国有商业银行政府监管研究

1、国有商业银行政府监管研究摘要从上个世纪八十年代开始，在金融管制上，世界各国开始逐渐放松掌控的力度，加上现代化信息科学技术的发展和金融产品的持续创新，导致区域性乃至于世界性的金融危机频发，加上受到信贷危机、债务危机及美国的次货危机等事件的影响，银行业面临着的各类风险，对世界各国的经济发展带来严重的影响。而怎样在新经济形式下对国有银行实施全方位有效的监管，是世界各国需共同研究的一个问题。我国的国有商业银行中，金融产品较少得到创新，竞争性较弱，混业经营的程度较低，在应对国际经融的严峻形势中，政府采取什么监管手段与监管机制实施有效的监管，同时持续提高银行的运作效率与降低银行的运营风险，完善银行内部治理

2、结构，是推动国有商业银行发展与改革的重要课题。可知，政府对国有商业银行实施有效的监管，是确保国有商业银行安全运营与推动政府金融改革的关键。本文通过借鉴前人研究对国有商业银行政府监管的理论基础，如政府的职能理论与其监管的内涵及功能、国有商业银行政府监管必要性与作用等有一定了解的前提下，分析国有商业银行政府监管的现状及当前政府对国有商业银行进行监管中所存在的主要问题，包括国有商业银行监管的主体、客体、主要依据、内容、方法、程序、成效等现状及没有健全的激励机制与约束机制、监管内容不充分，监管重点模糊、监管的方法及手段相对单一落后、银行相关信息内容的披露不充分、商业银行面临不公平竞争的困境等问题，提出

3、完善国有商业银行政府监管的对策，通过健全约束机制，完善治理结构、构建科学的商业银行监管制度、加强监管的方法及手段的改革、强化政府对银行运营监管力度、培育健康的商业银行监管环境等手段，以期形成监管者和被监管者之间的良性互动，有效的防范风险与化解风险，从而提高国有商业银行在发展当中的竞争力。关键词：国有商业银行;政府监管;现状问题;发展对策AbstractFrom the beginning of the eighties, in the financial regulation, the world began to relax control efforts, coupled with the

4、 development and continuous innovation of modern science and technology, financial information products, leading to regional and even global financial crisis-prone plus affected by the credit crisis, debt crisis and the US subprime mortgage crisis and other events, all kinds of risks facing the bank

5、ing sector, have serious impact on the economic development of countries in the world. And how in the new economy in the form of state-owned banks to implement a full range of effective supervision, an issue the international community should jointly study. Our state-owned commercial banks, financia

6、l products get less innovation, less competitive, to a lesser extent mixed operation, in response to the international financial by the grim situation, the Government has taken what means of supervision and regulatory mechanisms for implementing effective supervision, while continuing to improve ope

7、rational efficiency and reduce the bank's operational risk of banks, improve the bank's internal governance structure, it is to promote the development and reform of state-owned commercial banks is an important issue. We can see that the government-owned commercial banks to implement effecti

8、ve regulation is to ensure the safe operation of state-owned commercial banks and the government to promote the key financial reform.Under article by drawing on previous research on the theoretical basis of the state-owned commercial banks regulated by the Government, such as the connotation and fun

9、ction of the state-owned commercial banks and the need for government regulation such as the role of government and its regulatory function theory have a certain understanding of the premise, the state-owned commercial banks government analysis Situation regulation and the current government of stat

10、e-owned commercial banks were the main regulatory issues that exist, including the status of state-owned commercial bank supervision subject, object, based primarily on the content, methods, procedures, effectiveness, etc., and not a sound incentive and restraint mechanisms regulatory content is not

11、 sufficient, the regulatory focus blur, methods and means of supervision is relatively simple backward, to disclose bank-related information content is not sufficient, the commercial banks are facing unfair competition on the difficult issue, improve the state-owned commercial banks to government re

12、gulation measures by reform and improve the constraint mechanism, improve the governance structure, to build a scientific and business banking supervision system and strengthen supervision methods and means to strengthen the government's banking operations supervision, to develop a healthy comme

13、rcial bank regulatory environment and other means, to the formation of the regulator and the regulated positive interaction between the effective risk prevention and risk mitigation, thereby improving the state-owned commercial banks in the development of our competitiveness. Keywords:government reg

14、ulation; owned Commercial Bank Status issues; Countermeasures目录1.导论61.1选题背景及意义61.2国内研究现状61.3研究内容81.4研究思路和研究方法92.国有商业银行政府监管的理论基础112.1政府监管理论112.2政府监管的内涵及功能122.2.1政府监管内涵122.2.2政府监管功能132.3国有商业银行政府监管的必要性132.4国有商业银行政府监管的作用153.我国国有商业银行政府监管的现状分析173.1国有商业银行监管主体、客体173.2国有商业银行监管主要依据183.3国有商业银行监管内容193.4国有商业银行监管

