关于消化乡镇财政赤字的调研报告

1、关于消化乡镇财政赤字的调研报告乡镇政权是国家政权的基石，乡镇财政状况直接关系 到乡镇政权的稳定和农村经济的可持续发展。 面对我县乡镇 财政赤字的严峻现实,为了推进全县乡镇财政消赤保平工作，XX年7月20日县六届人大常委会第26次会议作出 关于加 强乡镇财政消赤保平工作的决议 。最近，根据县委的部署， 县七届人大常委会又组成专门调研组，采取召开不同类型乡 镇的乡镇长座谈会， 广泛听取意见和建议， 查阅有关消赤保 平资料，多次召开碰头会等形式，摸清实情，掌握根源，商 讨对策。现将调研情况报告如下：一、乡镇财政赤字和“消赤保平”工作现状 乡镇财政赤字，是指乡镇本年度内财政收入不够支出的 亏空部分，其

2、中包括挂账和负债。两年半来，虽然县政府认 真贯彻县六届人大常委会的决议 ，投入满腔热忱和大量 精力，采取多种措施，但消赤保平工作收效并不明显。从总 体上看，乡镇财政赤字进一步加剧。经县审计局、财政局调 查核实，XX年底全县乡镇帐面赤字为16209万元（不包括中 小学校负债9255万元，下同），隐形赤字5953万元，两项 合计实际赤字为22162万元。有35个乡镇出现赤字，占乡 镇总数的%。其中：赤字在100万元以下的有12个乡镇（共601万元,占%），100万元到500万元的有16个乡镇（共3467万元， 占%），500万元到1000万元的有3个乡镇（共2223万 元,占10%），1000万元

3、以上的有4个乡镇（共15871万元,占%）。XX年全县乡镇赤字总额为26511万元，比上年增长100% XX年赤字总额比上年下降 XX年赤字比XX年增加200万元以 上的有,.等乡镇，增加金额合计9183万元，XX年比XX年赤字增长两倍以上的有,.等乡镇，增加金额为8381万元。赤字资金来源：有金融机构借款9834万元，其他机 构借款3220万元，个人借款1904万元，占用专项资金478万元，应付未付5264万元，其他渠道1462万元。鉴于乡镇财政赤字的严峻形势，县委、县政府一直把乡 镇消赤保平工作提高到加强基层政权建设，促进农村经济发 展和社会稳定的高度来对待。XX年县委、县政府分别下发关

4、于进一步加强乡镇财政工作的通知（X委发XX95号）、关于加强乡镇财政预算管理，限期消化乡镇财政负债的通知（X政发XX81号）等文件，要求乡镇加强财政管理，采取 各种有效措施，逐步消化乡镇财政赤字。同年，县政府成立 了“XX县乡镇财政消赤保平工作领导小组”，县财政局成立了乡镇财政消赤保平工作办公室，具体负责乡镇财政消赤 保平工作。XX年3月县财政局制定乡镇财政收入上台阶、消赤保平的奖励政策,决定对抓收入有成效、消赤明显的乡镇， 分别给予收入上台阶、消赤保平和当年综合财政收支平衡等 奖励，对赤字加剧的乡镇给予通报批评。三年来共兑现奖励 资金314万元，下达困难补助资金351万元，并对消赤保平 工作

5、落后的乡镇予以通报批评。县财政部门组织业务培训， 提高了乡镇长和乡镇财政所（组）有关人员的业务水平，树 立了依法理财的观念，增强了消赤保平的责任感。XX年县财政在我县实行农村税费改革和上年度多次增 加机关和事业单位人员工资的大背景下，对县乡财政体制进 行了重大调整，大幅调高乡镇人员经费支出标准。 其中： 行 政人员和教职员工提高到XX0元/年人，其他事业人员提高 到16000元/年人；乡镇财政支出基数从XX年的12722万元 提高到XX年的23924万元。XX年又进一步提高人员经费支 出标准，乡镇支出基数又比上年增加了1500多万元，同时 提高各项事业发展资金的补助标准。由于连续两年的重大调

