改制企业土地资产处置政策

1、改制企业土地资产处置政策十四届三中全会把现代企业制度的大体特征归纳为：“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”十六个字。国有企业改革一般是指国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股分合作制改组、租赁经营和出售、兼并、 归并、破 产等改革。对国有企业改革中涉及的划拨土地利用权，按照企业改革的不同形式和具体情形，可别离采取国有土地利用权出让、国有土地租赁、国家以土地利用权作价出资（入股）和保留划拨用地的政策予以处置。一、国有土地利用权出让方式的政策要求及适用范围 一）国有土地使用权出让的概念及特点1、概念国有土地利用权出让，是指国家将国有土地利用权 在必然年限内出让给改制企业，改制企业向国家支付

2、土地利 用权出让金，取得出让土地利用权的行为。2、出让的特点土地使用权出让具有两个大体特点：出让土地年期的有限性。企业取得的是有限年期的土 地利用权，而不能无穷期利用。法律法规规定，按照不同用 途，出让土地利用权的最高年期也不同。土地利用权期满， 利用者需申请续期，并支付出让金，才能继续利用。出让土地利用权的可流动性。企业取得出让土地利用 权后，土地就成为企业的法人财产，在法定的土地利用年期 内和不改变用途的条件下，能够转让、出租、抵押，具有最 完整的权能。(-)出让政策的演变1、1990年，城镇国有土地利用权出让和转让暂行条 例 确立了城镇国有土地利用权实行出让、转让制度。尔后 不久, 明确

3、了国有土地实行出让和划拨土地利用权办理出让 手续政 策规定和实际操作办法。国有企业改制时，将改制企业利用的划拨土地使用权 以 出让方式进行处置，既不存在法律上的障碍，也不存在技 术操 作上的困难。因此，实行出让政策，变划拨土地为出让 上地, 成为改制国有企业和政府处置土地资产的固然选择。2、2()世纪90年代初，股分制试点企业土地资产管理 暂 行规定，关于到境外上市的股分制试点企业土地资产管理若干问题的通知，股分有限公司土地使用权管理暂行规定等政策文件中，均明确了国有企业改制时，能够采掏出让方式处置其利用的划拨土地利用权，在签定土地利用权出让合同，缴纳土地利用权出让金后，企业以出让方式取得的土

4、地利用权,能够转让，出租或作价人股。3、1998年，国有企业改革中划拨土地利用权管理暂 行 规定全面系统地整合了企业改制土地资产处置政策，明 确了 国有企业改制土地政策适用的范围及大体政策导向，即 国有企 业改制涉及的划拨土地利用权，应当依法慢慢实行有 偿利用制 度。4、1999年，在关于增强土地资产管理增进国有企业改革和进展的若干意见中，进一步明确提出，对于一般竞争性行业.应坚持以出让、租赁等方式配置土地。5、2001年，关于改革土地估价结果确认和土地资 产 处置审批办法的通知中提出，企业改制涉及的划拨土地需要转为出让（租赁）土地的，直接办理变更记录或有偿用地 手续. 再也不进行处置审批，取

5、消了此前一直实行近十年的土地出让（租赁）审批制，使出让（租赁）政策在国有企业改制中变得加倍灵活和便捷。以后，针对纺织企业限产压锭、企！比债权转股权、 国有大中型企业主辅分离辅业改制等改革，土地出让政策在 技术操作层面也相应进行了细化。通过十连年的进展，出让 政策日臻完善，已经成为国有企业改制中应用最普遍的土地 资产处置政策。（三）出让政策的适用范围在企业土地资产处置政策中，出让政策的适用范围 最 普遍括为，凡属于以下情形的改制行为.所涉及的划拨土 地位 用权采掏出让方式处置。1国有企业改造或改组为有限责任公司、股分有 限公 司及组建企业集团的。2 .国有企业改组为股分合作制企业的3 .国有企业