15、方法203.5国有商业银行监管程序223.6国有商业银行监管成效234.我国目前国有商业银行政府监管存在的主要问题254.1 没有健全的激励机制与约束机制254.2 监管内容不充分，监管重点模糊254.3 监管的方法及手段相对单一落后264.4 银行相关信息内容的披露不充分274.5 商业银行面临不公平竞争的困境285.完善国有银行政府监管对策295.1 健全约束机制，完善治理结构295.2 构建科学的银行内部监管制度305.3 加强监管的方法及手段的改革305.4 完善国有商业银行信息的披露制度315.5 培育健康的商业银行监管环境326.结语34参考文献35致谢37第一章 导论一 选题背景

16、及意义1984年，政府开始对银行实施监管，随着时间的推移，现阶段政府对我国的国有商业银行实施监管的机构或者部门主要包括：人民银行、银监会、财政部及审计机关等。银行是现代经济发展的重要核心，银行运营的安全性与稳定性是体现国家经济安全与稳定的基础条件。随着各种银行风险事件的频发，世界各国的政府都纷纷对银行实施严厉管制，以控制外部带来的负面影响，新巴塞尔协议的出台，是近些年来西方国家对银行监管的理论性与实践性的一个概括总结，这个协议的设立，给未来国际银行的监管指明了发展方向。由此可以看出，政府对国有商业银行进行有效的监管，是确保国有商业银行的运营安全，同时也是推动政府金融改革的关键内容。当前科技在不

17、断的进步，资本市场与金融创新也在加速发展，这就给银行监管带来更大的难度，传统的监管手段已经难以应付当前复杂多变的发展局面。面对这样的发展新形势，各个国家都在积极加快政府对银行实施有效监管的步伐，并致力于调整好原有的监管机制，以期可以有效提高政府对银行监管的质量及效率。我国当下正处在一个特殊的经济改革时期，政府在对银行实施监管过程中相关的基础力量还比较薄弱，在改善银行资产质量与监管机制上还需要经过不断的努力，从客观上看，也给政府对银行实施监管提出更多的难题。加上我国政府对银行实施监管的时间比较短，在经济转型期间不可避免会带上一定的行政色彩，这就导致我国的监管政策比较难保持着连续性，从而难以使监管

18、机制健全完善。由此，在这种大的背景下，我国政府在国有商业银行监管上所出现的问题也较为突出，随着金融形势越来越严峻，政府采取怎样的监管手段来加强对银行的监管力度，确保国有商业银行有完善的政府监管体系，以抵御银行运营中出现的各项风险，并加快银行结构治理的步伐等是促进银行更好发展的关键，也是一个重要的研究课题。而对当前政府对银行监管中所出现的一些难点问题，结合我国基本国情，积极借鉴和采纳西方发达国家成功的政府监管经验，对于提高我国目前银行的政府监管成效具有重要意义。二 国内研究现状国内对于银行监管的研究较早的主要包括：江曙霞在1994年所著的银行监督管理与资本充足性管制中，开头就提到了银行监管的相关

19、理论，并对其加以简单介绍，但其重点是对具体的银行监管手段与巴塞尔协议的讨论中；续建在1995年所著的银行监管国际惯例一文中介绍了国际惯例，但是其并未涉及银行的监管理论介绍与研究；周林在1998年所主编出版的世界银行监管当中虽然研究了银行监管，但也停留于对各国的银行监管模式研究上。在国有商业银行全方位推进股份制改革时，各种相关的金融大事件却陆续发生，如何防范银行及一些金融机构中的腐败现象出现及如何完善政府的监管手段，是我国银行业界需要广泛关注的热点问题。我国银监会于2003年正式挂牌，标志着在金融监管中我国的货币政策正式独立，且在分业经营、监管制度及组织结构上得以立足，这样不仅强调了我国中央银行

20、的独立性，还进一步明确了银行业、证券业及保险业的监管结构，同时也是我国健全完善宏观调控及金融监管等体制的关键性决策，代表着我国对于银行金融业在改革和发展中已迈向一个新阶段。我国人民银行作为一个核心银行，其在职责上主要以制定并保证货币政策的有效执行为主，以加强我国经济的宏观调控，银监会的主要职责是对银行实施监管，而证券与保险监管会分别对证券业和保险业实施监管，皆各司其职，并致力于促进我国银行金融业的稳健发展。但由于我国在金融监管的体制上建立的时间比较短，不仅在法律法规上有着显著缺陷，还在监管内容、体制和方法上存在许多问题，亟需进一步改善。针对于现今国有商业银行在政府监管中所存在的一些问题，相关学

21、者对其有着不同见解与建议。阎庆民博士曾担任过银监会的监管部主任，并出版过中国银行业监管问题研究与中国银行业的风险评个与预警系统研究等著作，他认为：从整体上看，当前对现代金融理论的研究当中，更多呈现出的是分化及综合并存的一种发展态势，并且显著突出在对银行监管问题的研究上。从一个方面上看，对银行监管的对象研究越来越精细，且研究的范围从最初的防范银行计提，到金融管制，再到当下的风险监管研究；从另一个方面上看，银行的监管问题并非与其他的一些经济学领域一样能够形成一个完整且独立的理论体系，很多理论性的观点和思路以及方法等都在各类文献中散布，为对一些特定问题进行阐述。林毅夫教授在中国2003年的证券市场与

