破产重整立法若干问题研究

1、破产重整立法若干问题研究王欣新徐阳光【学科分类】破产法【出处】中国民商法律网【摘要】我国的新破产法设置了重整制度，这是一项重要的法律制度创新。重整涉及多方利益主体的博弈，立法应对不同主体的利益予以全面均衡考虑。本文对新破产法中规定的债务人的出资人在重整程序中的地位和权利应如何理解，对立法采纳的占有中的债务人制度即由债务人拟定重整计划并负责重整活动应如何进行监督，以及如何把握法院强制批准重整计划草案应遵循的基本原则和法定条件等问题，进行了研究探讨，以望保障重整制度的顺利施行。【关键词】重整；债务人出资人地位；对占有中的债务人监督；强制批准重整【写作年份】2011年【正文】重整制度是世界各国公认的

2、挽救企业、预防破产最为有力的法律制度。该制度源自英国，由美国的立法发展至典型与极致。我国2006年8月27日通过的中华人民共和国企业破产法（下称“新破产法”）将重整制度作为与破产清算、和解并列的三大破产程序之一，设专章（第八章）从重整的适用范围、基本程序、保护措施、重整计划的拟定与执行等方面进行规定，这是新破产法最重要的制度创新之一。新破产法对重整制度的规定，从整体看较为完善，但在对其如何正确理解与具体实施方面还存在一些值得继续研究探讨的问题。一、债务人出资人的重整申请权重整是债权人、债务人及其出资人等多方主体之间的利益协调与博弈过程。立法对任何一方主体的权益设置都可能影响到重整程序的进程，需

3、要慎重考虑。笔者认为，新破产法对债务人出资人在重整程序中积极作用的发挥及其权益保护，有些规定仍有待加以明确、细化与完善。新破产法第2条、第7条规定，债务人出现破产原因或者“有明显丧失清偿能力可能的”，债务人或者债权人可以依法申请重整。第70条第2款规定：“债权人申请对债务人进行破产清算的，在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，债务人或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，可以向人民法院申请重整。”第134条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。”据此，重整程序可由债务人

4、方面（包括其出资人）提起，也可由债权人提起，在特定情况下，还可由国务院金融监督管理机构对金融机构提出重整申请。在此需特别提出探讨的，是债务人出资人的重整申请权问题。一般来讲，债务人是否提出重整申请，应当由其权力机构（如公司的股东会）以会议决议的形式做出意思表示。但在实践中，可能出现债务人的部分出资人希望申请企业重整，而在其他出资人控制下的债务人权力机构却坚持不申请重整的现象。为协调出资人之间的利益关系、保护少数出资人的权益，新破产法第70条第2款作出持有注册资本额十分之一以上的出资人可以提出重整申请的规定。根据这一规定，债务人的出资人提出重整申请受到两点限制：第一，出资额须占债务人注册资本额的

5、十分之一以上；第二，仅在债权人对债务人提出破产清算申请、并为人民法院受理后，才能提出重整申请。此外，提出申请的最迟时间应在“宣告债务人破产以前”，由于提出重整申请就是为避免破产宣告，所以此乃不言而喻的要求。对出资人行使重整申请权，许多国家或地区的立法规定有最低持股比例的限制。如日本公司更生法规定，持有债务人已发行股本10%以上的股东可以提出重整申请。我国台湾地区公司法规定，连续六个月持有债务人已发行股本10%以上的股东可以提出重整申请。在新破产法立法过程中，也确立了要对出资人提出重整申请的资格从持股比例方面加以一定限制的原则。起草工作组中曾有人建议规定，单独或合并持有债务人注册资本总额三分之一

6、以上的出资人，才有权提出重整申请。还有人曾建议，对上市公司可考虑其股权存在流通股与非流通股区别的状况，按照股东所持股份的不同性质，分别设定各类股东提出破产重整申请的比例标准，不作“一刀切”式的规定，同时在流通股与非流通股之间通过评估建立适当的折算制度。从我国现在的实际情况看，将重整申请人的持股比例规定为三分之一以上，显然有些过高，不利于发挥出资人行使重整申请权的积极效用。而且目前上市公司已经实行了股权分置的改革，流通股与非流通股的区别将不复存在，所以立法也不必再考虑此因素。于是，新破产法最终作出如上规定。在对这一规定理解时，首先应当明确，立法关于“出资额占债务人注册资本额十分之一以上”的规定，