6、租赁经营的。4 .非国有企业兼并国有企业的。5 .国有企业破产或出售的情形因此，无论是国有企业仍是非国有企业， 无论企业 实 行改制仍是不实行改制，其利用的划拨土地都能够申 请以 出让方式处宜。也就是说.国有土地出让政策再 也不局限于企业改制，已成为任何企业、单位处置划 拨土地资产和取得 建设用地的最重要政策。二、国有土地租赁方式的政策要求及适用范围(-)国有土地租赁的概念及特点国有土地租赁，是指国家将国有土地出租给改制企业， 改制企业与县政府土地管理部门签定一走年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。通过国有土地租赁方式处置改制企业的土地资产.企业取 得的国有土地利用权为租赁土地利用权。改制企

7、业承租人 在按 规定支付土地租金，依法领取国有土地利用证，并按约 定完成 开发建设后，经土地管理部门同意或按照租赁合同约 定，可将 承租土地利用权转租、转让或抵押。也就是说，与 出让土地利 用权一样，租赁土地使用权也是企业的法定财 产，企业对承租 土地具有占有、利用、收益和处分的权利。(一)政策演变国有企业改制中土地租赁政策制定的时刻晚于出让政o1、在1993年之前，法律法规规定的国有土地有偿利用 方 式只有出让方式一种，土地出租仅限于土地利用者将取得 的出 让土地利用权再行租赁的行为，是出让后的再出租，而 不是政府直接向土地利用权租赁土地因此，这一时期，无论是国有企业改制涉及的划拨土地 利

8、用权处置，仍是各项建设利用国有土地，在有偿利用方式 的法 律法规和政策上，大体上采用出让方式，即用地者向政 府缴纳 土地出让金，取得出让土地利用权，而很少采取其他 土地有偿 利用方式。2、1993年，在园家土地管理局国家体改委关于到境 外 上市的股分制试点企业土地资产管理若干问题的通知 中，第 一次明确股分制企业改制中国有土地资产处置能够实 行租赁 方式，即“国家以租赁方式将土地利用权租赁给股分 制企业有 偿利用，每一年收取相应的租金”。改制企业能够 灵活选择出 让和租赁方式处置其划拨土地资产。3、国有企业改革中划拨土地利用权管理暂行规定对 国有土地租赁内含及其权利义务内容做了进一步明确，即土

9、地租赁合同经出租方同意后能够转让，改变原合同规定的利用条件，应当从头签定土地租赁合同；签定土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地记录和变更登记手续：租赁土地上的衡宇等建筑物，构筑物能够依法抵押，抵押权实现时.土地租赁合同同时转让。4、1999年国土资源部规范国有土地租赁若干意见 提 出：对原有建设用地，因发生土地转让，场地出租，原有 建设 用地，因发生土地转让，场地出租，企业改制和改变土 地用途 后依法应当有偿利用的，能够实行租赁。5、1999年1月I日实施的土地管理法实施条例第二 十 九条规定，国有土地租赁是作为国有土：地有偿利用方式 之一。能够看出，在国有企业改制中应运而生的国有土地租

10、赁 政 策，通过企业改制的不断实践，上升为国有土地有偿利用 的一 种法定方式，成为对大陆国有土地资产管理具有普遍约 束力的 大体制度。（三）适用范围租赁政策的适用范围略小于出让政策，现行法律规定：经营性房地产开发用地，必需实行出让 ，不实行租赁； 国 有企业破产或出售时？所涉及的划拨土地使用权，采掏出 让方 式处置，不实行租赁。也就是说，除上述两种情形之外 ，任何 企业和单位处置原划拨土地或取得建设用地，均适用国 有土 地租赁政策。三、国家以土地利用权作价出资（入股） （-）国家以土地利用权作价出资（入股）的概念及特点1、概念国家以土地使用权作价出资（入股）是指国家以必然年期 的国有土地利用权

11、作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地利用权由新设企业持有，土地利用权作价出资（人股）形成的国家股权，依照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持有单位统一持有。2、特点国家以土地利用权作价出资（入股）政策的一个最大特点,是非货币交易，即企业取得土地利用权的同时，国家没 有收取 相应的土地价款，而是把这部份价款作为国家资本金 又投向了 企业，改制企业实质上是在没有缴纳数额较大的地 价款的条件 下，取得了能够自主处置的土地利用权（-）政策演变1、国有企业改制土地作价出资（入股）政策的提出，始于 1992年，并于1993年付诸于实践。1992年关于印发V股 分 制