22、金融体制改革研讨会当中指出：在四大国有的商业银行中，其改革面临着的问题包括两方面，第一是坏账与呆账所占的比例太大，当面临着外资银行的引进时，单单依赖于国家信用能否保证人们对银行体系的信心始终如一；第二是我国的四大银行存在着一定的垄断性性质，在面对着越来越多从市场竞争中发展起来的银行时，如何保证在竞争中银行的存款与客户量不会缩减等。郎咸平则认为：银行改革和产权并无多大关系。他在对七十八个国家中八百多个上市银行加以分析研究后，得出结论是：银行的收益与股权结构没有任何显著相关性，不同的银行有着不同的所有制，这就使得一些银行在一段很长的时间内会出现利润上的大范围波动情况，如果银行为国家控股的银行，那么

23、这部分银行就能够获得相应的资金回报率。另外，郎咸平还统计出：全球只有8个国家和地区不设立国有银行。且郎咸平还表示，银行的坏账率和这个银行的产权问题并无直接明确的联系，影响银行坏账率的因素是在特定的经济环境中信托责任是否有效，这就需要银行在社会上长期积累良好的信用，这样才能使银行坏账率情况得到显著改善，所以也就更需要得到有效监管。从上述前人研究中可以看出：对于我国银行监管的问题研究当中，许多都被局限在介绍和引进外国的银行监管理论层面上，对我国的银行业发展状态所开展的针对性研究相对较少，通常研究的是银行监管某一个方面的内容，比如：研究银行的体系方面，包含着金融监管中的分业监管和混业监管；研究热点话

24、题中的资本充足率，包含如何减少银行的不良资产和补充资本进等；对是否建立了存款保险的研究；对外资银行的监管研究等。在这些研究当中并未涉及到国有商业银行的政府监管问题，所以本文针对这个研究漏洞，对国有商业银行的政府监管问题加以研究。三 研究内容国有商业银行的政府监管问题可归纳到金融学研究的范畴中，同时也可以归纳到管理学研究的范畴中。本文主要在对前人的研究进行借鉴的基础上，对金融经济学、管制经济学和公共管理学等相关理论加以综合运用，从政府的角度出发，探讨现阶段政府在银行监管工作中的现状和政府对银行监管存在的一些问题，分析政府如何有效运用其监管的职能和发挥其监管的作用，以期在监管者与被监管者间形成一种

25、良性的互动状态，有效防范风险和化解风险，进一步促进国有商业银行竞争力的提高。对此，本文主要分成五个部分开展研究：第一部分为导论。本章重在阐述选题背景和选题意义，并在分析与了解国内银行监管现状的基础上，构建文章研究内容、思路及方法。第二部分研究国有商业银行中政府监管的理论基础。在这个章节中主要了解政府职能理论与政府监管的内涵及功能，并阐述国有商业银行中政府实施监管的必要性及其作用。第三部分主要分析的是国有商业银行中的政府监管现状。在本章中分析的现状内容主要包括国有商业银行监管的主体、客体、内容、方法、程序以及成效等。第四部分重点分析政府现阶段对国有商业银行实施监管中存在的问题。这个章节主要是以对

26、上一章的监管现状有一定了解为前提，深入分析政府在对国有商业银行实施监管中出现的各类问题，包括没有健全的激励机制与约束机制、监管内容不充分，监管重点模糊、监管的方法及手段相对单一落后、银行相关信息内容的披露不充分、商业银行面临不公平竞争的困境等。第五部分主要是针对国有商业银行在政府监管的现状与问题，提出相应的监管对策。本章从从健全政府的约束机制，完善银行的治理结构、构建科学的国有商业银行监管制度、加强改革政府监管的方法和手段的、强化政府在银行运营中的监管力度、培育健康良好的商业银行监管环境等方面提高政府的监管成效。四 研究思路和研究方法由于本人从事银行工作，深知金融安全对社会的重要性，而建立一个

27、良好的金融环境是需要政府和银行自身共同努力，对监管体系的构建进行研究，能够推动银行活动向制度化、科学化及规范性的方向发展，并有效防范与化解银行风险，同时对改革国有商业银行在政府监管的有效性具有重要意义。文章以经济全体化与金融危机作为宏观背景，以监管的主体作为出发点，以银行的监管理论为指导，深入研究相关的文献资料，与国有商业银行当中政府监管的现状结合起来，找出政府监管面临的问题，了解对问题加以及时解决的关键性，然后根据当前银行监管发展的趋势，和我国的银行监管具体实际结合起来，以提出政府能够有效对国有商业银行实施监管的相关对策。本文拟采用的研究方法有：（1）文献研究法：通过对前人研究加以分析和借鉴

