，一般指法案变为法之后，为使该法进一步臻于科学化，更宜于体现立法目的和适合不断变化的新情况，所进行的立法活动和立法辅助工作构成的立法阶段。 立法完善阶段的主体同立法准备阶段一样，不具有确定性。其主要内容通常包括：立法解释，法的修改、补充和废止，法的清理、汇编和编纂。立法完善阶段在立法活动过程中的价值和地位，兼具立法准备和由法案到法两个阶段的一些特征。从立法价值角度看，立法完善作为目的在于使法进一步臻于科学化的活动，同旨在为正式立法奠定基础的立法准备，是殊途同归的。另一方面，立法完善阶段的主要内容，绝大多数同由法案到法的阶段的内容一样，属于立法性质的活动。但事实上，立法完善阶段的价值和地位在各

7、国得以实现的程度，差别颇大。一般说，一国立法完善阶段的价值和地位得以实现的程度，主要与该国实现法治化的程度成正比。在中国，真正把立法完善提上重要日程并取得好的成效，尚需努力。当然，立法的完善是相对的。法的“完整性只是永久不断地对完整性的接近而已”。二、立法程序 立法程序是有权的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的法定步骤和方法。 立法主体行使立法职权以外的其他职权时，其活动步骤和方法不是立法程序。立法活动中非法定的或可有可无的步骤和方法，也不是立法程序。中国法学著述和立法实践中，立法程序是个常用的概念。人们讲到立法程序，通常将提出法律草案认作立法程序之始，将公布法律认

8、作立法程序的完结，也即仅仅将立法程序视为由法案到法这一阶段所存在的事物。这是误解。事实上，在立法活动过程的各个阶段上，都有需要遵循的法定步骤和方法即立法程序。立法过程这一概念，强调立法的阶段性、关联性、完整性；立法程序这一概念，强调立法运作的规则性、严肃性，强调立法是一个遵守制度或受节制的过程。但在整个立法活动过程中，由法案到法的阶段的立法程序，是整个立法程序体系的重点所在。这一阶段的立法程序通常包括提案、审议、表决和公布。 （一）提出法案 提出法案，就是由有立法提案权的机关、组织和人员，依据法定程序向有权立法的机关提出关于制定、认可、变动规范性法文件的提议和议事原型的专门活动。 提案者应是有

9、权提案的主体。现今各国国家立法的提案权，由下列机关、组织和人员所行使：议会和议员；国家元首；政府和政府首脑；成员国或下一级政权；司法机关；政党和有关社会团体；一定数量的选民；法定其他机关。其中最多行使提案权、所提法案在议会获得讨论的机会更多、更容易通过的，是政府和政府首脑以及兼国家元首和政府首脑于一身的总统。在中国现时期，全国人大主席团、常委会、各专门委员会，全国人大的一个代表团或30名以上的代表，国务院，中央军委，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的法案；全国人大常委会委员长会议、常委会组成人员10人以上，国务院，中央军委，最高人民法院，最高人民检察院，全

10、国人大各专门委员会，可以向全国人大常委会提出属于常委会职权范围内的法案。 提案应依据法定程序。有关立法问题的论著、讲话、建议、设想，在立法时可以作参考，有些还应受到重视，但都不是提出法案。提案应遵循的法定程序主要是： 第一，应就本身职权或业务范围内的事项提案，应提出属于接受法案的主体的职权范围内的法案。 第二，应向自己能够提案的机关提出法案。 第三，要符合法定人数才能提案。 第四，应采取一定形式如书面形式，通过一定方式，如通过一定机关、在规定时间内提案。 （二）审议法案审议法案，就是在由法案到法的阶段，由有权主体对法案运用审议权，决定其是否应列入议事日程、是否需要修改以及对其加以修改的专门活动

11、。 一般说，各国立法机关的全体会议、领导机构和专门委员会，都可以通过分工合作参与行使法案审议权。但这几方面的主体所掌握的审议权有大小之分。审议权归属上的差别，带来多种类别的法案审议程序。一类是由议会大会直接审议法案的程序，议会不必将法案交付委员会审议。一类是由议会大会到专门委员会再到议会大会的审议程序。一类是由专门委员会再到议会大会的审议程序。一类是不同法案采用不同的审议程序。在中国，全国人大及其常委会审议法案的程序，通常履行由它们的领导机构到有关会议再到大会审议的程序。 法案提出后，由于一次会议审议的法案有限，有些法案特别是口头法案并没有形成草案形式，有些法案所提事项虽然重要但对这些事项进行

12、立法的条件还未成熟，有必要先决定是否列入议程。决定是否列入议程的工作一般由有关委员会或领导机构进行。 法案列入议程，有的并经委员会审议和提出报告，便进入大会审议程序。参加大会审议的机关和人员通常有立法机关的领导机构、专门委员会、议员、代表团，法案的提案者和议会党团往往也参加大会。与会者在大会上就法案作辩论发言，是大会审议法案的一个主要形式和主要环节。（三）表决和通过法案表决法案，是有权的机关和人员对法案表示最终的、具有决定意义的态度。 表决的结果直接关系到法案究竟能否成为法。通过法案，指法案经表决获得法定多数的赞成或同意所形成的一种立法结果。法案表决和通过两者之间关系非常密切，但并非同一个概念

13、。表决法案是通过法案的必经阶段，是法案获得通过的前提；通过法案则是表决法案的一个主要结果、主要目的。每个列入审议议程的法案都要经过表决这一程序，但并不都能获得通过。 法案的表决权通常属于有权立法的机关和人员，在有些国家、有些情况下，也属于全体公民或部分公民。立法机关大会表决法案的基本方式，通常有公开表决和秘密表决两种。目前各国表决法案时普遍采用公开表决的方式。在中国，全国人大表决法案，采用无记名投票方式、举手方式或其他方式，究竟采用哪种方式由人大主席团决定。 通过法案的基本原则一般是少数服从多数，法案只有获得法定多数表决者的赞同，才能通过而成为法。普通法案通常由法定会议人数中的普通多数通过。特

14、殊法案如宪法案，由特殊多数通过。在许多国家，法案经大会审议、表决并获通过后即成为法。在另一些国家，法案经大会审议通过后，还要经过诸如另一院复议、公民公决、国家元首批准、合宪性审查等程序并获得通过后才能成为法。在中国，全国人大审议的普通法案由全体代表的过半数通过；宪法的修改由全体代表的三分之二以上多数通过；全国人大常委会审议的法案，由常委会全体组成人员的过半数通过。（四）公布法公布法，是指由有权机关或人员，在特定时间内，采用特定方式将法公之于众。亦称法的颁布。 公布法的权力在多数国家由国家元首行使，在有些国家由立法机关的领导机构行使。这些国家的国家元首或立法机关的领导机构，在批准或签署法之后，即

15、按法定程序将法公之于众。在许多由国家元首行使公布权的国家，公布权是行政对立法实行制约的一个手段。在另一些由国家元首行使公布权的国家，公布权在实际上并不能使立法和行政两方面得以相互牵制与平衡。这些国家的元首必须公布法，或事实上从来也不拒绝公布法，他们行使公布权纯粹是一道程序。在中国，国家主席行使公布法律权，这种权力不是西方那种对议会实行牵制与平衡的权力，实践中从未发生国家主席拒绝公布法律的情况。法案经议会通过并经有关方面复议或批准后，应在一定时间内公布。各国公布法的方式大体一致，即在立法主体的刊物上或在指定的其他刊物上公布法。在中国，宪法和法律没有规定公布法的时间和方法。实际做法是：多数法于通过当日公