6、整，大大增强了乡镇财政可支配能力。为确保教师工资及时 足额发放，XX年3月县政府发出了关于批转XX县中小学 教师工资财政统一发放实施细则的通知，从XX年5月1日起，对农村中小学校所有财政供养的在编在职正式教职工工 资实行统一发放。为加强对乡镇财政资金运转进行事前、事 中、事后的全程监督和管理， 提高财政资金使用效率， 实行 了以财政电子计算机网络为依托，灵溪、龙港、金乡、钱库、 宜山和巴曹等镇分别建立了镇预算会计核算中心，对所属预 算单位实行财政集中统一核算。XX,县委、县政府狠下决心，解决了历年来一直未能解 决的临时工清退问题，共清退乡镇临时工349名，为进一步 消化乡镇财政赤字奠定了基础。

7、二、乡镇财政赤字加剧的原因 既然县政府和财政部门认真贯彻了县六届人大常委会 的决议，采取了各项有效措施，加大了乡镇财政消赤保 平工作力度， 为什么乡镇财政赤字状况依然加剧呢？我们通 过调研，认为有以下几方面主要原因：（一）多数乡镇财源萎缩，增收难度大根据省委、省政府关于全面进行税费改革的通知（浙 委XX4号）精神，我县从XX年开始在全县范围内全面实行 “减调改稳、全理负担、转移支付、配套进行”为主要内容 的农村税费改革，取消了乡统筹费；少数企业在竞争中没能 适时抓住机遇，经营困难，效益下滑；一些企业向龙港、灵 溪等中心城镇集聚，多数乡镇税源流失；前几年,我县房地 产市场滑坡，土地价格回落,乡镇

8、土地出让金分成大幅下降。 加上计划生育依法行政的落实，乡镇预算外资金收入大大减 少。这些就使得一般乡镇财政收入受到很大影响，财政功能 日益弱化，政权运行和各项社会发展项目所需经费基本上完 全依赖于县财政。（二）乡镇财政财务管理不规范，预算约束力不强，领 导使用经费与政绩考核相脱节不少乡镇还未制定切实可行的财政财务管理办法，有些 乡镇虽然订立了管理办法，但形同虚设，因此，资金使用随 意性较大，乱支滥用现象时有发生。具体表现为：制度执行 不严，超标准发放各种奖金、补贴；相互攀比，滥发钱物现 象较为严重；专项资金的使用不够规范，经常移用；有令不 行、有禁不止， 擅自提高非生产性开支标准， 扩大开支范

9、围， 某镇订阅报刊，一年支出18万元，某乡一般预算收入几乎 为零，但XX年招待费支出近23万元，XX年全县36个乡镇 招待费支出986万元，报刊费支出175万元，向非预算单位 支出各种补贴103万元。乡镇财政作为政府的一级财政，本 应规范、严肃，但年初预算流于形式。不少乡镇在安排日常 支出时把预算放在一边，年度决算的实际支出与年初预算严 重脱节。还有些乡镇的财政预算没有按时向乡镇人大报告并 通过乡镇人代会审议，更无批复，失去了应有的监督。问题 在下面，根子在上面。有些乡镇政府领导在经费使用上，法 制意识不强，认为只要不中饱私囊，便可随意使用。他们只 注重目前的所谓“政绩” ，却忽视长期规划和今

10、后乡镇可持 续发展。上级组织没有把乡镇主要领导的经费使用成效列为 考核干部政绩、 升迁和追究的内容， 不能不认为是导致乡镇 财政赤字难以控制的一个重要因素。（三）乡镇办学压力巨大XX年以前县财政不是按教职工编制，而是按学校正式教 职工实际人数下拨人头经费，故代课教师的工资性经费80%以上须由乡镇财政负担，越是经济落后的乡镇，代课教师越 多，财政负担反而越重。XX年教育系统缺编760人，按人均6000元计算，需支出460万元。XX年我县实行农村税费改 革，县乡财政体制进行重大调整，教育支出基数也相应得到 大幅度提高，但县财政也只是保证教育人员正常的工资和福 利所需资金，代缺经费只按人均7200元