28、的基础之上，开展本文研究；（2）理论分析法：运用金融经济学、公共管理学及管制经济学等理论对国有商业银行在政府监管中的现状问题及对策等进行研究；（3）比较研究法：对比其他已有的研究成果，提出本文研究所具有的创新之处。第二章 国有商业银行政府监管的理论基础一 政府监管理论监管指的是一种和市场的自发行为有对应性质的政府干预，在经济学的发展角度上看，虽然监管理论还没有形成系统化与规范化，但市场的发展秩序与政府的行政干预间存在着争论的时间比较长，其可以追溯至三百年前出现的重农学派上，而后在近三百年的发展演变中，政府对市场所形成的失败干预意识已经慢慢渗透入追崇经济自由发展的主流经济学派中，同时还全面归纳到

29、新古典的经济学当中，使监管理念广泛获得世界各国的政府认可1。对于政府的监管，学术界一般将其称作是政府管制或是政府规制，但该理论的出现使许多学者对其存在着不同的争议，其中，丹尼尔·F·史普博指出：政府所实施的管制行为，一般都是通过相关的行政机构对市场机制制定并执行直接干预的一种行为，或者是相关行政机构对企业或消费者的供需要求产生间接改变的一种行为与特殊规律；而维斯卡西等人则认为：政府在实施管制过程中主要是利用其制裁手段，对个人或组织的决策进行强制性约束的一种行为。政府最有用的资源就是其自身所具有的强制力，并且在管制行为中对经济主体的决策加以约束时，主要就是使用政府的强制力。上

30、述学者主要从经济学的角度对政府监管加以定义，而从法律学角度上看，对政府的监管理论有着不同的看法，且主要目的是为了认识与了解政府监管的理论，从而从法律角度上深入了解政府的监管制度。茅铭晨教授从法律学的角度对政府监管理论做出相关界定，其认为管制性行政主体应该根据法律与法规的授权来追求社会与经济效益最大化，从而维护社会公平和社会正义，而对于经济极其外部领域或者部分特定的非经济领域开展监管、干预和调节时，主要采取行政行为为主。从国家制度的层面看，政府的监管实质上是政府管理中非常重要的一项法律制度。本文所提及的政府监管是指在市场经济发展基础上，政府为促使某些公共性政策目标的实现而对微观经济主体施加的一种

31、规范和制约手段。具体来说，就是通过对银行微观经济活动和特定产业主体的进入与退出、资质与价格、以及有可能涉及到的可持续发展问题、国民健康问题及生命财产安全问题等行为进行监管，以期实现政府所具有的职能目标的一种手段。政府监管也可以说是政府对社会或者对市场的监管，即外部监管，广义上可称作政府监管，实际上并不涵盖政府的自身监管，在监管上主要以社会性和经济性作为主要监管手段。经济性监管是指制定部分特定产业的融资、进入、定价、信息发布等政策，以对主体行为实施有效调整，从而防止出现竞争的主体过少或者过多而引发的竞争不足与竞争过度等情况，避免发生配置低、效率差或浪费资源，妨碍了社会的生产效率与服务供给的稳定性

32、与公正性。经济性管制包含价格、投资、进入、退出、质量及信息等管制内容；社会性管制一般是针对于外部与内部的不经济管制，外部不经济指市场交易过程中的双方交易时，会出现一种由社会全体或者第三方支付的经济成本，比如坏境污染和对自然资源进行枯竭性、掠夺性的开采等，这时必须由政府对交易主体实施监管，监管内容包括准入、标准设定及收费。而内部不经济指交易的双方在进行交易时，由一方来控制信息，但不完全公开给对方，因此而产生的非合约成本则由信息不足的一方来承担，比如制造与销售假冒伪劣药品、对工作场所进行隐瞒等卫生安全隐患。因此，政府必须加大准入、制定标准和披露信息方面监管的力度。二 政府监管的内涵及功能（一） 政

33、府监管内涵在国有商业银行中的政府监管，指的是政府对于银行所实施的监督管理，也就是政府为了确保银行自觉遵守各项法律法规、防止出现不谨慎经营行为等采取法律与行政手段进行监督指导的一项工作2。在国有商业银行中，政府监管对象的范围较为广泛，最为基础的就是对金融机构实施市场的准入监管，其指的是通过审查来决定在何种情况下哪部分人可以开设银行，在何种情况下哪部分人不能开设银行，并将可能对银行业的健康稳定运行和存款者利益带来危害的想开设银行的机构或者个人拒之门外，以保证银行在运营时的安全性和稳定性不遭到破坏。在国有商业银行的日常运营过程中，需要通过政府的监管对其有可能产生的风险行为进行打击，包括对资本充足率、