7、应当包括多人出资额的合并计算。其次，需要进一步明确和协调破产法与公司法在“最低出资比例”限制方面的相关规定。新破产法将出资人提出重整申请的出资比例下限规定为“占债务人注册资本总额的十分之一以上”，而公司法第183条规定有权提出解散公司申请的是“持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东”，由于公司在解散后必须进行的清算也可能会是破产清算，所以两者应相互协调。这两个规定乍看相似，实际上却有区别。因为公司的出资人即股东可分为普通股股东和优先股股东，而优先股股东一般是无表决权的。由此可能会出现出资人的（合计）出资比例达到了破产法规定的限额，但其中存在不具有表决权的出资人，甚至全部都是无表决权出资人的现

8、象。这时是否允许其提出重整申请，如允许其提出重整申请是否会影响与公司法规定的协调，是否会出现利用两法间规定的差异规避法律限制的现象，对这些问题需要进一步加以研究确定。需要重点提出探讨的，是债务人出资人可行使重整申请权的时间。新破产法规定，债务人的出资人只能在债权人提出破产申请并为人民法院受理后申请重整，这恐怕有考虑不周之处。人民法院受理破产清算的申请，是以企业已经发生破产原因为前提的，这时才允许出资人提出重整申请，往往为时已晚，使企业丧失重整复苏的最佳时机，甚至因此可能使这一规定本身失去实际意义。在其他国家的立法规定中，也未发现设置这种限制的先例。此外，这与公司法的规定也可能产生不协调。公司法

9、第183条规定：“公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东，可以请求人民法院解散公司。”既然持有一定比例表决权的股东可以独立申请解散公司，而公司解散后必须进行的清算也可能会是破产清算，那么无论是从法律解释学的类推原则出发，还是从立法的合理性角度考虑，不允许持有相同出资份额的出资人在债务人、债权人未申请重整的情况下及时提出重整申请，恐怕是不妥的。之所以需要放宽对债务人的出资人行使重整申请权的限制，不仅是为保护少数股东的利益，在一些情况下也是对多数股东正当权益的保护。根据公司法第38条、第100条的规定，对公司合并

10、、分立、变更公司形式、解散和清算等事项作出决议，属于股东会的职权。根据公司法第44条、第104条的规定，对上述事项作出的决议属于特别决议，必须由股东所持表决权的三分之二以上通过。对申请公司重整事项如何作出决议，公司法尚无明确规定，但其申请事项的性质显然与法律规定的其他特别决议同等重要，甚至更为重要，所以也应当由股东所持表决权的三分之二以上通过。也就是说，按照目前的法律规定，只要有三分之一的股东表决权反对申请重整，即使是出资额占大多数的股东也无法以股东会决议的方式在债权人申请破产之前提出重整申请，这将使多数股东的权利、利益也失去保障。因此，笔者认为，立法应允许债务人的出资人在债务人、债权人未申请

11、重整的情况下申请重整。但考虑到出资人与债务人权力机构的关系，此时出资人行使申请权应受到一定的限制，如应履行一定的前置救济程序，证明其已要求债务人权力机构提出重整申请，但遭到拒绝或者超过合理期限未获答复等。二、在重整程序中如何保护债务人出资人权利的问题各国破产法都较多关注债权人的利益，但重整程序不同于破产清算程序，不以必须发生破产原因为启动前提，申请重整的债务人可能仅是因为有“明显丧失清偿能力”的可能。在这种情况下，债务人还可能存在一定的净资产，在清偿全部债务后仍有其独立利益存在。而且在市场经济环境下，企业的现实价值并不完全决定于其资产与负债的比例，更多的是取决于企业的营利能力和在市场中的综合资

12、源占有情况。所以，一些资不抵债的企业、价值为负值的股权，在市场经济下仍然具有其市场价值，尤其是在重整程序中。如上市公司的股权由于其公司具有在资本市场融资的壳资源价值，所以即使是在资不抵债、股权价值为负值的情况下，仍然可能具有一定的市场价格。一些资不抵债企业由于拥有专有技术、销售渠道、地理优势等市场资源，也同样具有市场价值。所以，不仅在债务人仅有发生破产原因可能时，即使是在其已经发生破产原因的情况下，对债务人及其出资人的正当权益也应当予以重视和保护，充分发挥他们在重整程序中积极性。正是考虑到这种原因，美国破产法中专门设置了“股权持有人委员会”这一专属于重整程序的特殊制度，使得债务人的出资人有机会