12、试点企业土地资产管理暂行规定）的通知要求：改组或 新 设股分制企业时，涉及的国有利用权必需作价入股。土地 使用 权的价钱由县级以上人民政府土地管理部门组织评估，并报县以上人民政府审核批准后，作为核定的土地资产金 额。这是第 一次提出国有企业实行股分制改造，必需实行土 地资产作价出 资（入股）的处置政策。同年，石油化工总公司所属的上海石油化工总厂被批准 “改组为股分有限公司，作为国家的股分制试点企业，股票 公 开发行和上市交易”，股分制改组涉及的“财务会计、业 绩评 价、利税上缴衔接、资产评估工作，由财政部、国家国 有资产 管理局、国家税务局、国家土地管理局负责”。上海 石油化工 总厂的股分制改

13、革，为土地作价出资（入股）政策参 与国有企 业改制提供了契机。2、1993年，在国家土地管理局关于对上海石油化工 总 厂股分制改制中国有土地评估结果确认及其他有关问题的批复（国土函字1993第113号）中明确了投入该股分公 司 的国有土地数量、土地资产评估价值和折算的国家股份 额。该 股分有限公司成为第一家以作价出资（入股）方式处置 国有土地的改制企业。3、1993年，在国家土地管理局国家体改委关于到境 外 上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知中，第一次对两种类型的国有土地利用权作价入股进行了界 定：一是国家直接以国有土地利用权作价出资（入股），即“国 家以必然年期的国有土地使用权作

14、价入股，土地资产折为国 家 股。中央直属企业由国家指定的国有土地资产持股单位向 国家 土地管理局直接提出申请，地方企业由省（区，市）政府 指定 的土地资产持股单位向省级土地管理部门提出申请.省级土地 管理部门审核后报国家土地管理局，经国家土地管理 审查批准 后，凭批准文件才能作价人股。二是国有土地先出让再作价入股， 即“企业以出让方式 取 得的土地利用权作价入股，土地资产折为法人股。试点企 业依 法办理土地利用权出让手续，签定出让合同并交付国有 土地利 用权出让金后，能够以土地利用权向股分公司折价入 股。”至 此，作价出资入股作为国有企业改制土地资产处置 的一项重要 政策被肯定下来。4、在总结

15、股分制试点企业土地利用权管理经验的基础士1994年股分有限公司土地利用权管理暂行规定（国土 （法 序1994第153号）对包括国家作价出资（入股）在内的土地 利用权管理政策进行了规范。5、1998年，国有企业改革中划拨土地利用权管理暂行规1999资或入定对国家作价出资（入股）政策的内涵进行了明确解释 年，土地管理法实施条例将国有土地利用权作价出 股明确为土地有偿利用方式之一。与租赁政策一样，源于企业改制的作价出资（入股）政 策，成为国有土地有偿利用的法定政策。（三）适用范围作价出资（入股）政策是国家给改制国有企业的一项优惠 政策，不是任何企业都能够享受的。现行政策规定，对于自 然 垄断的行业，

16、提供重要公共产品和服务的行业.和支柱产业和 高新技术产业中的重要骨干企业，按照企业改革和进展的需要,主要采用授权经营和国家作价出资（入股）方式配置土地.国家以作价转为国家资本金或股本金的方式.向集团公司或企业 注入土地资产。在实践中，改制企业申请采取作价出资（入股）方式处置 土地时，政府要严格审批。改制企业至少要具有两个条件：一是拟进行改制的国有企业属于国家肯定作为国家授权投资的机构或国家控股公司试点。二是企业改制方案需要通过政府批准。1、概念国有土地授权经营，是指国家按照需要，能够必然年期 的 国有土地利用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团