34、资金流动性及损失准备金的监管等。此外，监管当局还需承担严格惩治与打击违法或违规行为，并维护金融秩序正常运行的重任。一旦国有商业银行或者其他的金融机构出现违法或者违规经营，监管当局必须对其严下指令，要求就只纠正，对相关的机构与负责人进行相应惩处，而对于部分难以继续经营的金融机构，需要由监管当局给予妥善处置，确保该机构能够顺利退出金融市场，避免出现威胁金融市场正常运行的情况。（二） 政府监管功能政府对于国有商业银行实施监管过程中最为基本的功能就是严格监督管理银行经营行为、维护金融市场的秩序、打击违法与违规行为、防范可能发生的金融风险等3。具体包括下列几方面：（1）确保银行业的稳定与安全。银行业的稳

35、定与安全对我国经济发展具有重要影响，如果一家银行机构或金融机构发生经济安全问题，就很容易导致连锁反映的引发，使更多的银行机构或金融机构在经营中陷入困境，所以，政府在监管中最关键的目标就是维护银行业的稳定和安全。（2）保护公众与存款者的利益。银行在市场上是一种信用中介的身份，在银行中不但集中了借款者，也集中了贷款者，同时还集中了在社会各部门机构中暂时闲置的货币和资本，可知，银行和社会发展的各方各面都有着紧密联系。若银行在经营的过程中出现了问题，就会直接牵涉到社会各个方面的存款与利益，所以，政府必须要保护这些利益不受到损害，并以其作为监管的重要目标。（3）保证央行货币政策的顺利实施。货币政策是各国

36、现阶段调控的重要方法，而央行则是通过货币政策来确保顺利发展的重要主体。要想使货币政策得以有效实施，就必须以银行作为中介，经银行的监管确保货币政策的顺利执行，从而有助于银行业对央行传导的及时性与准确性，确保调节手段的有效执行。（4）维护银行业的公平竞争。在市场经济发展中，竞争是一条最为基本存在的运行规律，也是各行各业优胜劣汰与创新完善的重要手段。现阶段各国政府都致力于追求平衡公平的竞争环境，从而保证银行经营的活力，让企业组织和公众个人得到更加优质的服务与更加廉价的货币，同时还能避免由于市场竞争的不平衡公平而致使银行业经营失败或者倒闭的情况出现，防止经济大波动影响各行业的正常运营。由此可知，政府为

37、银行创设一个平衡公平的竞争环境对维护银行业的竞争至关重要。2.3国有商业银行政府监管的必要性银行职能的特殊性使银行运营也具有一定特殊性，而这种特殊性又决定政府监管所具有的特殊性和必要性。对各国政府对其国有商业银行监管进行综合分析，政府监管必要性主要有：第一，银行中介职能和信息不对称。这里的银行中介职能指的是把存款人存款资金转变成贷款或者有价证券，把短期的资金加以长期使用的一种行为。但因存在着信息不对称问题，使得银行在发挥其中介职能过程中会发生下列现象：（1）信息的不对称有可能会致使系统性的金融危机出现。一旦出现信息不对称时，单纯依赖于市场机制很难实现社会效益最大化，当存款者不具备完全信息且对银

38、行经营情况抱有怀疑态度时，就会将其在银行中的存款提取出来，造成银行挤兑现象，从而导致银行危机的发生。而对特定银行发生挤兑现象，就很有可能导致全部存款者对于银行体系不信任，进一步加大整个银行金融体系发生危机的风险。（2）信息的不对称造成金融市场效率低，金融市场的参与人员只有在信息充足的情况下，才能更好更深入了解到金融市场风险与风险定价所具有的合理性，但参与者若是信息不充足，常常会影响到这些人参与到金融市场中的积极性，从而减少了金融市场交易量4。第二，银行的准公共物品性质。在银行中，其转账结算等服务是在实体经济的运行中不可或缺的一个组成因子，而从这个层面上看，银行作为提供经济的基础服务性企业，其结

39、算服务有着准公共物品性质。而银行是否能够提供稳定安全的结算服务，就不仅仅是个别金融机构所需重视的问题，还会影响整个金融经济体系的稳定安全运行，若结算体系一旦出现了问题或是崩溃，给实体经济所带来的损失和破坏将会不可估计。所以为了确保银行结算体系的稳健性和安全性，防止银行发生无法收拾的后果与危机，政府有必要加大对银行行为的监管。第三，银行经营具有的高风险性。通常银行债务或存款占资产组合的比重非常高，而债务资本的比率则更高，从这样的高负债比重中可以看出银行这个部分相对来说较为脆弱，有着较高的风险性。银行高风险性主要体现在：（1）银行的负债流动性及资产非流动性特征使银行在经营中形成特有的高风险性；（2

40、）银行的存款是其赖以生存的资本，其本身存在就加大了银行的经营风险。在受政府监管的银行当中，其客户通常会认为银行接受政府的监管就可以确保其运营的安全性，至少在遭到违约时能够偿还存款，因此一些客户在存款时忽视了银行有可能出现或已经出现的道德风险问题。但在一般情况下，政府对银行的监管只是为减少金融市场成本，维护金融秩序处于一个正常稳定的状态，以此提高人们对于金融机构的信任与信心，所以政府监管的目的是提高人们的金融信心监管，也是对银行缺陷的必要补充与有效手段。第四，银行业具有外部性。银行的债权与债务关系非常广泛，且一般经债权管理来获得效益，这就决定银行业外部性比较强，最为显著的表现为系统失灵风险，也就