13、发表意见，并观察重整程序的进行。新破产法第85条规定：“债务人的出资人代表可以列席讨论重整计划草案的债权人会议。重整计划草案中涉及出资人权益调整事项的，应当设出资人组，对该事项进行表决。”这一规定对出资人的权益给予了一定考虑，但也还存在需进一步完善之处。由于在重整计划草案中必然涉及对债务人出资人利益的调整，对重整计划草案的表决组中包括对出资人组的分类，所以讨论决定重整计划草案是否通过的机构也应当相应的称为关系人会议，而不应再是债权人会议。这种称谓上的改变，并非仅具有文字意义，它意味着对债务人出资人在重整程序中独立地位与权利的承认，而不是将其视为债权人会议的附庸，这也是世界各国重整立法的惯例。此

14、外，在重整程序中继续沿用债权人会议的称谓还会造成对法律理解上的混乱。如根据新破产法第59条5款的规定，债权人会议中应当有债务人企业的职工和工会的代表参加（但未明确规定其参加会议以职工对债务人企业享有债权为前提），同时出于种种考虑，未规定职工和工会的代表在债权人会议中享有表决权，而且即使职工个人是劳动债权人也不能作为债权人会议的成员参加会议并享有表决权。而按照新破产法第82条的规定，职工债权人在讨论重整计划草案的债权人会议中被设置为一个独立的表决组，并当然的享有表决权。这就使得债权人会议概念的内容前后不统一，职工（债权人）在债权人会议中的权利规定不统一，而只要将债权人会议的概念改为关系人会议，这

15、些问题就可以解决。目前立法对保护出资人在重整程序中权益的规定也有不够完善之处。例如，未规定出资人在制定重整计划草案过程中的参与权及其权益保护。在管理人负责制定重整计划草案的情况下，往往会着重考虑债权人的利益，考虑法院审查重整计划草案的标准，可能忽略债务人出资人的利益。即使是债务人负责此项工作，债务人的管理层与出资人之间也可能存在观点分歧。管理层会认为他们的未来掌握在债权人手中，从而忽视对出资人利益的保护。这种利益忽视由于有法院对重整计划草案的强制批准制度，甚至在对重整计划草案的讨论与表决中也难以得到纠正。此外，在立法中未规定应设立而未设立出资人组时出资人享有何种救济途径；未规定设立类似于美国“

16、股权持有人委员会”性质的组织等。这些规定的缺失不利于充分调动出资人参与重整的积极性，不利于重整程序的顺利进行。其他国家破产法中的一些有关规定对我国可能具有一定的借鉴意义。如美国破产法典为保护债务人出资人在重整程序中的利益规定：其一，出资人可以通过指定代表他们利益的委员会来对经管债务人（即负责制定并执行重整计划的债务人，也称占有中的债务人）的决策施加影响；其二，出资人可以请求任命托管人。不过这是一种特殊的救济方式，法院在此问题上通常比较谨慎；其三，出资人可以召集股东大会来更换管理层。尽管最后一条策略影响到经管债务人的独立性，但是已经有几家美国法院对于股东召集股东大会的权利给予了明确认可。当然，如

17、果经管债务人认为这样会影响到重整的顺利进行，法院就会限制出资人行使该权利。在未来我国修订立法或制定司法解释时，可以考虑借鉴各国立法中一些适合中国国情的制度，完善对出资人利益的保护。三、债务人自行组织重整活动的监督依据新破产法的规定，在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。债务人自行管理财产的，由债务人制作重整计划草案。重整计划草案经批准后，由债务人负责执行，管理人仅在重整计划规定的监督期限内监督重整计划的执行。这些规定都是为了提高债务人及其高管人员对重整活动的积极性，减少冲突，消除其对重整程序提起与进行的阻力，尽快实现重整目标。但新破产法对在债

18、务人自行组织重整中如何实施有效监督，尤其是保护债权人权益的规定，还有待进一步具体、完善。如在重整计划的执行过程中，将全部监督权力交由管理人来行使，没有规定债权人会议及债权人委员会对债务人的监督，不利于维护债权人的利益。对此问题，也可借鉴美国破产法典的规定加以解决。美国破产法典第11章第1104条（b）规定，在重整过程中，除了经管债务人、托管人以及监察员之外，还有由各种债权人和股权持有人组成的委员会。这些法定委员会在重整程序中有权进行各种重要交涉，有权与托管人和经管债务人就下列问题进行磋商：日常管理、调查债务人及其他相关事项、参与制定重整方案并就方案的接受或否决向债权人或利害关系人提出建议。委员