11、计算，乡镇财政还 要承担着停征农村教育费附加而造成的教育建设投入巨大 资金缺口的压力。现体制下县财政对农村中小学危房拆建补 助标准为：一类乡镇500元/平米，二类乡镇400元/平米， 按该补助标准测算的资金只够支付土建部分，项目的前期费 用和配套资金仍无着落。（四）县乡两级财政管理体制不尽完善 “保平”是“消赤”的重要前提，做不到当年的财政收 支综合平衡，消赤无从谈起。现行的县乡财政体制虽然较大 幅度地提高了乡镇财政支出基数， 但由于责、 权、利不统一，造成事权与财权的不匹配，乡镇财政不但正常的公用经费得 不到保障，而且必须的人员经费还是得不到满足（如考勤奖、年度目标考核奖等）。此外，历史遗留

12、的赤字需要每年支出 利息680多万元，乡镇政府还承办着很多县政府委托但又没 有资金保障（或没有足够资金保障）的事务，即例如农村低 保、民兵训练、部门各项达标评比、报刊摊派等，都是造成乡镇财政赤字增加的重要原因三、下一步解决乡镇财政赤字的建议（一） 进一步提高对消赤工作重要性、紧迫性的认识， 切实加强组织领导乡镇财政赤字不但影响乡镇政府正常的办公秩序，而且 严重损害了党和政府在人民群众心目中的威信。我县乡镇财 政赤字进一步恶化问题，必须再一次引起县、乡镇政府领导 的高度重视，把做好消赤保平工作提高到完成政治任务的高 度来对待，从源头上加以解决。要加强领导，成立全县性财 政工作领导小组，组织协调有

13、关部门，形成合力，齐抓共管 县政府要把乡镇财政消赤保平工作作为县本级财政工作的 重要组成部分来抓，列入政府工作的重要议事日程，认真总 结几年来的经验教训，积极探索消化乡镇财政赤字的新方法、 新举措。只要树立起消赤保平必胜信心，经过今后几年的努 力，我县乡镇财政赤字问题将会得到较好的解决。（二） 加快经济发展，培植乡镇财源发展是硬道理，发展是解决乡镇财政赤字问题的根本出 路。各乡镇要认真贯彻实施县委、县政府“跨越式发展” 战略，努力改善投资环境，积极引进资金、技术和人才，立 足实际，积极开拓市场，大力发展区域经济、特色经济，以 培植财源，增加财政收入。欠发达乡镇要因地制宜发展有特 色的农、牧、渔

14、业和旅游业，培植新的经济增长点。各乡镇要积极进行土地整理，共同为我县经济发展提供 更多的用地指标。县政府应从经济强镇的土地出让金中统筹 部分资金，用于对欠发达乡镇的转移支付，使他们也能参与 分享我县经济发展的成果。（三）加快乡镇行政体制改革，撤并乡镇及其机构，加 大人员分流力度“生之者寡，食之者众”这个现象不改变，乡镇财政赤 字就很难彻底解决。要努力改变乡镇规模差异偏大，部分乡 镇规模过小和乡镇政府“麻雀虽小，五脏俱全”的状况，减 少政府运行成本。要合理调整乡镇布局，扩大乡镇规模，减 少乡镇数量。农村税费改革大大减轻了农民负担，也为乡镇事业人员 分流创造了最佳时机。部分乡镇已经摸索出许多切实可