41、是一个银行或金融机构在破产后也会只是其他多家银行或金融机构有破产风险。而银行或金融机构的产品与服务创新实质上也是一种信用的创造，所有对于银行或金融机构等无法实现的怀疑都可能引发连锁反映，突现的挤兑热潮会在短时间内导致银行陷入到支付危机中，造成人民丧失对银行的信心，最终使整个银行业系统发生崩溃5。因此，政府对于银行存款的保护就显得非常重要，其在确保银行的存款安全同时也能维持结算体系安全稳定。由此可看住，银行的外部性不但会对银行在市场上的平稳运行和在社会中的信用度带来一定危害，还有可能引发整个银行业的恐慌，所以在客观层面上需要通过政府对其实施有效的监管。2.4国有商业银行政府监管的作用 从改革开放

42、至今已有几十年，在这期间，我国的银行业已经开始纷纷走上国际市场，随着银行发展的步伐不断加快，在银行运营发展中所面临的阻力也会变得越来越大，且银行所出现的监管问题也越来越突出，在这样的情况下，政府的大力支持与有效监管是促进国有商业银行发展的重要助动力6。从具体层面上看，我国政府对于国有商业银行实施监管中所发挥出来的作用可包括以下两个方面：（1）促进国有商业银行和其他银行之间的沟通及交流，打消其他银行对国有商业银行的疑虑与排挤，为国有商业银行稳健发展铺平道路。因国有商业银行的性质是属于国家所有，背负着国有的标签，所以其处于在商言商的市场行动中便有可能会遭受到一定的阻力与约束，虽然国有商业银行也试图

43、通过单独游说活动来表达自己的声音，将自己的想法传向社会，以期扩张市场，但其所获得的效果并不显著。所以，对于政府来说，国有商业银行在扩张市场之前，其可以通过政治沟通与诉诸公共关系等手段来打消其对于国有商业银行在市场发展当中有可能引发的各种猜疑与担忧，且具有一定的必要性，这不但可以为国有商业银行在未来的市场交易和发展铺平道路，还能降低国有商业银行的运营与发展风险，从而减少一些不必要损失。（2）因国有商业银行和其他的中资银行在市场扩张中所吸取的经验有限，所以至今为止，在市场中发展尤其是并购的行业与地区范围还相对较为狭窄。例如国有商业银行并购的对象所处的地区大部分集中在香港澳门等中资银行较为集中的地区

44、，其地区集中的程度非常高。而为了避免国有商业银行和中资银行之间的互相竞争出现无序竞争与恶性竞争的情况，政府可适当建立起类似于协调委员会的机构，对国有商业银行和中资银行在市场扩张中所出现的竞争情况加以合理的引导与积极的协调，从而避免出现严重的内耗。第三章 我国国有商业银行政府监管的现状分析一 国有商业银行监管主体、客体首先，国有商业银行的监管主体：按照我国人民银行法和银行监管法等法律文本中的规定，当前承担银行监管职能的主体主要是人民银行和银监会。银监会在2003年设立，并在银行监管法中明确规定银监会对全国范围内的银行与金融机构的监管负责，在这条法规中虽然并未明确国务院银行监管机构指的是什么具体机

45、构，但从相关规定要求上看，改机构指的就是银监会7。此外，新修订人民银行法中规定：人民银行可针对货币政策的执行情况来监管银行业，因此，我国银行业的监管主体主要由人民银行与银监会来共同承担，其中，银监会是最为主要的监管主体。银行业监管法中第八条规定：“国务院银行监管机构需根据所履行的职责需求来设立起派出机构，其监管机构对于所派出的机构要实施统一的领导及管理，并在管理的授权范围中履行其基本的监管职责。8”所派出的机构为银行业监管主体中关键的组成部分，其不受地方政府的领导，只听从银监会的统一领导，向银监会报告，且对银监会负责。我国银监会现阶段根据行政区设置所派出的机构散布在全国的三十多个省区，并在地市

46、级地区设立银监会分局，在某部分县市设立监管办事处。其次，国有商业银行的监管客体：主要包括中国银行、建设银行、工商银行和农业银行，与其他国有银行相比之下，这四大银行存在着更为明显的监管特征：（1）按照国际上通行的银行监管标准，这四个银行在本身不但要经营承担政策性业务，还要经营承担商业性业务，政府方面对这几个银行有着绝对的股权，所以站在政府的角度上，其不可避免的从社会公众利益上作为出发点，干预银行的经营行为。目前国有商业银行是我国国有企业当中最关键的债权者，银行的信贷资产机会全部投入到国有大中型企业当中，但是许多大中型企业的运营中所得的经济效益并不如预期想象，这就导致银行成为企业亏损的主要承担者。