19、会可以请求任命托管人或监察员；为维护其所代表的债权人或股东的利益而提供其他服务；并在特定情况下提出重整方案。基于这些权力，委员会在重整程序中起着举足轻重的作用。四、关于法院强制批准重整计划的问题重整程序之所以能够较为有效地使企业避免破产，其一个重要的特征就是具有较其它程序更强的强制性。只要债权人会议各表决组及出资人组以法定多数通过重整计划草案，经法院批准，对所有当事人均具有法律效力。而且，在未获全部表决组通过时，如重整计划草案符合法定条件，债务人或者管理人可以申请人民法院予以批准。法院可在保证反对者的既得利益不受损害等法定条件下强制批准重整计划，以避免因部分利害关系人的反对而无法进行重整。由于

20、我国旧破产法中缺乏重整制度，致使司法实践中的企业重组挽救活动遇到一些法律难题，其中最典型的便是上市公司郑百文股份有限公司的重组事件。郑百文公司的重组经历了风风雨雨，在法律界也引发了激烈的争议，究其根本原因就在于当时的立法尤其是破产立法不完善，没有设置重整制度。新破产法借鉴外国破产立法的经验设置了较为规范、严谨的重整制度，尤其是确立了强制批准重整计划的制度，应当说，郑百文公司重组中遇到的种种法律障碍与争议在今后的企业重组中将不会再出现。新破产法第87条规定，重整计划草案未获各表决组一致通过时，如符合法定条件时，债务人或者管理人可以申请人民法院强制批准重整计划草案。根据各国破产立法尤其是美国破产立

21、法的经验，法院强制批准重整计划，必须坚持以下三项基本原则：第一，债权人最大利益原则。这是指一项重整计划必须保证每一个反对这项计划的债权人或出资人，在重整程序中都至少可以获得他在清算程序中本可获得的清偿。该原则的目的在于保护对重整计划持反对意见的少数派的利益。新破产法第87条第2款第（3）项规定：“普通债权依照重整计划草案所获得的清偿比例，不低于普通债权在重整计划草案被提请批准时依照破产清算程序所能获得的清偿比例”，此即债权人最大利益原则的典型表现。第二，公平对待原则。公平对待原则是指如果一组债权人或出资人反对一项重整计划，该项重整计划就要保证这些持反对意见的组获得公平对待，即根据破产法处于同一

22、优先顺序的债权人必须获得按比例的清偿。新破产法第87条第2款第（4）项规定：“重整计划草案对出资人权益的调整公平、公正”，第（5）项规定：“重整计划草案公平对待同一表决组的成员”，并且不得违反破产法关于债权清偿顺序的规定，就是对公平对待原则的落实。第三，绝对优先原则。绝对优先原则，是指如果任何一组债权人或出资人反对一项重整计划，该重整计划就必须保证，只有这个组的成员获得充分清偿后，在优先顺序上低于这个组的其他组才可以开始获得清偿。该原则的宗旨就是，破产法对清算程序规定的优先顺序，在重整程序中对那些持反对意见的组必须同样地适用。这在我国破产法中也有明显的体现。新破产法第87条第2款第（1）、（2

23、）、（5）项规定：按照重整计划草案，对债务人的特定财产享有担保权或法律规定的优先权的债权将获得全额清偿，其因延期清偿所受的损失将得到公平补偿，并且其担保权或者优先权未受到实质性的损害；按照重整计划草案，劳动债权和税款请求权将获得全额清偿，或者经重整计划草案调整后的清偿比例已经获得相应表决组的通过；重整计划草案规定的债权清偿顺序，不违反新破产法第113条的规定。新破产法中确立了强制批准的法定条件，并遵循了西方国家破产法中的相关原则，但在具体的司法运用中，人们可能遇到的情况会远比法条中列举式的规定复杂，如何保障法院不滥用、错用强制批准的权力，是需要格外关注的问题。美国司法实践中遇到的一个案例值得我们的注意。依据美国破产法典的规定，法院批准强制重整