17、公 司经营 管理，被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机 构的国有 独资公司和集团公司凭授权书，能够向其直属企业、控股企业、 参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配 置上地。2、特点国有土地利用权授权经营的特点主要有：与作价出资（入股）政策一样，国有土地授权经营具有 非货币交易的特点。授权经营土地利用权不能自由转让，是一种受限制的土 地利用权。与国家作价出资（入股）政策相较，授权经营土地利用 权具有更大的灵活性，土地的处置权在授权单位，授权单位 取 得授权经营土地利用权后，能够采取作价出资、入股、租 赁等 多种方式向其所属企业配置。从企业改制实践看，国有土地授权经营政策是适应国有资 产授权

18、经营管理的需要应运而生的。先有国有资产的授权 经营, 后有国有土地的授权经营。国有资产授权经营政策的 提出，始 于1988年，并于1992年付诸实践。1、1988年东风汽车公司要求国家授权其统一经营管理 公 司内“紧密层企业”的国有资产。1991年8月，国家计委、 国 家体改委、国务院经贸办在给国务院关于选择一批大型 企业 集团进行试点的请示中，建议用国有资产授权经营的 办法改 良企业集团的管理。2、1992年9月，国家国有资产管理局与国家计委、国 家 体改委、国务院经贸办制发了关于国家试点企业集团国 有资 产授权经营的实施办法（试行），明确规定国有资产授权 经 营是指由国有资产管理部门将企业

19、集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理，成立核心企业（集 团公 司）与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使 紧密 层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥 整体优 势。集团公司取得授权经营管理权后，能够通过采取 直接占有 和运营国有资产，将国有资产交由全资子公司、控 股公司或参 股公司经营等多种方式进行产权管理。按照该办法，原国家国有资产管理局肯定了一汽、二汽、 重型汽车、渤海化工集团等 7家公司，作为第一批国有资产 授 权经营和管理白试点单位，1995年以后，通过国有资产授 权经 营方式明确国有企业产权关系的做法已较为普通。3、1996年，原国家土地管理局开始

20、探索和研究以授权经营方式配置改制企业土地资产。同年末，国务院批准航空工业总公司、石油化工总公司、有色金属工业总公司为国家授权投资机构和国家控股公司试点，这三家公司能够对其直属企业、控股企业、参股企业行使出资人权利，对其国有资 产进行经营 管理和监督并承担保值增值责任。同时要求有关职能部门要进一步研究在投资、融资、产权转让及国有土地利用权管理等方面给予上述总公司必要的许可权。据此，授权经营政策付诸实施。1997年1月，国家土地 管 理局对江西铜业公司股分制改造土地估价结果和土地利用权处置进行了批复，将江西铜业公司利用的 58宗国有土 地，授 权有色金属工业总公司经营管理，土地位用年期为 50年。

21、有色 金属工业总公司将其取得的上述土地利用权投入到江西铜业公司。这是首例国有土地授权经营的处置方式。4. 1998年，国有企业改革中划拨土地利用权管理暂行规定第一次明确提出了国家授权经营政策。 1999年，关 于增 强土地资产管理增进国有企业改革和进展的若干意见对授权经营政策的适用范围进行了细化。2001年，关于改革土地估 价结果确认和土地资产处置审批办法的通知对授 权经营处置 方式的审批许可权又进行了明确如此，授权经营政策不断完善，国有土地授权经营的内 涵、 授权经营土地利用权的权能、授权经营方式的审批程式 等有了 明确的规范，在国家授权投资机构所属企业的公司制 改革中被 普遍采用。授权经营

22、政策与作价出资（入股）政策的适用范围一致， 仅有少数符合政府规定条件的大型国有企业改制能够适用该政策处置土地资产。现行政策规定，自然垄断的行业，提 供重 要公共产品和服务的行业，和支枝产业和高新技术产业中的重要骨干企业，按照企业改革和进展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资（入股）方式配置土地。在实践中，政制企业申请采取授权经营方式处置土地时，政府要严格审批。改制企业至少要具有两个条件：一是拟进行改制的国有企业属于国家肯定作为国家授权投资的机构或国家控股公司试点。二是企业改制方案需要通过省级以上人民政府政府批准。五、保留划拨方式的政策要求及适用范围企业改制中的保留划拨的处置方式， 是指国有企