47、另外，银行运营中最为主要的目标是追求最大化的利润收入，但国有商业银行并不重视这一目标的实现，将自身的利润收入抛之脑后。（2）从我国显性的人事制度方面加以分析，四大银行并不属于真正的企业，且银行行长和副行长等高级管理层人员通常是通过政府的直接任命而就职，其中，行长为副部级，分行长为局级，这样的以官本位为主的人事制度在某些层面上会致使银行运营效率下降，或者拒绝承担运营风险，拒绝对民营企业或中小企业融资，使得部分具有极大发展前景的民营企业或中小企业因难以实现充足的资金来源而使业务扩展艰辛，许多银行宁愿将资金放贷给原本就已经负债的国有企业来防止个人受到责任追求，这样的现状使得当前许多企业发展都停步不前

48、，甚至面临破产倒闭的境地。一个企业，在其追求利润的最大化过程中，通常会将管理工作交给行政领导，个人的政治前途和企业的经营利润存在冲突必不可免，在利益的比较中不愿意承担风险是一种常见现象，而这种现象正是导致银行的服务对象狭窄的重要因素，且常常会拿完成政策业务当作幌子，从而隐瞒了银行的自身原因，进一步导致或加重银行经营不善的状态，造成监管当局难以制约。（3）虽然国有银行有国家的信用作为后盾，但为此其也会承担更多重的风险，在国际评价上，对于四大银行的评价虽然并不立项，但因其是“国有”的，所以普通的居民依然会信任这些银行而将钱存入这些银行当中，由此人们的存款余额在多次降低利息的情况下依旧保持居高不下的

49、位置，再加上人们畏惧风险与害怕承担风险，导致银行需要对到期存款及定期存款支付巨额利息和大量的本金9。当前我国许多企业最主要的资金来源便是从四大银行中获取，但是银行所付出的高成本贷款并未获得高利润回报，时常换回的是零回报或者是负回报，这就使得四大银行在需承担更多政策业务的同时，银行资产流动性和资产质量也受到重大不利影响，造成银行的风险出现高度集中的状态。二 国有商业银行监管主要依据国有商业银行在接受政府监管的过程中，其主要是以公共利益论与金融自由化论作为监管的主要依据，其中，公共利益论在发展进程中共经历两个阶段，在第一个阶段中认为所有的监管都以生产者利益作为出发点，且都为生产者的本身而存在；到了

50、第二个阶段时才开始对消费者及公众利益有所关注，其认为政府的管制是为了避免市场陷入到崩溃的境地，通过政府的权力来干预经济，以保护公众的利益。该理论认为可以将银行的监管当作公共物品，这是政府工作中的公共性视野，其寄托于通过政府的监管来规避银行的金融风险与运营风险的出现，或者是减少市场失控现象的发生，以防止社会福利发生严重的损失10。此外，从当前世界银行发展是趋势上看，我国的国有商业银行正在逐步形成一种垄断经营的发展态势，这就使得银行与银行之间难免会出现各种不正当竞争与恶性竞争的行为，比如，银行各类虚假的广告宣传或者是为部分VIP客户走非程序化渠道发放一些非正常贷款，亦或是为争夺更多的客户而不惜下重

51、本为客户提供各种优惠等行为，导致银行与银行间出现无序竞争与恶性竞争现象，这些行为都严重破坏了市场的公平竞争与自由竞争。因此，必须要有一个权威的机构对国有商业银行竞争行为加以监管，而政府正是治理这些现象的最权威机构，政府的权威性为政府在对国有商业银行实施监管中提供重要的依据。金融自由化论于上个世纪七十年代所诞生，是由美国的著名经济学家罗纳德·麦金农与德华·肖所提出。该理论主要是在政府对于市场的干预过度而导致经济发展受到影响的背景下所诞生，其企图通过金融的自由化以彻底摆脱政府的干预，采取金融市场的自由化方式重新振兴金融市场，从而刺激经济的增长，让金融市场得以保持活力，促进市场机

52、制根基的树立与建成11。此外，该理论还认为，在市场经济与金融自由体制之下，类似于财务报表的金融信息都需要完全的透明公开，将市场经营动态实时反映出来，让银行能够获取更大的盈利空间，以最终实现资源的最优化配置，从而规避银行金融风险和刺激经济的增长，并对通货膨胀进行有效的抑制。然而，近年来该理论的应用由于受到间歇性爆发的金融危机与金融风暴等影响，正经受理论和实践的双重考验，由此而对金融自由化论持反对意见的人越来越多。但该理论所导致的金融危机与金融风暴等发生的直接原因并没有得到证实，相反，随着该观点的提出，使金融实现全球化发展的进程得到加快，这就为政府对国有商业银行实施监管提供重要的理论依据。三 国有

