完善我国审计监督的法律思考

1、完善我国审计监督的法律思考内容提要审计是对权力的制约,审计风暴是一场廉政风 暴.如何使审计监督真正发挥职能,公开性是其前提和根底,独 立性是其保证,完善审计制度、确立审计问责机制是其关键.关键词审计风暴 国家审计 审计监督2003年6月,一批违规大案在审计署向全国人大常委 会所作的审计报告中曝光.这是审计署首次全文公布审计报告. 其后的每年年中,国家审计署都会向全国人大常委会做年度审计 报告,而这份报告每次都刮起一场席卷全国的超级风暴.媒体称之为“审计风暴.我们可以看到,所谓的“审计风暴实质是 一场廉政风暴.准确地说,是一场以财政监督与公开为重点的廉 政风暴,这在中国财政法治开展史上具有非常重

2、要的意义.然而,风暴过后也给我们留下了不少需要深思的问题.审计监督作为我国法律规定的财政收支的主要监督途径,是否仅仅是一场风暴过去就行了其审计出来的结果是否能够落到实 处又如何能够落到实处如何增强、完善审计监督等等,都是我们要研究和完善的地方.一、审计是对权力的制约和监督审计,根据实施的主体和作用的范围, 可以分为国家审 计或称政府审计、财政审计、内部审计企业内部审计、社会审计或称民间审计、注册会计师审计.三者之间虽有联 系和相似之处,但有着本质区别,并且互相独立地作用于不同的 领域.国家审计从根本上说是国家权力的表达；内部审计是一种机构内部的自律限制；社会审计是一种中介效劳. 本文所研究的

3、审计主要是国家审计.古今中外尽管对国家审计所下的定义不尽 一致 关于国家审计的概念,有以下几种代表性的观念,即“财 政财务监督说、“会计检查说、“经济监督说、“合规效 益评价说、“过程监督说等等.由于本文的重点不在研究国 家审计的概念,因此此处不再详述,可参见：李季泽：“论国家审计之界定,载?中国社会科学院研究生院学报?2002年第3期.,具体的制度也千差万别,但都脱离不了以下几点：一国家审计是一种国家权力国家审计首先是一种国家权力, 是由审计机关代表国家 行使的.在现代国家,国家的各种权力由宪法和法律确认并划分. 大多数国家都设置了审计权,只是这种审计权往往并不是独立 的,而是隶属于立法权、

4、行政权或司法权,由此也相应地形成了 下文所述的不同的审计体制,即立法型、行政型或司法型模式. 有个别国家实行了独立型审计,由此确立了审计权的独立地位. 在我国台湾地区,审计权属于监察权的范畴,“监察院设审计长.盖因我国台湾实行的是五权分立的“政体,审计权事实上仍没有脱离国家权力的范畴.因此,国家审计是一种国家监督, 是代表国家行使的监督权.二国家审计权来源于人民权利一切权力来源于人民,国家审计权是人民权利在国家权 力结构中的表达.因此,国家审计应向人民负责.但历史和现实 存在一个熟悉误区,即国家审计只向国家负责李季泽：“论国家审计之界定,载?中国社会科学院研究生院学报?2002年第3期.如果国

5、家审计只向国家负责,而不是向人民负责,那么实 际上就会用国家权力剥夺了人民的权利.而且,在实践中,对国 家负责往往会流于对国家机关负责,甚至某个行政机关负责. 中国在2003年之前,审计报告一直是不向社会公开的,或者给公 众看到的和内部上报的不是同一个版本.可以说这种做法就是审计向国家负责或国家机关负责, 而不是向人民负责的一种现实表 现.2003年审计署开始正式向全社会发布年度审计报告.2004年开始实行审计结果公告制度.这是一种制度建设和改革举措, 也是一种审计观念的转变, 即审计对人民负责,由人民来行使监 督权利.三国家审计是对权力的制约和监督对权力进行监督历来是古今中外国家审计的主要责

6、任. 中国古代审计的一大特色就是把审计作为治吏的工具.审计职能主要是置于御史监察中,被审计者是各级官吏,御史监察主要是 对人审计署科研所课题组：“论国家审计对权力的监督, 载?审 计研究?2003年第5期.而现代国家审计的对象主要是财政 和财务收支.如我国?审计法?第 2条的规定：“国务院各部门 和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依照本法规定应当接受审计 的财政收支、财务收支,依照本法规定接受审计监督.再如日 本国?宪法?第90条规定：“国家的收支决算,每年均须经会 计检查院审查.奥地利?审计法院法?第 1条规定：“审计法 院审计国有经济的

7、全部财务活动.但无论审计是对人还是对 物,都脱离不了一个宗旨,即对权力的制约和监督.这种监督来 源于人民以宪法和法律形式的授权, 监督也依照法律的规定来进 行.国家审计是一种国家监督,也是一种法律监督.总之,形式上看来,国家审计是有权机关对国家财政或 财务收支活动或者公共资金的使用进行审查和监督的一种制度； 而实际上,国家审计通过其审计活动,以权力即审计权制约 权力财权或财政权,同时也是以人民权利制约国家权力审 计权和财政权.虽然有学者跳出权力的框架而提出“国家审计 本质的契约观邱轶安、倪辉：“审计本质的契约观与国家审计 体制的重构,载?财会月刊? 2005年第6期.,而这一契约 关系的双方却