23、业改制 后, 其原利用的划拨土地利用权继续保留划拨土地利用权性质，不实行出让、租赁、作价出资（入股）和授权经营等有偿利用方式。保留划拨政策，实质上是改制企业利用的原划拨土地使用权不进行有偿方式处置，继续维持划拔利用。1、1998年，国有企业改革中划拨土地利用权管理暂行 规 定提出，对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，按 照企 业改革的不同形式和具体情形，可别离采取国有土地利 用权出 让、国有土地租赁、国家以土地利用权作价出资（入股） 和保 留划拨用地方式予以处置。企业改革涉及的土地利用权，有下列情形之一的，经批 推 能够采取保留划拨方式处置：继续作为城市基础设施用地，公益事业用地和国家重点扶

24、持的能源、 交通、水利等 专案用地， 原土地用途不发生改变的，但改造成改组为公司制企业的除外;国有企业兼并国有企业或非国有企业和国有企业归并，兼并或归并后的企业是国有工业生产企业的；在国有企业兼并、归并中，被兼并的国有企业或国有企业 归并中的一方属于濒临 破产的企业；（4）国有企业改造或改组 为国有独资公司的。其 中第、项保留划拨用地方式的期限不超过5年。2、1999年，国土资源部关于增强土地资产管理增进国 有 企业改革和进展的若干意见提出：改制企业土地资产处置时， 要考虑划拨土地利用权的平均取得和开发投入本钱， 合理肯定 土地作价水平.第一次明确提出了改制企业划拨利 用权的价钱 概念。3、2

25、001年，国土地资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知，则对划拨土地利用权作为企业的财产权进行了全面系统的规定：一是明确了划拨土地利用权价钱和权益。企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发本钱，评定划拨土地使用权价钱，作为原土地利 用者的权益， 计入企业资产；二是明确了划拨土地利用权在 交易方面的权能 内容。企业依法取得的划拨土地设定抵押权时划拨土地使用权价钱可作为利用者的权益，计入抵押标的；抵押权实现时，土地利用权可转为出让土地利用权.在 扣缴土地利用权出让金后 抵押权人可优先受偿。划拨土地经批准能够转让，划拔土地利用权价钱部份可计 为转让方的合法收益，转让后的用途不符

26、合法定划拨用地 范围 的，受让方应当申办有偿用地手续。划拨土地需要转为有偿利用土地的，应按出让土地利用权 价钱与划拨土地利用权价钱差额部份核算出让金.并以此计算 租金或增加国家资本金、国家股本金。（三戊I拔土地利用权权能城市房地产管理法规定，划拨土地利用权非经依法审 批，不得转让、出租、抵押。因此，以保留划拨方式取得 的土 地利用权，作为企业的财产权，是一种受限制的财产权 ，权利 内容具有不完整性，表现在：一是在土地价钱上，划拨土地利用权的价钱小于出让土 地 利用权。二是在权利内容上，出让土地利用权人对其出让土地具 有完全的占有、利用、收益和处分权，而划拨土地利用权人对其 划拨土地有占有、利用

27、、收益权和必然的处分权，出让 土地使 用权权能大于划拨土地利用权。虽然在20世纪90年代我国已经确立了国有土地有偿利 用 制度，但国有土地以划拨方式利用，在实践中还相当普遍。而且土地管理法也明确规定了划拨供地的若干情形，专 门是 在国有企业改制中，由于改制本钱、改制形式等因素，企业改制后国有土地继续保留划拨利用的做法既为政府所 认同，也为 很多国有企业所采用。目前，现行法律法规中主 如果土地管 理法、划拨用地目录对划拨范围进行约束 和限定。1、土地管理法对划拨用地范围有严格限制。土地管 理法规定，经县级以上人民政府批淮，能够以划拨方式 取得 下列建设用地：(1)国家机关用地和军事用地。城市基础设施用地和公益事业用地。国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地法律、行政法规规定的其他用地。2、2001年发布的修订后的划拨用地目录，对划拨用 地 范围进行了细化，规定：对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地专案，可以以划拨方式提供土地利用权。对以营利为目的、非国家重点扶持的能源、交通、 水 利等基础设