53、商业银行监管内容根据国务院对银监会的授权，因将会有权对银行业、金融业、信托投资业及其他存款类机构实施统一的监管，以期保证银行运营的合法性与稳定性、健康性等。新修订银行监管法中规定：银监会主要职责是对银行等金融机构设立相应的监管与规章制度；审批银行等金融机构高级管理人员任职资格；审查银行机构的业务范围；监督现场检查和非现场检查情况，依法查处违法与违规行为；按规定编撰与公布银行数据报表；会同相关部门提出存款处置的经济风险规避意见或建议；负责银行日常监事管理；负责承办国务院所交代办理的其他事务等12。新修订的中国人民银行法规定我国人民银行在监管中的职能包括：监管银行和银行之间的同业拆借、外汇和债权等

54、市场；有权检查与处罚金融机构的行为；与银监会一同制定支付结算制度；按照货币政策和金融的稳定性需求，建议银监会对银行业进行检查，并在规定时间内银监会会就检查的情况给予答复；根据职责需求，人民银行有权要求国有商业银行报送相关的资料；银行业一旦出现支付困难或者发生金融风险情况，人民银行为维护其稳定性，经国务院批准有劝对银行实施检查13。和其他银行相比之下，四大国有商业银行在政府的监管内容上与其他银行具有明显的差异：其一是对于市场准入制度的监管：四大国有商业银行在国有商业银行法推出之前就已经存在，在市场的准入制度监管中，最为主要的工作就是监管分支机构准入情况。在全国范围内，四大银行皆有经营网络，且分支

55、机构的数量庞大，以至于其在世界范围内都名列前茅，但是由于这些银行长期重视规模效益而盲目扩张，造成吸储成本过高而使信贷资产流失，基于此，政府必须严格控制四大银行的分支机构数量，对其机构网点加以精简。同时，在对分支机构数量进行严格控制的过程中，还要调整好分支机构在各个地区的分布状态，以提高其运营的质量。外国国有商业银行在追求最大化利润时，一般都会选择经济较为发达的地区实现业务经营，并且所选的地区也是银行利润收入的主要基地，在加入了WTO之后，外资银行的大量引进对于我国的四大银行所带来的威胁非常大，所以央行应该适度的收缩网点，将重点优化发达经济区的银行结构优化上14。其二是持续性的银行监管：在银行的

56、监管程序中一个很关键的内容是监管人员有权利制定或者利用审慎法中相关的要求来控制银行运营风险，并监管银行的资本流动性、资本充足率、资本质量、信贷质量、内控质量、盈利能力和市场进入退出等。四 国有商业银行监管方法国有商业银行由于具有国有性质，且具有我国特有的社会主义特色，存在一定的特殊性，因此，在对国有商业银行实施监管时，和其他一些银行存在着明显的区别。对国有商业银行实施政府监管中，一般方法是现场和非现场检查，这两种方法也是主要的监管方法，但基本以现场检查为主，这种监管方法主要指的是银行监管主体对各个金融机构相关的管理规则与调理进行现场检查与考核；非现场检查主要指的是经各类报告和统计报表等填写来完

57、成相关的条款问题回答及回报来实现检查，从而促进各个金融机构能够依法遵守相关规则及操守。通常情况下，非现场检查所发现的问题主要以尚未发生或者出现的潜在问题为主，从而对这些可能出现的问题进行预防控制。两种监管方式的利弊不同，现场检查虽然比较容易获得现场信息和发展问题，且可以及时提出相应的解决对策，但现场检查所需派出的人力与物力等比较大，所以很容易出现成本过高的问题。所以，将这两种方法结合起来综合应用，是最为有效且实在的监管方法。 具体来说，银行监管方法还包含下列几种，即市场准入、稽核检查（现场监管及非现场监管）、综合监管（通过监管部门、税务部门、工商部门、会计事务所及媒体、公众等社会力量实施监管）

58、、市场退出15。这些监管方法具体包括：（1）事先检查法。主要是指银行在建立前要实施严格的审查与注册登记，审查包含拟建机构地址、机构规模、股东的人数、资本金量、经营者的管理水平及未来能产生的收益等。（2）定期报告与信息披露法。对于银行等机构定期所提交的相关信息与报告，监管当去采取对比分析与趋势分析法来找出在银行的经营管理中所出现的问题。（3）现场检查法。指的是监管部门分派检查小组到各个银行的经营与活动地点实施现场检查，检查的内容主要有银行资本、现有资产质量、收入利润及清偿能力等情况。检查过程当中，检查人员要检查银行经营活动的安全性、合法性、决策、做法、程序、内部管理情况、对投资与贷款等资产质量进行评估以及检查存款和其他负债构成关系等。（4）内部与外部稽核法。稽核指的是对银行日常运营的审计和核对，这种监管方法具有系统性与广泛性。当前许多银行的监管主体积极采用内部与外部稽核、社会的非强制性稽核与监管当局的强制性稽核结合手段来对银行进行监管。不同的国家在不同的时期当中官方机构对于银行的监管方法都有所不同，比如，具有健全的市场体制的国家，采取的主要是法律手段，而市场体制较为落后的国家，则侧重于采取行政手段。从整体上看，现阶