15、行的 事业人员分流措施，但由于缺乏全县统一的分流政策，乡镇 在事业人员分流和降低经费支出方面困难重重。县政府要利 用农村税费改革的契机，推广好的经验，制定全县统一的事 业人员分流政策，加快乡镇政府机构改革和乡镇事业单位改 革，将事业人员进行分流和归位。要深化教育体制改革，按照“规模、效益”的原则，加 快乡镇校网布局调整，适当合并，集中办学，并严格执行国 家规定的中小学师生比例，对教职工中的富余人员予以分流 或者辞退，集中乡镇财政有限的教育经费，逐步改善办学条件，提高教学质量（四）进一步完善县乡财政体制， 加强财政、财务管理， 积极推行乡镇财政“代理报帐制”改革继续完善县乡财政体制，提高行政事业

16、人员补助标准， 全额保障各专项资金，不留缺口。按责、权、利统一的原则， 凡属县政府承担的财政支出，县财政应积极筹措资金予以保 障，不要换个形式转嫁给乡镇财政。县政府委托乡镇政府承 办的事务，要足额安排对乡镇财政的专项拨款，不要要求乡 镇财政安排配套资金。对现行不合理的达标升级活动和最低 支出规定，应坚决予以取消。无资金保证的建设项目是造成乡镇财政赤字最重要的 原因。今后，乡镇政府要量入为出，考虑本乡镇的财力可能 搞建设。县财政部门要严格把好资金审核关，县计划部门要 严格把好项目审批关，对没有足够资金保障的乡镇建设项目 坚决不予批准。推行“零户统管”是规范乡镇财政财务管理，提高乡镇 财政资金使用

17、效益，杜绝部门摊派，摆脱乡镇财政困境的一 项重大改革。财政收支规模较大、财政管理制度比较完善的 乡镇要尽快建立乡镇预算会计核算中心，对所属预算单位进 行集中核算。在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财 政收支规模等因素的基础上，保持乡镇财政的预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，针对财力 不能保证其基本支出的乡镇，根据“先试点后扩大”的原则 选择四、 五、六类中典型乡镇实行乡镇财政 “代理报帐制” 继续保留乡镇财政机构，全部取消乡镇所属行政事业单位财 务。取消原体制中一般预算收入超收分成。本着“基本满足 工作正常开展”的原则，核定经常性经费，确定财政支出基 数，具体项目资金

18、另行追加。乡镇所属单位财务由县预算会 计核算中心在经济片区中心镇设立分中心代理。改变原有国 库库款流经环节，库款由县财政直接拨入预算会计核算中心。（五）区别对待，逐步消化历年积淀的乡镇财政赤字 乡镇财政赤字日益扩大的事实证明，乡镇财政收入上台 阶、消赤保平等奖励政策已经没有继续执行的必要，应予取 消。对历年积淀的乡镇财政赤字，进行一次认真清理，然后 区别不同情况，采取不同办法，予以消化。对四、五、六类 乡镇（共28个）现有赤字（共5590万元）经清理确认后暂时挂帐，由县政府向银行贷款解决，县财政预算每年安排专项资 金支付利息和部分本金，5年内消化完毕。从现在起乡镇不 得再向社会借款。违者，除坚

19、持谁借谁还原则外，还要视情 追究有关人员的责任。对一、二、三类乡镇的财政赤字，通 过发展经济、增加收入，加强管理、控制支出和加大转移支 付等途径，由乡镇自行消化。（六）健全预算管理体系，完善财务公开制度，强化监 督，严格考核根据预算法、预算法实施条例和国务院关于加强预算外资金管理的决定等有关法律法规，乡镇政府应建 立综合财政预算，把乡镇预算内、预算外和各类基金全部纳 入乡镇财政预算，实行统一管理。要全面了解和掌握本级财 政资金使用情况，加强对乡镇财政预算各项支出的管理。要 健全财务核算体制，公开财务管理制度，公开财务执行结果， 实行民主理财，提高收支透明度，接受群众监督。纪检、监 察、审计、财