8、是公众和政府,因此这一理论仍然没有脱离国家权 力和人民权利这一对博弈关系.二、审计公开是审计监督的前提和根底公开性是民主社会对政府透明度的要求,它直接产生于公民的知情权和监督权.审计公开是政府透明度、尤其是财政透 明度的重要组成内容之一.政府透明度要求政府将所掌握的个人 与公共信息向社会公开,这些信息包括财政信息. 而国际货币基 金组织发布的?财政透明度手册?,核心就是要求政府定期向公 众提供全面并且真实的财政信息, 并对公开财政信息的内容、 程 序以及保证信息的质量进行了标准. 手册提出了政府财政透明度 的四项根本要求,其中对真实性的独立保证, 特别强调了财政信 息应受到独立的检查,国家审计

9、机构应向立法当局和公众及时提 供政府账户财务真实性的报告国际货币基金组织编著：?财政透明度?,财政部财政科学研究所整理,人民出版社2001年版,第81页.这实际上就是对审计公开提出了要求.从世界范围来看,积极有效的审计公告制度已成为国际 通行做法,并且已经成为审计先进性的标志性特征.例如作为立法型审计模式代表的美国,不仅赋予了公众查阅审计报告的权 利,而且必要时还由参、众两院召开听众会,专题报告被审计单 位的情况,听众会完全公开,任何人均可参加.作为司法型模式 代表的法国,审计法院通过向新闻界发布审计结果和发布国家审 计公告的形式,将审计结果公之于众. 再如作为独立型模式的日 本,会计监察院将

10、审计报告提交国会,抄报内阁和首相,或通过新闻机构公开发表,并且将审计报告改写成通俗读物广为散发黎 四龙：“审计公告制度的国际比拟及借鉴,载?广东商学院学 报?2004年第6期.而从中国的情况来看,虽然?审计法?第36条规定,审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果.但我们从规定可以看出审计机关的这一义务并不是强制性的而是 选择性的.而且长期以来在实际工作中也没有采取向社会公布审 计结果的做法.结果审计实践中被审计的问题往往“大事化小,小事化了,有的甚至不了了之,导致审计监督严重丧失了权威 性和威慑力.在此背景之下,2002年3月审计署公布并实施了?审计署审计结果公告试行方法?,并从

11、2003年开始正式发布年度审计报告.从2004年开始,审计署又在审计报告公开的基 础上,实行审计结果公告制度,最终目标是实现所有重大工程的审计结果都向社会发布公告.不仅如此,审计署?2003至2007年审计工作开展规划?也明确提出,今后五年中国将积极实行审 计结果公告,逐步标准公告的形式、内容和程序,到 2007年, 力争做到所有审计和专项审计调查工程的结果,除涉及国家秘 密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,全部对社会公告.而且改良现行审计报告的形式和内容要求,建立适合于对外公告的审计报告制度.从审计工作实践来看,审计署近年来报告的透明度越来越高：2002年的审计报告有30页,但点名的案件

12、只有1宗；2003 年的报告减到16页,但曝光内容大大增加；2004年的审计报告 省略了惯有的综合统计说明,篇幅1.2万字,大批案件被曝光,10多个部委被点名,透明度进一步增强.王永前：“审计暴露六大体制软肋黑洞如何弥补", :/news.tom 2004 年7月24日.从2003年开始,除了向全国人大提交年度审计 报告外,审计署还不定期向公众披露专项审计结果.2003年下半年,关于防治非典专项资金和社会捐赠款物的审计结果,已经作为审计署第一号审计公告作了正式公布；2004年6月,审计署又连续发布了 2004年审计署审计结果第一号、第二号公告, 公布了 50个县根底教育经费审计调查结

13、果和对全国50个县财政支农资金审计调查结果.而且从 2004年4月之后每年的审计报 告实行“直通车,不管面对被审计机关还是向上汇报只采用一 个报告,全面反映情况,表达审计机关的意见,并向社会公布.而往年只是选择其中的一些事项向社会报告,并且备有“不同版本.总之,我国审计工作正不断走向公开、透明,它正成为我 国公民行使知情权和监督权的一个重要平台.需要指出的是,审计报告及审计结果的公开只是完善审 计监督的第一步.要实现真正意义上的审计监督, 还必须明确审 计部门的独立地位.我国作为行政性审计模式的代表,审计经费和审计机关的人事权都受制于政府,政府对于审计公开的行政干预时有发生.应该说我国目前实践

14、中阻碍审计公开、透明的很重要的一个因素就是审计的独立性问题.因此,要真正推行审计公告和审计结果公开制度,保证审计公开、透明,就要保证审计的 独立性.三、审计独立性是审计监督的保证审计机关要真正行使其监督职能,必须保持其独立性.独立性是国家审计的根本特征和灵魂所在.没有独立性,审计监督只能是流于形式的空谈而已. 正由于此,世界各国都以宪法或 法律的形式确立审计机关的独立性和权威性.有学者甚至认为, 20世纪世界政府审计开展的主要成就之一是,政府审计在国家 政治架构中的地位得到了巨大提升. 与此相联,政府审计机关的 独立性和职权获得了很大程度的增强余玉苗：“20世纪世界政府审计开展的主要成就,载?财会通讯? 1999年第11期.例如美国,20世纪2